“村改居”社區治理優化路徑研究

□曹宇宏 賈月娥

（中共東麗區委黨校 天津 300300）

基層治理與人民群眾生活密切關聯，是國家治理的根基。黨的十八大以來，習近平總書記提出國家治理體系和治理能力現代化是全面建成小康社會和建設現代化強國的重大任務之一。中央的高度重視及頂層設計的不斷加強，對于完善基層社區治理體系、統籌城鄉發展、促進社會進步起著積極的促進作用。近年來，我國城鎮化建設規模不斷擴大，水平持續提高，城鄉發展也進入了轉型發展期，政府主導的新生事物——“村改居”社區應運而生。但是，“村改居”社區是介于農村村委會與現代城市社區之間的一種社會治理模式，與二者均存在著明顯的差異，又有著相互交叉疊加的部分，因此很多治理問題是過去不曾遇到過的，解決起來更為復雜，“社區之表，農村之實”的處境往往成為“村改居”社區的治理常態。提升“村改居”社區治理能力，既是基層治理體系和治理能力現代化的題中應有之義，也是提升新型城鎮化質量的必然要求。新時代對基層社會治理模式的創新提出更高要求。加大對“村改居”社區治理的關注，深入研究其治理現狀，發現其治理經驗并分析其存在的治理問題，對其治理的有效路徑進行有益探索，進而為基層社會治理工作提供路徑選擇，對于“村改居”社區更快地跟上國家治理體系和治理能力現代化的步伐有著重要的現實意義。

天津市東麗區作為大城市近郊農村城鎮化的典型城區，2005年，借助國土資源部土地增減掛鉤試點有利政策，通過示范小城鎮建設，分“五步走”推進新型城鎮化發展，屬于政策推進快速城鎮化轉型地區。近年來，其城鎮化水平不斷提升，城市人口規模不斷擴大。截至2020年，常住人口857，027人，戶籍人口城鎮化率已經達到100%。全區11個街道，95個社區，其中80%屬于“村改居”社區。隨著城市建設的加快，基層社會治理任務更為繁重。天津市東麗區在城鎮化的過程中形成了大量“村改居”社區，類型豐富，因此具有很強的代表性，其治理模式值得深入研究。

一、國內基層治理體系和治理能力現代化的相關政策

“國家治理體系和治理能力現代化” 這一重大命題是在中共十八屆三中全會上首次提出的。全會指出，推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標之一，同時也是完善和發展中國特色社會主義制度的必然要求，從能力層面豐富了我國現代化建設的內涵。有學者將這個概念簡稱為“國家治理現代化”，認為是第五個現代化。[1]2017年6月，國務院出臺了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，對加強和完善城鄉社區治理做出了具體安排，并提出總體目標，即到2020年，城鄉社區治理能力顯著提升，再過5—10年，城鄉社區治理體制更加成熟定型。[2]2017年10月，黨的十九大報告進一步提出要打造共建共治共享的社會治理格局，推動社會治理重心向基層下移。[3]2019年10月召開的黨的十九屆四中全會提出構建基層社會治理新格局，并明確提出了以建黨一百周年、2035年、新中國成立一百周年三個時間點為節點，由各方面制度更加成熟定型到基本實現國家治理體系和治理能力現代化，再到全面實現國家治理體系和治理能力現代化，這三個漸進式推進國家治理體系和治理能力現代化發展的總體目標。2020年10月，“十四五”規劃對加強和創新社會治理進行了專門論述，對基層社會治理的關注度再次提到新的高度。[4]2021年4月28日，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，再次強調基層治理體系和治理能力現代化建設的重要性，要求將其放在鞏固黨的執政基礎和維護國家政權安全的高度去認識，為群眾更好地解決操心事、煩心事、揪心事，給基層治理體系和治理能力現代化建設畫出了路線圖，提出了更為具體的舉措。[5]這些政策為把我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能指明路徑，為基層治理體系和治理能力現代化建設的研究和實踐提供了新理念、新目標及根本遵循。

二、“村改居”社區治理面臨的現實困境

在新型城鎮化的背景下，原有的鄉村通過政府主導撤村建居，大量村民被就地城鎮化，村民的居住環境由鄉村轉入城市，生活方式、生產方式發生了巨大變化。原來的村委會改為城市建制的“村改居”社區，雖然形式上與城市社區沒有差異，但在具體管理過程中仍有許多不容忽視的現實困境存在，需要不斷磨合破解。

1.社區職能過度行政化

當前，新型城鎮化的過程實際上屬于政府主導的過程?！按甯木印鄙鐓^是政府主導背景下的被動產物，發揮著連接政府和居民的紐帶作用，自產生以來承擔的工作任務基本上是“上傳下達”，不自覺地扮演了“政府代言人”的角色。在此過程中，社區治理往往呈現過于行政化的特點，一切工作都按照政府指令開展和落實，造成政策落實和執行相對僵化，不能很好地因地制宜操作，也就不能及時準確地順應居民多樣化需求。“村改居”社區雖然形式上是城市社區的模式，但由于處于向城市社區過渡的階段，村民搬入社區后，原有的村落被分散到多個社區，這樣直接導致“村改居”社區黨員的居住地、戶籍關系、黨組織關系三者分離，社區黨支部組織社區黨員開展支部工作或活動難以集中，日常聯系溝通成本加大，對黨員的管理難度激增，進而導致社區黨組織呈現松散狀態，凝聚力大打折扣。而且，一個“村改居”社區居委會要整合解決多個村的遺留問題，同時各項管理工作要向城市社區對標對表，需要重新調整理順的內容較多，因此承擔了過多來自政府部門交辦的行政工作任務，各種考核與檢查應接不暇，形式主義嚴重，社區內繁雜的事務讓身兼數職的社區工作者疲于應付，而服務的理念被忽視，治理的職能被架空。

2.居民社會交往內卷化

進入城市社區生活后，“村改居”社區居民往往傾向于以血緣及之前的地緣建立關系網絡，生活中遇到的大事小情仍與原來的同村村民群體分享或尋求幫助。村改居后，居民居住空間發生巨大變化，私人空間的閉合性、公共空間的陌生感和不健全使“村改居”社區居民的交往意愿被動降低，“村改居”社區居民的社會交往呈現出較為明顯的內卷化傾向。從積極的角度來看，“村改居”社區居民的群內交往不斷被強化，能夠盡快在城市重新獲得歸屬感，快速適應城市生活；但同時也不能忽視的是，一旦群內關系過于頻密化和復雜化，會造成群外交往難以拓展，形成天然壁壘，與外來流入人口群體的交往信息互通不暢，文化交流互動處于低頻狀態，城鄉居民之間無法充分融合，群外偏見隨之被強化，群體性事件潛在風險增強，給現存的社會秩序和城市治理帶來挑戰，村民融入城市的過程也被延長。此外，在社區居委會與村委會同時存在并共同發揮作用的狀態下，居民往往基于熟人關系和個體行為習慣將權力賦予村委會，更傾向于聽從村委會的意見，導致社區居委會在社區治理中的地位和影響力被削弱[6]，無形中加大社區治理的難度。

3.治理主體單一化

社會治理現代化本質上要求治理的主體必然是多元化的。政府、街道、社會組織、企業組織和社區公民等都可以作為社區治理的主體來為社區治理建言獻策、提質增效。但在由政府主導推動的新型城鎮化背景下，“村改居”社區起初就是靠政府自上而下地推動建設的，居委會應現實需要成為社區治理的主體。由于平等對話機制尚未建立，在“村改居”社區行使治理職能時，對于本應同是社區治理主體的社會組織、企業組織及社區居民等，仍被視作社區治理的附屬部分和受眾對象，缺乏充分的對話協商。社區業委會組織組建欠缺，物業管理服務水平存在提升空間；社區黨組織、居委會與業委會和物業公司協調解決社區事務難度大，話語權受限；“村改居”社區居民的社區意識相比純城市社區較為淡薄，社會參與程度不高，居民自治往往呈現零碎化、無序化的特征，其主體作用發揮不夠充分。治理主體的單一致使社區缺少個性化服務，形成了服務上的“真空地帶”。

4.居民訴求表達渠道欠缺規范化

“暢通和規范群眾訴求表達”是推進基層社會治理能力現代化的題中之義，但“村改居”社區治理模式處于鄉村治理與城市社區治理的交匯邊界，在二者之間拉鋸徘徊。社區矛盾糾紛調處機制不夠健全，平時缺乏深入調研、統籌規劃和預防、化解矛盾的常態機制，往往是被動應急解決問題的情況較多。當面對復雜問題時，“村改居”社區內部的治理者容易推諉，不擔責，管理上呈現真空狀態，出現“表達無門”“表達無用”現象。專業社區管理人才匱乏，協商民主形式單一，制度化水平有待提升，社區黨組織在協調各種關系、解決矛盾糾紛、發揮利益整合功能等方面發揮的作用有限，尚未形成良好的矛盾調解機制。由此導致溝通失靈、民意堵塞，長期累積的矛盾得不到根本解決，必然為社會穩定埋下隱患。

三、“村改居”社區治理困境的根源探析

“村改居”社區本身是過渡型管理模式，面臨居民結構的復雜性、地域變革、管理者的更替及居民自我認同系統的重構等方面的問題。為了應對這些問題，“村改居”社區要順應變化，深入挖掘社區治理困境的根源，以便有的放矢地探究優化治理路徑。

1.政府職能尚未完成轉變

政府責任還沒有徹底調整，與社會組織職責之間沒有一條清楚的分界線，出現“越界”。政府職能部門為確保政策在社區貫徹落實到位，必然強化社區工作的檢驗和評估，導致“村改居”社區除去自治管理之外還擔負大量行政工作，擴展成為政府的行政力量；社區居委會在職能與任務層面出現沖突，對責任認知不清晰，造成職責定位偏差，使自身作用發揮與居民自治的穩定進步受到了較為嚴重的抑制。

2.人際關聯基本方式面臨挑戰

在城鎮化的牽動下，農民“離土離鄉”，人口流動頻密，基層社會秩序發生根本性的變化，但血緣地緣認同仍然是人際關聯的基本方式?！吧鐓^居民對集體經濟的參與培養了居民的參與能力，也形成了共同利益意識。在參與過程中，居民自發產生交流、合作、信任、期待，形成緊密的溝通網絡和交際圈。這種社會網絡由集體利益黏合，沿襲了原村的人際網絡與思維慣習。”[7]而進入城市后，原有的鄉村社會基礎性結構如家庭結構、家族紐帶、鄰里關系等發生了前所未有的斷裂，倫理親情不足以維系社會關系，市場規則逐漸瓦解了人情社會，利益原則逐漸成為人際交往的主導力量，原來“熟人”社會中的矛盾糾紛化解機制及規范在“村改居”社區不再廣泛適用。居民依法辦事意識增強，一些居民自治組織正在萌芽發展。人際交往公共性不斷減少，私人性逐漸占據主導，由過去的“熟人”社會逐漸演變成“半熟人”社會、“陌生人”社會?！按甯木印鄙鐓^的歸屬感有待增強，公共精神需要培養，社區管理參與有待激勵，人際關聯基本方式面臨過渡時期調整。

3.利益格局重新分配調整

“村改居”社區是農村村隊向純城市社區過渡的必經階段，具有半城半鄉的特點。當“村改居”社區實行城市社區治理模式時，“財權”與“事權”分離，原有的鄉村治理架構仍然部分存在并扮演著重要角色，村委會仍然經營管理著集體經濟組織，具有分配集體經濟的絕對領導權，牽動著居民的切身利益。而現在的“村改居”社區居委會則更注重社會公共事務管理，這使不少“村改居”社區不得不處于鄉村治理與城市治理的雙重治理模式之下。城鎮化帶來利益博弈日益頻繁，不穩定因素激增，大量新舊矛盾交織亟待化解，社會矛盾糾紛敏感點明顯增多、燃點大大降低。

4.居民參與社區治理意識淡薄

“村改居”社區中，外來人口與“撤村建居”村隊人口混居在一個區域內，打破了原有熟識的人際環境。由于原生地域觀念的差異,居民間缺乏足夠的信任和共識性的規范，社區歸屬感和認同感較以往的村隊略顯不足。同時，由于居民與“村改居”社區居委會的關注點存在錯位現象，居民之間利益出發點不能完全統一，因而居民參與社區治理的內驅動力也不足。此外，參與社區管理的平臺與溝通表達機制不夠完善，導致“村改居”社區居民參與社區治理的途徑受到限制。社區協商民主形式有待豐富，制度性、規范性不強，直接影響居民參與的積極性。社區內社會組織發揮作用不夠。居委會行政化嚴重，組織協商難以取得實效。

四、“村改居”社區治理的優化路徑

“村改居”社區的治理繼承了原有的村莊治理結構和規則,需要解決的是在原有的關系結構和權威認同仍然有效的情況下,如何完成向城市基層組織架構的轉型,如何管理和服務大規模居民。[8]“村改居”社區治理直接關系到居民群眾切身利益，關系到城鎮化質量。盡管提升其治理水平需要一個過程，但對其優化路徑的探索是加速完成“村改居”社區向城市社區轉變的必要舉措。

1.為社區減負

居民委員會組織法規定，社區居民委員會是基層群眾性自治組織，其職能包括居民的自我管理、自我教育和自我服務。[9]按照這一規定，必須明確社區職能定位，社區居委會本身不應作為一級行政機關行使職能，管理社區事務是對上級政府的協助與配合。因此，政府要積極轉變職能，逐步理順與社區之間的關系。明確“村改居”社區需承擔的本職工作，去除不必要的行政事務以及檢查評比、陪伴式調研、重復材料、不合理證明等工作任務，并實時監測減負成效。政府要避免將對社區的“指導”變成“領導”，將社區對政府工作的“協助”變成“承辦”。相關職能部門要適度放權，釋放公共空間，讓其他治理主體獲得更多自主性。積極調動社區自治組織、社會組織發揮其社會功能，對基層政府的部分職能予以承接。保留政府一定的強制性權力，防范治理失序的突發情況。引入新理念與技術，推動新媒體、新技術的應用，走向網絡化，打造新型的智慧社區的治理模式。

2.打造社區共同體意識

“村改居”社區居民從物質生活到精神家園都經歷著巨變，公共意識面臨消解與重構。要充分發揮社區黨組織的引領作用，發揮政治引領、整合資源、帶動示范、社會動員、精神凝聚等作用，調動“村改居”社區內各治理主體積極參與社區治理，共同推動社區由居住場所向共有家園的轉變。要積極創建社區交往平臺，以“村改居”社區居民喜聞樂見的傳統民俗節日為載體，以文體活動為內容，讓居民在活動中加強互動交流，積極引導社區居民在共同地緣的基礎上產生心理上的認同，增強歸屬感。要不斷提高社區服務的質量，結合“村改居”社區人口構成等實際情況，設置完善各類適宜“村改居”居民需求的服務窗口，打造便民生活服務圈，如日間照料、社區食堂、中小學生社會實踐活動、家政等服務，打造專業化的社區服務隊伍，為“村改居”社區居民提供更為全面、便捷、高質量的公共服務。要組織開展心理疏導服務，為“村改居”社區居民排憂解難，讓“村改居”社區居民逐步由陌生到熟悉，感受社區大家庭的溫暖。在“村改居”社區居民的社區歸屬感逐漸增強后，要逐步引導其參與社區管理決策的討論[10]，促進居民在社區日常生活和互動中融入、認同社區，真正成為“社區人”“城市人”，從而打破居民交往“內卷化”困境。

3.促進多元主體共治

應倡導社區共建共治共享理念。要逐漸轉變政府主導、行政化直接介入的單一模式，將權力下放，通過充分賦權、間接協調，促進政府、街道、社會組織、企業、居民等各治理主體共同參與社區治理。要明晰各治理主體的職能權責界限，形成參與式的治理模式。應堅持以黨建引領社區治理，充分發揮社區黨組織的引領作用，把黨的領導貫穿于“村改居”社區治理全過程，在政治、組織、能力、機制等方面加以引領，帶動社區各主體各司其職參與社區治理，最終形成較為完善的基層社區治理新模式。[11]要建立居民代表委員會等議事協商組織，及時了解掌握居民反饋的意見和建議。應倡導并鼓勵發展公益性、慈善類等民間組織，為滿足“村改居”社區居民利益提供多樣性渠道。應培育和促進社區社會組織發展，增強組織協作的效率和質量，更好地承接政府轉移的事務。要營造共建共治共享社區文化，調動“村改居”社區成員參與社區治理的積極性，促進彼此的信任互惠。要逐漸形成多元主體共治的城市化治理新格局，促進“村改居”社區向城市化治理模式轉型。

4.構建現代多元利益表達機制

要積極促進形式多樣的溝通對話平臺的搭建，將“村改居”社區居民的利益訴求納入理性合法渠道，使各社會階層居民能夠通過正當、規范的渠道表達自己的合理利益訴求。如天津市東麗區萬新街道海頌園社區打造的“海頌約吧”，通過“約會”的形式聽取民意，解決“村改居”社區居民反映的問題。海頌園社區設計信息收集、接約、排約、回訪四個環節，建立常規事項立即約、一般事項定期約、重大事項聯席約的工作機制，有計劃地開展聯席會議解決重點難點問題，及時化解問題；對于社區解決不了的問題，逐級上報，尋求上級組織的支持。這些做法是對豐富“村改居”社區居民利益訴求渠道的有益探索。此外，要充分發揮已有的社會組織的利益表達功能，積極引導社會組織在不違反國家有關規定的大前提下按市場規則運行，發揮其在協調利益主體與國家關系中的作用，充分表達各自所代表的群體利益。要注重發揮大眾傳媒及新媒體在群眾利益表達中的窗口作用，鼓勵支持建立非政府組織，用法律予以規范，促使其成為政府與百姓溝通的良好平臺。應對社會弱勢群體建立正常、規范的利益表達機制給予大力支持和幫助。

【注 釋】

①“五步走”：以“宅基地換房”破解土地資金制約；以“三區聯動”促進農民就業增收；以“三改一化”提升農民待遇保障；以“村鎮銀行”創新農村金融改革；以“智慧城市”引領城市治理現代化。