推動黃河流域生態保護和高質量發展研究

□解忠信 馮瑩瑩

（1.中共濱州市委黨校 山東 濱州 256600；2.濱州醫學院附屬醫院 山東 濱州 256600）

推動黃河流域生態保護和高質量發展，有助于打通北方東、中、西部協調發展的戰略通道，打造新時代生態文明建設的示范樣本，打造中國經濟高質量發展的新一代創新走廊。自2019年黃河流域生態保護和高質量發展戰略提出后，多數研究大都集中在實踐路徑，對于其提出的歷史背景及需要跨越的關口涉及較少。因此，有必要對黃河流域生態保護和高質量發展的提出的歷史背景、需要跨越的關口及實踐要求進行深入研究。

一、黃河流域生態保護和高質量發展戰略提出的背景

黃河流域生態保護和高質量發展是我國首個把建設生態文明與高質量發展兼顧結合的重大地區發展戰略。2021年10月22日，在深入推進黃河流域生態保護和高質量發展工作座談會上，習近平總書記強調，“要堅定走綠色低碳發展道路，推動流域經濟發展質量變革、效率變革、動力變革”[1]。建設生態文明、追求綠色發展的理念可追溯到2015年黨的十八屆五中全會，高質量發展的理論可追溯到2017年黨的十九大。在黨的十九大上，習近平總書記提出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”[2]。黃河流域生態保護和高質量發展戰略的提出將綠色新發展理念與高質量發展有機結合，具有深厚的時代背景。

1.適應了我國北方東、中、西部協調發展的要求

因為自然環境、經濟發展、社會發展、歷史文化等因素的差異，我國各地區間經濟社會發展出現了不平衡和不協調的問題。在我國版圖上，從黑龍江的黑河市到云南省的騰沖市畫了一條線，這便是著名的胡煥庸線。在胡煥庸線東南，有36%的耕地，可以養活我國96%人口；反之，在此線的西北處，在我國64%的國土上，卻只有我國4%總人口。在中國經濟社會發展上，不只東、中、西方存在不協調的問題，南北方也存在差距。2012—2021年間，南方各省（區、市）地區生產總值無論從總量還是增速都遠高于北方各省（區、市）。這一時間段內，南方的人均現價地區生產總值平均值也略高于北方。就北方地區而言，東、中、西部地區發展的不協調性也相當明顯。主要原因在于,在新的歷史時期，中國經濟進入新常態，經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。各地紛紛進行產業升級，對于重工業聚集的北方來說，“去產能、調結構”經歷的轉型陣痛對其經濟阻力更大。20世紀80年代初，改革開放的總設計師鄧小平同志明確提出“兩個大局”的重要思想，要求中國東部區域加大開放，先發展好自己，而經濟發展到了一定時期后，就需要支持中、西部區域的經濟加速發展。黨的十三屆四中全會之后，江澤民同志提出地區經濟協同發展的戰略方針。黨的十六屆三中全會上，胡錦濤同志提出了地區經濟協同發展戰略的具體措施。在黨的十九大上，黨中央對區域經濟協調發展戰略進行了完善和加強，加大了對重點區域、重點目標的發展戰略部署工作，京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長江三角洲一體化發展等戰略相繼提出。這些戰略重點集中在我國南部區域，對于當前北方、中、西區域統籌發展的支出明顯不足。2021年10月，習近平總書記在山東省東營市考察黃河入海口時就曾提出：“這些年，我多次到沿黃河省區考察，對新形勢下解決好黃河流域生態和發展面臨的問題，進行了一些調研和思考。繼長江經濟帶發展戰略之后，我們提出黃河流域生態保護和高質量發展戰略，國家的‘江河戰略’就確立起來了。”[3]因此可以說，黃河流域生態保護和高質量發展的戰略打通了我國北方東、中、西三大發展區域，對于推動我國北方地區的協調發展具有重大的戰略意義。

2.順應了綠色發展理念建設生態文明的必然要求

過去一段時間，由于過度追求經濟發展的總量和速度，造成了經濟發展與環境和生態不協調的現象，出現了一邊發展經濟，一邊污染環境破壞生態，一邊治理污染保護生態的“奇怪”現象。為了不再走西方國家走過的“先污染后治理”的老路，促進經濟發展與生態環境保護、人與自然的和諧共生，2015年黨的十八屆五中全會明確提出了綠色發展的新發展理念，秉承綠色新發展理念。建設生態文明關乎廣大人民的共同幸福，關乎中華民族未來的長久大計。在黨的十九大報告中，習近平總書記明確提出，“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”[2]。黃河是中華民族的母親河，黃河流域孕育了燦爛的中華歷史文明。在步入現代工業文明社會以前，由于不合理的經濟發展方式，導致在黃河流域地區產生了大氣污染、水污染、固體廢棄物污染等嚴重的問題，嚴重影響了經濟社會的可持續發展及沿岸民眾的生活質量。習近平總書記對黃河流域生態保護和高質量發展一直很重視、一直在思考，尤其是對黃河流域的生態保護問題：習近平總書記在三江源頭，反復叮囑要保護好“中華水塔”；在秦嶺深處，強調保護“中央水塔”是“國之大者”；在甘肅，首次提出“讓黃河成為造福人民的幸福河”；習近平總書記在寧夏考察時，賦予寧夏“建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區”重要任務。因此，黃河流域生態保護和高質量發展有助于打造新時代黃河流域生態文明建設的樣板，以推動黃河全流域高質量發展，促進黃河流域人與自然和諧共生。

3.回應了追求高質量發展的時代主題

2017年黨的十九大勝利召開，大會明確提出在新時代我國社會矛盾發生了變化，由1981年黨的十一屆六中全會上提出的“人民迅速增長的物質文化需求同落后的社會生產之間的矛盾”變為“人民日益增長的美好生活要求同不平衡和不充分發展之間的矛盾”[2]，在這一社會矛盾的背景下提出我國經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段。2017年12月中央經濟工作會議上提出“習近平新時代中國特色社會主義經濟思想”這一理論體系，首次提出了一個“新發展理念”和七個“堅持”的理論框架，提出推動高質量發展是新時代經濟工作的主題的論斷。在上述理論體系指引下，我國開啟了全面建成小康社會、全面建成社會主義國家的新征程。[2]在高質量發展這一發展主題的推動下，各地區深入開展了各項經濟建設，廣東省、江蘇省、浙江省等南方省份在高質量發展過程中取得了驕人的業績。由于我國北方各省（區、市）高質量發展速度較慢，且大多還處于新舊動能轉換期，尚未完全實現高質量發展所需要的“質量變革”“效率變革”“動力變革”，黃河流域生態保護和高質量發展戰略的提出，回應了追求高質量發展的時代主題，必將促進黃河流域高質量發展，為北方各省高質量發展提供指導和借鑒。

二、黃河流域生態保護和高質量發展戰略需要跨越的關口

中共中央國務院于2021年10月8日印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，對黃河本身及黃河流域的特點給出了經典的概括：“‘體弱多病’，生態本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴重，資源環境承載能力弱，沿黃各省區發展不平衡不充分問題尤為突出。”[4]4經梳理與分析可以得出，黃河流域生態保護和高質量需要跨越的關口主要包括以下幾方面：

1.生態脆弱

黃河發源于青藏高原上的巴顏喀拉山脈，先后流過了青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東等9個省區，總長約5464千米，為中國僅次于長江的第二大河，流域面積達79.5萬平方千米。黃河流經中國地理分界的三級階梯，上游流過了中國的一級階梯上的青藏高原，中游流過了中國第二級階梯上的黃土高原，下游則流過了中國第三級階梯上的華北平原及黃河三角洲等地。黃河流過的三級階梯自然環境相對脆弱，地形類型也相對多樣，其中上游流經三江源、高原、冰川、草甸，黃河在中游流經黃土高原，以及下游流經華北平原、黃河三角洲等，均極易引起生態環境的衰退。生態環保功能一旦衰退，修復困難極大且恢復過程將十分緩慢。黃河中上游地區流經的甘肅、寧夏、內蒙、山西、陜西、河南等地區，經濟社會發展在過去一段時期內嚴重依靠傳統的工業和制造業，對生態環境的保護卻沒有放到與經濟發展同樣的位置，導致黃河流域生態環境遭到破壞，污染問題頻發。其中，固體廢棄物的污染問題、露天采礦植被破壞問題、工業“三廢”的排放問題、黃河沿岸塑料垃圾傾倒問題較為突出。

2.高質量發展不充分

黃河流域各省（自治區），除山東省處于東部地區外，其他都處于中、西部區域，經濟社會發展速度和水平均低于東部地區。在傳統的經濟增長中，這些省區更多地依靠能源工業，如山西省經濟以煤炭工業為主；工業發展更多地依靠重工業發展，如甘肅、內蒙古、陜西等省經濟增長高度依靠重工業和制造業；產業經濟的低質低效問題也比較明顯，黃河流域內部由于不少產業都屬于事關我國能源和糧食安全的重要戰略性產業，因此長期以來受到國家政策保護，產業的自我創新能力相對欠缺，企業主動投入國內國際市場競爭的積極性不足，產業效率低下問題突出，黃河流域以偏重工業的能源化工和資源密集型的原材料、勞動密集型的農牧業為主體產業特征突出，缺少具有較強競爭力的新興產業群體。在黃河流域，支持產業高質量發展的人才資金外流嚴重，很多本地優質人才在國內或國外接受高等教育后往往選擇機會更多、收入更高的南方省份發展，黃河流域經濟發展的其他要素資源，如優質的土地、充足的資本等相比南方地區和長江流域較為缺乏。因此，其經濟發展方式更多地以數量規模型的產業為主，質量效益型的產業發展不足；經濟結構主要采用的是追趕性的發展策略及選擇性的產業政策，造成經濟結構不甚合理；經濟發展的動力主要來源于勞動力、資金、土地、資源等要素的投入，創新驅動帶來的全要素生產率的提升動力不足。

3.民生發展不足

黃河流域各省（自治區）除山東省外，各省區公共服務、基礎設施等歷史欠賬較多。醫療衛生設施不足。如2020年全國每萬人口醫療衛生機構床位數64.60張，而黃河流域各省每萬人口醫療衛生機構床位數分別為青海69.70張、四川77.10張、甘肅68.70張、寧夏57.30張、內蒙古67.40張、陜西68.90張、山西64.10張、河南67.10張、山東63.70張。黃河流域各省區中，寧夏回族自治區、山西省和山東省均低于全國平均水平。黃河流域重要商品和物資儲備規模、品種、布局亟須完善，保障市場供應和調控市場價格能力偏弱，城鄉居民收入水平低于全國平均水平。以2020年為例，全國人均可支配收入為32189元，黃河流域各省人均可支配收入分別為青海24037元、四川26522元、甘肅20335元、寧夏25735元、內蒙古31497元、陜西26226元、山西25214元、河南24810元、山東32886元。黃河流域各省區除內蒙古自治區和山東省外，其余7省區人均可支配收入均低于全國平均水平。

4.水資源短缺

黃河盡管是中國的第二大河，但總水量排在了全國各條河流總水量的第11位，水資源的短缺，是制約黃河流域經濟社會發展的主要原因之一。影響河流徑流量的主要原因有河流補給、地理環境、集水面積大小、主要支流多少、蒸發能力強弱、植物覆蓋程度等。黃河流域多為溫帶大陸性氣候、溫帶季風氣候，全年徑流量主要由大氣降雨供給。一是受大環流的影響，降雨量較小，蒸發能力卻很強，黃河流域的年平均自然年份徑流量為580億多立方米，只相當于降雨總量的16.3%，產水系數也很低。同時，由于受季風影響，黃河流域泛濫后平原徑流的季節性也發生了變化。夏秋時河水暴漲，極易水淹成災，而冬春水量極少時，徑流的年度分配也極不平衡。二是黃河流過黃土高原植物覆蓋面降低，土壤流失加速，蒸發進一步加劇。因此，黃河的徑流量比較小。黃河水資源短缺的另一成因是上游水流湍急，流入缺少植被保護的黃土高原后水土流失嚴重，大量泥沙進入河水，到了中游后水流變緩，于是泥沙大量沉淀，經年累月，泥沙增多，河床增高，河水容易滿溢出來，古代治黃治標不治本，一味墊高河壩，最終造成了地上河的情形。黃河成為地上河，甚至河床都要比地面高，在下游幾乎一片平原的河南、山東兩個省必然導致下游的河流沒法流入黃河成為其支流，為黃河下游補充水量。由于上述原因的綜合影響，導致黃河流域水資源短缺。經專業機構測算，黃河的水資源總量僅為長江的40%左右；年均水資源量為647億立方米，不足長江的7%。

5.洪水威脅

黃河發源于青藏高原，經水利專家的溯源，黃河的源頭只不過是數個小泉眼隨著泉水、雪水、雨水的匯集一路奔流而下，有許多河水注入，在流經黃土高原時攜帶了大量淤泥，其色混濁，這也便是黃河得名的由來。黃土高原上的大量泥沙成為黃河流域的問題。黃河在流過中原地區的同時，水勢也逐漸穩定下來，于是淤泥沉淀，日積月累，新形成的黃河便成了地上懸河，一旦洪水破堤潰決，水流往往就不再返回原有河道，而是另辟新的河流入海，從而造成黃河河水改道。雖然歷朝歷代都在修建河堤，可一旦短時間內遭遇強降水，勢必造成潰堤，奔騰的河水瞬間淹沒家園。決口改道也是黃河洪水威脅的重要特點。根據1959年黃河水利委員會的調查數據，歷史上有記載的黃河洪水決口的事件有1500余次，較大的改道記載有26次，包括6次影響巨大的改道，所涉及的地區有今河南、河北、山東、安徽、江蘇五省。黃河流域居民深受其害。大水使“民間田地決裂破壞，不成隴畝”，“耕者不得種，種者不得收”，導致“齊魯之間，一望赤地”。近年來，習近平總書記多次調研黃河沿岸各地，對防止黃河洪水災害尤為重視。2014年3月，習近平總書記在河南蘭考調研時，專門來到黃河最后一彎——位于東壩頭鄉的黃河岸邊，向地方干部詢問黃河防汛情況。2019年8月，習近平總書記來到甘肅省蘭州市黃河治理蘭鐵泵站項目點視察，曾語重心長地說：“我曾經講過，‘長江病了’，而且病得還不輕。今天我要說，黃河一直以來也是體弱多病，水患頻繁。”

三、黃河流域生態保護和高質量發展的實踐要求

2017年10月18日，黨的十九大報告中明確提出我國經濟已由高速增長階段轉入高質量發展階段，正處在轉變經濟增長方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。建設現代經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。這段描述高度概括了高質量發展的實踐路徑，對于黃河流域的具體情況而言，除了要在推動高質量發展上有所突破，還需要貫徹綠色發展理念，推動生態保護與經濟發展的協調，根據黃河流域的特色產業體系整合措施。經梳理和分析具體如下：

1.深化供給側結構性改革

供應側結構性改革是相比于過去中國在宏觀經濟管理中應用較多的需求側改革來說的，需求側中推動國民經濟快速發展的“三駕馬車”——投資、消費和出口，在推動經濟快速發展過程中發揮了巨大作用。由于我國社會矛盾的變化及內外局勢的深刻變動，社會資本的整體回報率不斷降低，而有效需求（消費）不足矛盾突出。由于全球經濟在2008年美國次貸危機后一直處于下行區間，整體的外需不足，使得我國的出口在拉動經濟增長中的作用持續下降。因此，需求側改革遭遇前所未有的瓶頸。在以“三期疊加”為時間標志、以國際分工發生深刻變化出口下降為空間標志的新常態下，黃河流域更要深化以勞動力、土地、資本、創新等為生產要素的供給側改革。不斷推動要素供給的市場化改革，使得各要素在國民經濟循環中暢通無阻地實現優化組合，推動經濟持續穩定發展；推動產品供給改革，提高高端產品和服務的供給以滿足人民日益增長的美好生活需求，滿足人民對于消費方式生活方式高端化和個性化的需求；推動供給側制度改革，變過去單純以大規模高速為導向的績效考評體系為以高質量和創新為基礎導向的績效評價體系，推動高質量發展。

2.正確處理政府與市場在資源配置中的作用

推動黃河流域生態保護和高質量發展，要求發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用。西方發達資本主義國家經歷了自由資本主義時期“看不見的手”的理論，即市場在資源配置中發揮決定性作用、20世紀30年代大危機時期以國家宏觀調控為手段緩解有效需求不足的凱恩斯主義、20世紀60—70年代因“滯漲”而重新興起的新自由主義經濟思想即充分發揮市場調節經濟的作用結合適度國家宏觀調控政策。我國在資源配置理論方面也發生了三次變化，1980年前市場起輔助性作用、2007年提出發揮市場在資源配置中的基礎性作用、2013年提出發揮市場在資源配置中的決定性作用。東西方在配置資源理論上最終走到了一起，那就是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用。具體措施為，深化放、管、服改革促進形成統一、開放、競爭、有序的市場體系，使市場充分發揮在資源配置中的決定性作用；發揮好我國社會主義制度的優越性，科學制定宏觀調控決策，做到精準、及時、定向，發揮我國宏觀調控有力、有度、有效的優勢；促進市場主體負擔降低、交易成本下降，提升其創新創業能力，提高微觀主體的活力。

3.推進綠色發展

“綠水青山就是金山銀山”，要想實現黃河流域生態保護和高質量發展，必須貫徹綠色新發展理念。積極推進農業產業結構向綠色化、生態化經濟轉型，建立健全綠色、生態、低碳、循環經濟的發展機制，建立以市場價格定價機制，積極推進有助于綠色發展的高新技術的研究、轉化與普及，用綠色技術改造傳統工業，實現經濟發展與生態保護相協調，實現產品綠色化生態化；統籌山水林田湖草的系統治理與綜合開發，把黃河流域的綠色環境資源優勢轉變為生態農業、生態產業、自然資源旅游等生態經濟的綜合資源優勢，推進黃河流域生態產業化；推動黃河流域能源結構向綠色生態轉變，推動黃河流域能源生產與消費新革命，構建潔凈低碳、安全有效的能源管理系統；實施最嚴格的生態建設環境管理制度，把機制建設當作推動生態文明建設的關鍵，全面推進生態建設文明體改，著力突破約束生態文明建設的制度性障礙。近年來，習近平總書記調研黃河沿岸各地，對黃河流域各地的生態保護和綠色發展給予了高度關注。2016年7月，習近平總書記在寧夏考察調研時強調，要加強黃河保護，堅決杜絕污染黃河的行為，讓母親河永遠健康；2016年8月，在青海省生態環境監測中心，習近平總書記通過大屏幕連線黃河源頭鄂陵湖—扎陵湖觀測點，聽取保護生態情況匯報，并就做好生態管護工作深入交流。

4.推動創新發展

創新驅動的內生動力是推動黃河流域高質量發展的第一動力。創新理論的鼻祖約瑟夫·熊皮特在1912年發表的《經濟發展理論》一書中提出：在經濟發展過程中，創新就是要創造一種新的生產函數，即在勞動力、土地、資本等生產要素不變的前提下通過創新驅動，激活經濟發展的內生動力，促進全要素生產率的提升。創新包括產品創新、技術創新、市場創新、資源配置創新、制度創新等五種具體形態。推動黃河流域生態保護和高質量發展同樣需要激活創新驅動的內生動力，創新發展要求有充足的資金供應，因此要加強金融供給側改革，加大金融對于創新的資金支持，為創新發展解決“錢”的問題；創新發展需要創新人才的鼎力支持，創新人才培養和使用機制，激活和弘揚企業家精神，發揮人才在創新中的巨大作用，為創新發展解決“人”的問題；創新發展需要有良好的創新生態環境，要建立健全鼓勵創新的體制機制，為創新發展提供制度保障，為創新發展解決“制度”的問題。

5.建設黃河流域特色優勢現代產業體系

建設黃河流域特色優勢現代產業體系，要結合黃河流域自身的特色優勢產業特點，因地制宜，協調發展。黃河流域應主動依托強大的國內市場，積極推動供給側結構性改革，加強科技創新的投入力度，結合黃河流域資源、要素稟賦和基礎產業做大做強區域特色產業。加快新舊動能的轉換，推動黃河流域制造業高質量發展，推動流域產業由資源密集型、勞動密集型向創新型經濟轉換，構建獨具特色的現代產業體系。[4]26-28一是要增強科技創新的支持力度，推動傳統產業轉型升級，促進流域新舊動能轉換；二是要進一步做優做強黃河流域傳統優勢產業——現代農牧業；三是要借助黃河流域能源資源密集的特點，打造我國北方乃至全國的重要能源基地；四是要加快推進科技創新型產業低能耗低污染的先進制造業的高質量發展。[5]2019年9月，習近平總書記在考察河南時曾明確提出，黃河流域各省（自治區）應積極探索富有地域特色的高質量發展新路子。他提出的“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商”24字方針，是關于建設黃河流域特色優勢現代產業體系最貼切的表達。

四、結語

黃河流域生態保護和高質量發展是適應我國北方東、中、西部協調發展的必然要求，是順應貫徹綠色發展理念建設生態文明的必然要求，是回應黃河流域高質量發展的時代主題的必然要求，有著豐富深刻的時代背景。黃河流域生態保護和高質量發展需要跨越生態脆弱、高質量發展不充分、民生發展不足、水資源短缺、洪水災害頻發的關口。推動黃河流域生態保護和高質量發展要求繼續深化供給側結構性改革、正確處理政府與市場在資源配置中的關系、推動綠色發展、推動創新發展的實踐要求，建設特色優勢現代產業體系，具備深厚的實踐要求。