交通事故責任認定書的法律效力

張云鵬

河北大學法學院，河北 保定 071002

《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）是我國法律體系下一部重要的行政法，其自2003年首次頒布以來歷經3次修改，在社會經濟生活中起著重要作用。《道路交通安全法》為道路參與者提供了價值指引同時規范了在道路交通安全領域行政管理部門的職權，更為交通事故當事人維護自身合法權益提供了法律依據。社會經濟快速發展，我國機動車保有量已位居世界前列，交通事故案件也一躍成為全部民事案件中占比最重的案件。［1］隨之而來的是交通事故當事人對交警部門處理案件的異議和不滿。《道路交通安全法》將交通事故責任認定的職責賦予了交警部門，交警部門依職權履行職責本無可非議，但處于事故爭議的焦點，出具的交通事故責任認定書常常難以讓事故雙方同時滿意。由于交通事故責任認定事關事故雙方的切身利益，而引發當事人對交警事故責任認定是否公正的質疑，更有不少事故當事人將矛頭指向交警部門，以不服交通事故責任認定為由，或者行政不作為為由提起行政訴訟。理論界對于交通事故責任認定是否屬于行政訴訟受案范圍是否可訴的問題有著不同的爭論。以余凌云教授為代表的學者主張交通事故責任認定可訴。［2］也有學者認為交通事故責任認定不可訴。［3］司法審判中各地對于該類案件的處理也是莫衷一是。從交通事故案件復雜的法律關系上看，單純論證交通事故責任認定是否屬于行政訴訟受案范圍難免有所局限，也難以照顧各方合理關切，將交通事故案件拖入行政訴訟更是增加了當事人的訴訟成本，不利于化解糾紛維護社會秩序之穩定。厘清交通事故責任認定書與民事審判、刑事追責之間的關系便于分析其效力存在的空間。

一、基于行政法的民事與刑事責任關聯

（一）道路交通安全與秩序體現行政法律關系

《道路交通安全法》第一條中明確規定了，該法創設的目的之一即維護道路交通秩序，減少交通事故發生。基于該目的，該法通過對道路交通參與的機動車、非機動車、行人等主體作出了規定，對各道路參與主體的通行規則也作了明確規定，并在第五章交通事故處理中明確規定了公安交警部門的法定職權地位，同時為違反《道路交通安全法》的行為設置了法律責任，包括警告、罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留等。

從部門法的角度來看，《道路交通安全法》是行政法，是調整行政機關與相對人之間行政法律關系的部門法。我國《行政訴訟法》通過肯定列舉的方式明確對行政處罰不服的可以提起行政訴訟，即道路參加者在道路交通中違反道路交通安全，公安交通行政機關作為行政機關一方有權依法處罰，行政相對人在收到行政處罰后，對處罰不服的有權提起行政復議和行政訴訟進行救濟。這對法律關系在實踐中并沒有太多爭議，有爭議的是發生交通事故時產生的多種法律關系交錯時的處理結果，即交通事故責任認定書。交通事故發生后交警依法出現場調查事故原因、勘察事故現場、并結合專業鑒定機構對違法事實進行確認后作出交通事故認定書。交通事故認定書在《道路交通安全法》中被定義為證據使用，但正是因為這份證據承載了行政處罰、民事賠償以及刑事追責的基礎，使得它成為各方關注的焦點。承擔不同的責任意味著負擔不同的民事賠償及是否承擔刑事責任。那么交警部門作出的交通事故責任認定書是否是行政行為，對其能否進行行政訴訟救濟，便成為一直以來存在爭議的問題。

交通事故責任認定是否可訴取決于對該行為的定性，如果認為作出交通事故責任認定是具體的行政行為，無疑其對行政相對人作出錯誤認定是可以進行訴訟救濟的。有學者通過分析《道路交通事故處理辦法》（已廢止）和最高人民法院公布的《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等法律法規后認為道路交通事故的責任認定是一種典型的公安具體行政行為。［4］但是在最高人民法院公布的公告案例“羅某富不服道路交通事故責任認定案”中，法院認為“對道路交通事故進行責任認定是公安機關根據行政法規的授權實施的一種行政確認行為。［5］對于可訴與否的爭議有其歷史原因，但交通事故責任認定訴訟并非解決交通事故糾紛的終點，交通事故責任認定無論是否進行行政訴訟都改變不了交通事故糾紛中各方利益關切的不滿。因此，跳過是否行政訴訟的形式來看如何解決交通事故糾紛中的矛盾是法律解決沖突的根本所在。

（二）公民財產權益保護體現民事法律關系

《道路交通安全法》第一條除了設定維護道路交通安全秩序之外還強調了對人身安全的保護，對公民、法人和其他組織的財產安全的保護。對公民人身、財產的保護體現在交通事故發生后產生的侵權損害賠償。

《民法典》頒布后在侵權責任編用一章篇幅規定了因機動車交通事故而產生的侵權責任。機動車發生交通事故造成損害的，依照《道路交通安全法》和《民法典》的有關規定承擔賠償責任。民事賠償是交通事故發生后發生爭議最多的地方，交通事故雙方對于事故責任往往有不同的看法，而交警部門在處理交通事故時會根據事故發生的現場確定事故發生的因果關系和原因力大小來確定雙方在事故中所應承擔的責任。根據《道路交通安全法》及相關司法解釋，交通事故發生后根據雙方在交通事故中各自的過錯程度來劃分責任。通常責任認定有如下幾種分類：一方承擔全部責任；一方承擔主要責任，一方承擔次要責任；雙方承擔同等責任。實踐中，如果交通事故一方不接受交警部門的調解，或者調解難以達成的，通常會通過法院訴訟解決。而對于調解的不認同原因主要在于對事故責任劃分的不認可。但法院在審判實踐中通常會依據交通事故責任認定書確定的責任大小，劃定相應的民事賠償。

（三）公共安全與人身損害相關的可能構成刑事法律關系

《道路交通安全法》中多處規定了構成刑事犯罪的情況。這在刑法體系中稱之為附屬刑法。這種立法形式被世界各國所采用，也因其分散概括與各個領域形成與刑法體系化的淵源結構而成為不可分割的一部分。［6］《道路交通安全法》第九十一條規定了酒駕刑事犯罪，也就是人們常說的酒駕入刑。酒駕行為根據飲酒量分為飲酒駕駛和醉酒駕駛，并根據酒駕的不同后果劃分為行政處罰與刑事處罰。行政處罰主要表現為罰款、拘留、吊銷駕駛執照，而刑事責任則表現為拘役和有期徒刑等。除此之外還有多處涉及刑事犯罪的規定，包括偽造車牌、交通事故逃逸等情況。

通常刑事案件是由公安機關來偵辦，但在道路交通領域，由于《道路交通安全法》規定了交通事故由交警部門處理，通常發生交通事故后也是由交警部門先行勘察，對交通事故責任認定之后根據相關法律構成刑事犯罪的移交檢察機關。尤其是在交通事故中造成死亡或者重傷的情況，交通事故責任的劃定成為了入罪與出罪的關鍵，例如，死亡1人或者重傷3人以上，負事故全部或者主要責任的構成交通肇事罪。①《最高人民法院關于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕33號，自2000年11月21日起施行）。由于交通事故發生的情況的多樣性，很多時候無法還原真實發生的情況，交警部門更多的是通過現場勘察以及司法鑒定來還原事實，然后根據相關的規范作出責任認定。這個過程既有客觀的事實也有主觀的判斷，尤其是在沒有明確的標準規范的情況下，主觀臆斷或者外部干擾往往影響責任認定的客觀性。也是導致入罪出罪的不公正的主要原因。刑事責任的承擔與否同時也與民事賠償的數額密切相關，承擔了刑事責任意味著交警認定其更多的交通事故責任，同時也必然要承擔相應的行政處罰、民事賠償。

交通事故責任認定一錘定音實質性地影響著刑事責任的追究與否。當事人對于責任認定持不同意見除了申請復核之外缺乏更多的救濟途徑。尤其在當前交通事故處理過程不完全透明的情況下，其公信力不斷受到質疑。

二、交通事故責任處理缺乏標準與有效監督

（一）交通事故處理程序之標準存在的意義與價值

交通事故責任認定之中的主觀性和人為性一直為人們所詬病，也是影響交通事故糾紛快速解決的障礙。經過眾多學者的調研與論證，認為將交通事故責任認定納入行政訴訟范圍能夠滿足交通事故當事人對于責任分配不公的救濟之需，但引入行政訴訟無疑加劇了糾紛解決的復雜性，在事故處理未結之時再加上一層行政訴訟，勢必加劇當事人的訴訟負擔，平衡利弊得失顯然這并非要成為必然之舉。但不納入行政訴訟受案范圍也無法解決交通事故責任認定的公平處理問題。因此，在事故處理的核心環節“責任認定”上，統一認定尺度，增強事故責任的可預測性和認定責任的可操作性，讓權力在陽光下運行不失為一個不錯的選擇。鑒于此，北京市制定的首部地方性交通事故定責規范——《北京市道路交通事故當事人責任確定標準（試行）》打響了規范交通事故責任認定的第一槍。

北京市實行的交通事故責任規范核心是細化、量化交通事故中雙方的過錯，根據交通事故發生時各方對于造成事故的作用不同以及違法程度不同將過錯分為AB兩個等級。并根據從實踐中總結出的經驗將導致事故發生的情況按照情節輕重逐一作出分類。A類代表嚴重地違反交通安全法的情形，B類次之。綜合交通事故中各方過錯類型進行疊加合計后做對比來確定雙方的責任。［7］這個標準結束了長期以來靠辦案交警的經驗來判斷的時代，使交通事故責任認定有法可依。該標準實施以來使責任認定更透明了，為規范交通事故責任認定開辟了一條嶄新的道路。

該標準自2005年試行以來并沒有從地方性規范性文件進一步提升其效力位階，也沒有其他省份效仿。通過中國司法裁判文書網上以該標準為關鍵字搜索發現，2017年之前仍有在民事審判中適用該標準，而在2017年之后的審判文書中，部分審判更是對該標準只字不提。“2020年徐某枝、黃某鵬訴祁某交通事故責任糾紛案”中，北京三中院表示經與北京市交管部門核實，交通事故認定中已不再適用《北京市道路交通事故當事人責任確定標準（試行）》的相關規定，均需依據《道路交通事故處理程序規定》，根據當事人行為對發生道路交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任。雖然在北大法寶和威科先行等法律數據庫中搜索該標準依然顯示是現行有效，但其作為一個效力位階較低的規范性文件已經悄然消失了，這無疑是行政權加強的表現。

（二）急需發布交通事故責任認定與民事賠償法律責任的司法解釋

由于我國法院秉承大陸法系的職權主義思想，在各級法院審判中難以做到同案同判，更由于交通事故案件情形各異，難以形成統一的裁判標準。在賠償比例方面法院通常有較大的自由裁量權，這也導致相同的交通事故責任認定下，出現不同的賠償比例。在中國司法裁判文書網上搜索交通事故糾紛，不難發現對于承擔同等交通事故責任的民事侵權賠償金額比例有50%的，有60%的，還有承擔70%的。主要原因在于法院對侵權賠償責任與交通事故責任認定的混同，相當一部分法院審理民事賠償案件確定賠償金額時是參照交通事故責任認定而作出的。

舉例說明，機動車與非機動車引發的交通事故相當一部分支持采用無過錯責任原則。［8］意在保護弱勢群體，對根據危險的機動車苛以嚴格的安全注意義務。另一種觀點是，當機動車與非機動車駕駛人或者行人之間發生交通事故時應當適用過錯推定原則，此外機動車一方仍要額外承擔適當比例的無過錯責任。［9］后一種方式也是理論界認可度比較高的，而在司法實踐中，基于請求權的民事審判可能因為當事人的訴訟請求不一而導致判決的結果各異。但仍有許多司法判例表明法官審理交通事故糾紛案件時簡單將交通事故責任等同于民事侵權賠償責任進行判決，這無疑是法律適用上的錯誤。其原因一方面是缺乏標準性的規范加以約束，另一方面也是缺乏相應的監督救濟機制。最高院應當出臺相關的司法解釋將交通事故責任認定與民事賠償責任區別開來，使得審理該類案件時更加明晰確定。

（三）增加交通事故責任認定救濟與監督途徑防止權力濫用

《道路交通安全法》中附屬了刑事責任追究的條款意在規制嚴重違反該法的行為。嚴重違反《道路交通安全法》，引發對公共安全、公民人身安全和財產安全重大損害是《刑法》所禁止的行為，體現了《刑法》對重大法益的保護。本文從交通事故責任認定的角度闡述交警部門在追訴犯罪與維護道路交通安全中扮演著重要角色。根據最高院司法解釋規定，交通肇事罪的入罪有明確的標準，其中一個重要指標就是交通事故責任認定中的責任。而交通事故中當事人責任認定缺乏標準化、明確化的依據時交通事故責任認定的公信力將大打折扣，尤其是在監督機制上的缺失。

當事人對于交通事故責任認定不服的唯一救濟途徑就是申請上級機關進行復核［10］，如果沒有很好的監督制約機制，上下級所出認定又沒有實質性的審查與改變，當事人的權益極易受到恣意處置。對一個罪犯的放縱其實是對社會秩序的藐視。在部分交通事故責任認定不能得到行政復議、行政訴訟的救濟，檢察監督又形同虛設的情況下，很多不公正的案件求告無門，不得已走上信訪之路，這給政府和社會造成很大的不穩定因素，影響社會和諧。只有將交通事故責任認定納入監督體系，使這個過程透明，亦或明確其效力范圍，使當事人能切實得到公正客觀的處理才能解決糾紛，降低訴訟率。

三、司法體制改革建議

職權主義下的訴訟模式有其優點，也有其不足之處。我國訴訟深受職權主義影響，行政機關的決定在具體案件中深深影響了司法審判。從交通事故責任糾紛案件中可以略見一斑。交通事故責任認定“一錘定音”的說法并不為過，即使有法律指出在審判實踐中法官可以通過相反證據推翻交通事故責任認定書不予采納，而司法實踐中推翻交通事故責任認定書的案例鳳毛麟角。通過檢索中國裁判文書網不難發現，絕大多數的法官對于交通事故責任認定書持采納意見。一方面法院無權推翻行政機關的認定，另一方面法院也不具備專業的認定知識，但無論如何專業，交警部門對交通事故責任的認定同樣是依據法律來進行的。從這個角度來看，域外國家交警在訴訟中并不擔任裁判的角色，而只是充當事實的見證者，或者專家人員的角色，最后將最終的法律適用和裁判交給法官。

交通事故原本是交通參與者在道路交通行為中發生的糾紛，其最終的法律責任卻很大程度上取決于行政機關的認定，這無論從哪個角度來看都使行政機關無形之中影響了法官。而行政機關所作的認定又沒有適當的監督和救濟機制使得糾紛化解之路充滿艱辛，即使經過法院判決，依然會有很多上訴不服的案件，甚至申請再審。這無疑是對司法審判的不認可。

未來應該將行政機關的職權置于陽光之下，加強監督。建議將行政機關的交通事故責任認定權的效力交給當事人選擇，如果當事人認可交警部門的責任認可，雙方必然簽署調解協議，交通事故責任認定生效；如果一方當事人不服交通事故責任認定，可以提起民事訴訟，此時不宜將行政機關所作的文書當做有效力的文書，而應當由當事人根據事實和法律依據在法庭上一爭高下，最終由法院作出判決。