以生態文明試驗區發展角度構建生態文明法治體系

劉原宏

貴州民族大學，貴州 貴陽 550025

一、生態文明試驗區法治保障性質及必要性

（一）生態文明試驗區在經濟、社會發展中的地位

生態環境問題是改革開放以來，我國經濟建設較為突出的問題，人民日益增長的美好生活需要中不僅包括經濟突飛猛進所帶來的生活水平提高，更要在提高生活質量與品質上拓展新潛力。生態文明建設是國家治理能力現代化的重要體現，早在2012年黨的十八大報告中就明確要大力推進生態文明建設。生態文明試驗區在此背景下應運而生，國家先后在福建、江西、貴州、海南等省設立生態文明試驗區，其利用本土優勢開展生態文明建設，各試驗區率先構建起了生態文明治理制度框架，建立起一批基礎性制度，為我國生態環境治理提供了先行經驗和可視范例，各地逐漸取得了階段性的成果。

（二）部分生態文明試驗區建設中所存在的突出問題

生態文明試驗區在建設的過程中會與傳統生態治理模式產生沖突，調整生態文明與經濟建設體系的過程同時是各方利益平衡與博弈的過程。

1.頂層設計與各生態保護區目的側重相匹配。地域具有發展個性特征，各短板不同，其綠色生態資源存量、環境破壞治理難度和能力不同。以海南省白沙市為例，受其地理條件制約，生態紅線區域大，生態保護要求高、難度大，但生態文明建設又受當地資金、人才、技術設施、居民生態素養意識等諸多因素制約，在生態監測監管力度、預警能效、綠色生產生活方式的轉型、養成等方面，還有一定進步空間［1］。生態文明的建設不能與經濟建設相分離，不能孤立側重于某方面發展而忽視總體戰略布局實現，二者應互為依托。生態文明發展可以反哺經濟增長。在制度構建和設計中需要因地制宜，結合自身優勢，打造地方特色，將效益最大化。

2.生態文明試驗區資源整合力度不夠，制度保障不足；生態文明試驗區要在一些難度大、未探索的領域開展工作，但目前出現試點較散，工作開展較重復問題。這就需要整合資源集中開展試驗得出切實成果，杜絕資源浪費，要求在行政審批領域收緊，加強領導工作。就法治體系而言，有關部門可根據職能范圍，加強溝通協作，加大簡政放權力度，更大程度地讓地方發揮其主動性。試驗區重大改革措施中如需突破現行法律、法規規定的，按程序報批取得授權后施行［2］，提供制度上的保障措施。生態文明試驗區建設存在資金、人才、技術設備、資源、環境意識等欠缺，歸根結底是制度保障還不夠有力，其中起先鋒引領作用的是法治保障體系。

（三）部分生態文明實驗區法治保障體系現狀

2018年生態文明正式寫入《中華人民共和國憲法修正案》，這是我國生態文明建設法治化的重要里程碑，生態建設正式入憲。2020年，在國家發展改革委員會印發的《國家生態文明試驗區改革舉措和經驗做法推廣清單》中可以看到部分生態文明試驗區建設中所采用的法治保障機制起到了重要的作用。以福建、貴州省在水資源、水環境綜合整治中創設性地采用“河湖長制+河湖司法協作”機制為例。其職能部門在對應省市縣三級法院、檢察院設立“駐河長辦聯絡室”來對接、監督執法工，建立案件信息進度查詢共享通道。司法人員依法履行職責，深化法律監督的職能，加大對生效判決書、裁定書執行力度，對濫用或不作為行為，以檢察建議、行政公益訴訟、司法建議等方式督促履職。貴州省由司法部指導建立“生態環境保護調解委員會”，由各領域專業人士（司法工作人員、行政執法人員、專家學者）組成調解委員會，專人、專案介入爭議糾紛，提高專業水平和解決問題能力。從全省挑選專業素質過硬、志愿為生態環境獻力的執業律師作為“生態文明律師服務團”成員并擔任政府生態環境部門的法律顧問，為政策制定、實施提供更好法律保障。

（四）生態文明試驗區與法治護航的必要性相結合

生態文明試驗區是一項系統工程，涉及生產、生活方式、思維方式和價值觀念的系統性、革命性變革［3］。需要運用到政治、經濟、文化、法律等各方面的手段，而法律的調整，是生態文明試驗區建設的根本手段。因為建立制度不僅可以約束人的行為，也可以為各職能部門提供工作方向指引。高效的法治功能體現在預防與懲罰相結合的社會治理能力中，通過法定程序將相關的制度和政策上升為法律規范，以法律強制執行力來保障各項生態治理措施落實和實施，不斷地與時俱進。如適應發展新要求及時總結改革實踐的經驗，通過一定程序將這些經驗、教訓轉化為法律規范，以此來調整各種關系。再者通過法律程序和手段廢止不能適應新環境發展需求的法律法規，掃平阻礙生態文明發展遺留問題。整體來說，法治體系的系統建立，從意識形態上會促使整體生態素養的提升，從社會觀念、治理能力、傾向性選擇方面達到一種人與自然和諧共生的層次。最終做到堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，更好地為生態文明試驗區發展保駕護航。

二、生態文明實驗區法治保障的體系構建

（一）加強黨的領導，強化組織領導作用

首先，要解決的是由誰負責、由誰領頭的問題，中國共產黨在中國革命和建設中起到根本保障的作用，那么在生態試驗區的建設中也必然要遵循黨的領導和方針政策，在正確的領導下，依法治理生態試驗區。

（二）在五位一體的布局之下，充分發揮我國國家制度的優越性

五位一體總體布局是在我國經濟社會發展轉型的關鍵時期，抓機遇、降風險所提出的有機整體。五位一體總體布局涉及多個領域，但生態文明的建設始終放在了基礎性位置，其中指明我國要加快建設資源節約型、環境友好型社會，著力形成人與自然和諧發展的現代化新格局，推進美麗中國的建設，不僅是在為本國人民和發展提供綠色環境，更是在為全球生態安全和人類可持續發展作出貢獻。在中國特色社會主義道路的優勢之下，決策機制保障著利國利民的政策會及時、有效地落地生根，人民對于美好生活的愿望和要求會體現在生態試驗區的具體發展中，這種制度的優勢體現在資源整合、配置，法治方針、政策，社會治理理念、模式的效能上。

（三）法治專門人才隊伍的建設

一支具備高素質的人才隊伍，在法治保障的體系中，起到極為重要的作用，生態文明試驗區的發展也要求有多個方面的人才儲備：有關的立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍、法律服務隊伍、法學教育與研究隊伍。就生態試驗區而言，其要求的法治人才更加具有專業性、綜合性。著力培養對生態環境治理有理想信念、品質優良、素質過硬、具有堅定社會責任感的法治事業棟梁之材［4］。在人才培養初期就應當樹立好相關的責任意識，扎實專業學識能力。首先，要加強政府對生態文明法治人才培養的政策支持與指引，拓展理論與實踐相結合的領域和內容，結合實際設立戰略化的規模布局，從宏觀上為人才的定向培養提供方向。其次，高校在實際培養法治人才的過程中，對生態環境方向的人才培養力度要增強，修訂相關的培養方案，增加學生選擇的空間，提高專業興趣，同時引進復合型的專業教師，創新人才培養的方式方法，著重增加應用型課程的培養要求。全社會要樹立重視生態建設法治人才的共同意識。

（四）在全社會培育具有中國特色的生態法治文化

生態法治文化是實現生態、法治國家或生態、法治社會所應該要經歷的過程及具有的應用方式，即讓生態法治成為人類社會的生活方式，涉及生產、生活的各個方面。生態法治文化自然蘊含了法治文明、生態文明兩種文明，具有法治和生態文明兩種屬性，是兩種文明內涵建設的一種延伸、創新與實踐［5］。文化意識浸透在人們有意識的行動中，從文化上轉變民眾的思想認識，從而達到統一社會意識的作用。生態的建設不是一朝一夕可以完善的，在時間跨度上可以涉及數代人，造福后代。我國目前在經濟社會的高速發展時期，在生態文明意識的建設上略有薄弱，存在忽視生態建設的意識，從制度上和意識上都未形成體系性的生態文明意識。當今處在自媒體等高速發展的時代，人們接觸信息的方式多樣，這對于生態文明法治意識的培養可謂是有利的，學校、社區、社會教育都要并駕齊驅，自政府層面就要傳達出對生態文明建設的決心和動力。特別是對生態文明試驗區的建設，更要增加民眾的參與度，培養保護意識。

三、加強生態文明試驗區法治保障體系建設

（一）健全生態文明試驗區法治保障體系

1.以憲法為核心，各部門法、規章制度的整體性運轉；生態文明入憲前，對生態文明的建設主要體現在政策方針上，主要是一種“政治性”概念，而生態文明觀念入憲以來，提供了生態安全保護的正當性法理基礎，生態文明建設的理論基礎將轉化為“法治概念”，融合了各法理的基礎，各下位法將為實現這一統一的保障目的而共同運轉。首先要遵循黨的領導，黨總攬全局、協調各方的領導核心地位在國家運行機制和各項制度中具有強大的制度約束力、更高的法律效力，有利于把黨的領導貫徹落實到國家政治生活和社會生活的各個領域，從而實現在生態文明試驗區的建設發展中，黨的領導深入法治的各層次，要注重黨內法規與生態治理體系的銜接問題。在立法、執法、司法、監督等領域構建制度保障體系，高效地運用“立、改、廢、釋”的手段完善法律法規，達到科學、聯動的運轉狀態。

2.運用制度強調各社會主體在生態文明試驗區保護的義務和責任體系；尤為重要的是嚴格生態執法，法律的生命力在于適用，要讓生態文明治理的政策落在實處，落地生根，實實在在地發揮應有之用。這就要求執法者在生態文明治理過程中秉公執法，保障執法的公正性、有效性，克服在生態治理的困難問題上選擇性、兩頭執法等問題，發揮好政府的職能。而常說司法的作用往往是社會公平公正的最后保障，這就意味著民眾會給予司法裁判更大的期望，要求司法從業者具備高素質的專業知識和過硬的專業本領，確保司法審判的公正，實現最大的社會效益，法、檢要平衡好自身的職能，例如，前文所列舉的“水資源綜合治理”中分工合作。此外，還要突出監督、監察的功能，并進式地維護生態文明試驗區的安全發展，如在生態文明試驗區要發展與防范相結合，拒絕生態安全事故的發生，同時督促各職能部門盡職盡責，實行生態責任納入離任審計，使得監督機制常態化運行。

（二）致力于打造生態文明試驗區法治環境建設

法治環境的構成主體多樣：公民要學法知法用法，既當生態文明試驗區建設的支持者、踐行者、保護者，又當生態文明試驗區的監督者、義務者；企業等經濟主體要承擔如節能減排、低碳環保的生產和經營責任，將企業的生態文明意識納入對企業信用信息的綜合考核，既引導又規制企業等經濟主體的經營行為，同時引導經濟主體進行轉型升級，習近平總書記強調：“人不負青山，青山定不負人”，致力于科技創新等領域，樹立“生態致富”的理念對企業轉型升級而言同樣具有良性的促進作用；政府在宏觀調控的過程中要為經濟主體減負，主動地、積極地履行職責，規范市場環境，發揮市場在資源配置中的決定性作用，從而為法治提供一個良好的環境。

（三）提高生態文明治理的法治能力

1.治理能力體現在行政管理方面：進一步規范行政審批制度，實現規劃與建設并行，尊重地方生態環境的基礎問題，深入地方實際治理的難處，及時總結、反思經驗結果，在黨中央、國務院的領導下發揮職權范圍內的最大效能。同時，對行政執法人員的素質要求要提高，不斷吸納、吸收人才加入綜合治理建設中來。定期開展專業知識培訓學習，不斷提高行政隊伍的法治意識。

2.治理能力提高有賴于整合利用法治資源：通過整合法治資源，建立統一的生態法治信息公開平臺，容納吸收各方資訊，不僅為市場主體提供法律、法規查詢機制，同時政府信息也可以通過這一平臺進行公示。同時也可以通過這一大數據平臺，收集了解各方資訊，為生態文明建設的規劃提供有力的參考。

3.治理能力離不開技術性支持：著力建設生態環保法庭，聚集專業性法治人才、長期培養生態文明法治建設的后備軍，集中審理生態環境案件，督促案件審執進度，及時總結生態文明建設過程中出現的短板和突出問題，反饋到職能部門。在行政執法層面，要完善執法設施設備的配備，納入政府財政預算，合理安排經費，由于在生態保護的過程中，會出現面積廣、地域寬的情況，可以配備：無人機、執法記錄儀等。