制度學習視角下歐盟終身學習政策變遷及其擴散路徑分析

桂敏

（北京教育科學研究院，北京 100045）

教育一直是民族國家形成以及國民身份建立的核心手段，是全體公民共同享有的基本權利。國際體系中的教育制度化是一個復雜問題，受內外部條件的多重影響，國際組織在世界教育體系制度化過程中發揮了巨大作用。聯合國、世界銀行、聯合國教科文組織、經濟合作與發展組織（以下簡稱為“經合組織”），以及區域性跨國家機構，如歐盟（European Union）等國際組織，都無不將教育作為首要關注領域，推動成員國之間建立統一的意識形態和組織結構、政策實踐等，支持標準化發展理論的傳播，在民族國家中促成一個基于理性、普遍存在的教育理想體系。政策是民族國家政治原則和意識形態的具象表現。下文以終身學習政策在歐盟落實、擴散過程為分析對象，探究不同文化背景的成員國是如何參照歐盟的制度標準內化理念，并呈現出同質化政策的變遷路徑，最終在其內部有效推行與發展終身學習政策的。

一、理論背景與研究框架

學界從不同角度對“二戰”后民族國家教育政策的迅速擴張進行過闡釋。新馬克思主義強調以西方價值觀為載體的新殖民主義，以及一種新型帝國主義的出現。新制度主義關注世界教育文化和國家對合法性權威的需求，而政府間組織實際充當了全球教育的代理人和全球教育文化的生產者。特別是以約翰·梅耶（John Meyer）為主的新制度主義學派將國際組織視為“二戰”后迅速發展的“世界社會”（world society）的重要部分。國際組織、民族國家的政府以及非政府組織，成為“世界社會”概念的主要承載機構和自身文化內核的化身。它們作為教育政策的世界代理人，是由其自身的制度目標驅動的。[1]從這個意義來看，世界社會可以用來解答國際體系是如何決定一個民族國家的教育意識形態和政策實踐的，并重新審視國際組織與民族國家的互動，闡述教育體系在世界范圍內的制度化過程。比較教育學界很早就開始關注“教育政策借鑒”問題?？梢哉f，從另一個民族國家的教育政策和體系中有所學習、總結經驗，并以此為基礎服務本國教育發展是國際比較教育的永恒主題。

政策借鑒對于解釋國際組織教育政策的擴散有一定不足。以終身學習政策為例，全球化、知識社會、新經濟模式、人口老齡化以及失業激增等因素一定程度上推動了終身學習理念在國際社會的傳播，促成了終身學習政策在各國的模仿與復制。但這些因素只是普遍意義上教育政策的生發背景，并且其解釋過多從政治和經濟因素思考國際組織理念向民族國家的推展。慣常因素難以解釋歐盟為什么有選擇地學習了其他國際組織的終身學習政策及行動措施。制度學習（institutional learning）為探討歐盟終身學習政策借鑒與變遷過程提供了新視角?！爸贫葘W習”概念起初并未受到新制度主義的充分認識，但道格拉斯·諾斯（Douglass C. North）等人認識到制度變遷是一個演化的歷史過程，并較早關注和強調人類的學習對解釋制度變遷的重要性，認為學習活動可以產生新的制度構想，進而成為解釋制度變遷的起點。競爭迫使組織持續不斷地在技能和知識方面進行投資以求生存，這些技能和知識在被個人和組織習得后，形成其對機會和選擇的感知(perceptions)，進而逐漸地改變制度。[2]基于以上，在制度學習的框架下，面對“二戰”后全球化經濟競爭壓力，歐盟委員會（European Commission）需要學習其他組織已有成功做法，鞏固歐盟的組織合法性，進而形成在一定制度框架內所進行的學習行為。

制度學習不會導致組織身份的根本改變，只是強調組織對其他同類組織的成功政策或維護組織合法性的操作方式進行學習。歐盟委員會是高度技術官僚主義的組織，其所從事的制度學習不會采取全盤挪用的方法，而是有選擇地采用其他組織的特征或政策，只采用那些它們試圖模仿的部分，而保留自己的組織精神。也就是說，歐盟委員會在博弈中并沒有采用其他同類國際組織的結構、文化或行動方式，而是以兼顧人文主義的價值理性和新自由主義的工具理性為基礎，重新規劃了歐盟的終身學習政策。當政策在組織內，即歐盟成員國內擴散實施時，組織內實際形成統一的心智模式，并以特定方式來解決相應問題，進而引起制度的路徑依賴。本文以制度學習為切入視角，對歐盟終身學習政策的生發、變遷過程進行闡釋，區分歐盟終身學習政策發展各階段，對政策學習過程中利益相關者、動機考量、機制和效果等逐一梳理，希望以此有助于分析國際組織在政策制定中是如何處理思想、決策的沖突，并最終內化為有效政策的。

二、理念制度化階段（20世紀60年代末至1996年）：歐盟終身學習政策學習對象與內容

教育政策的產生是一個多重因素共同決定的過程。兩次世界大戰嚴重削弱了歐洲的經濟實力和國際影響力，加上“二戰”后技術革命迅猛發展，為戰后歐洲國家結成統一聯盟、增強國際競爭力奠定了基礎。此后，不斷攀升的失業率以及1973年的石油危機進一步刺激和加速了歐洲統一進程。到20世紀末，來自美國和日本市場的競爭壓力，特別是中國市場的逐步開放，迫切需要歐洲國家超越國與國之間的限制，加強合作行動。一個單一的歐洲市場不僅要求經濟領域的合作，而且也要求合作擴展至社會穩定、文化交流、教育協作等方面。雖然學界對終身學習作為國際組織的辯論議題及其影響的開始時間存有爭議，但通過對歷史政策文件的回顧，終身教育/學習的概念進入國際教育政策圈最早可追溯到20世紀60年代末至70年代初。20世紀70年代中期至90年代早期，由于經濟危機和福利國家的衰落，早期側重人文主義取向的終身學習在國際討論中跌入低谷。直到20世紀90年代中后期，轉向功利主義的終身學習進入了新階段，終身學習概念與外部經濟、社會、文化和環境挑戰聯系變得更為緊密。[3]

歐盟的終身學習政策采取結合聯合國教科文組織和經合組織終身學習概念的方法。這兩個國際組織的不同觀點幫助形成了歐盟背景下的終身學習概念，也因此成為歐盟終身學習政策的主要學習對象。聯合國教科文組織自“二戰”后始終積極參與全球教育發展，特別是其國際教育以標準化和規范化為基礎，積累了豐富的專業知識，奠定了它在國際教育政策領域的權威地位。經合組織則更擅長于制定社會經濟政策，其政策往往成為成員國的政策原型和標桿。[4]從意識形態而言，聯合國教科文組織教育政策偏向社會民主主義，《學會生存：教育世界的今天和明天》[（Learning To Be: The World Of Education Today And Tomorrow），又稱《富爾報告》（Faure Report）]、《教育：財富蘊藏其中》[（Learning: The Treasure Within），又稱《德洛爾報告》（Delors Report）]等報告一再重申人文主義的終身教育觀，強調終身學習、學會生存、社會包容，始終將終身學習理念扎根于社會民主自由主義基礎之上。[5]而經合組織教育政策價值取向更偏向于新自由主義，注重提升競爭力、就業、加強成員國內部流動性和社會凝聚力。20世紀70年代經合組織的“回歸教育”（recurrent education）概念雖最終歸于失敗，但卻受到了當時經合組織歐洲成員國的歡迎。歐洲理事會（Council of Europe）在此背景下提出了教育-培訓-就業（Education-Training-Employment）的培訓政策新方向，擴大了義務教育和就業的范疇[6]，“教育—培訓—就業”概念成為早期促進歐洲人力資源發展的重要推動力量。

1995年，歐盟委員會時任主席雅克·德洛爾（Jacques Delors）主持發布了白皮書《教與學——邁向學習型社會》（Teaching and Learning——Towards a Learning Society）。除此之外，德洛爾還主持發布聯合國教科文組織《教育：財富蘊藏其中》。值得注意的還有1996年，歐盟宣布當年為“終身學習年”。同年，經合組織發表《全民終身學習》（Lifelong Learning for All）政策報告。歐盟委員會高層決策人員與聯合國教科文組織高層的雷同，以及主題報告同年出現等現象充分表明3個國際組織間人員與觀念的互動互訪。專業網絡允許歐盟委員會官員同聯合國教科文組織和經合組織高級官員持續密切的接觸，并進行規范和價值觀的學習。在最初提出終身學習概念時，面對聯合國教科文組織和經合組織技術官僚所代表的專業化影響及權威性質，歐盟委員會部分采納并內化了其他國際組織的政策概念。甚至有學者指出，“歐盟委員會的想法與其他政府間組織（主要是聯合國教科文組織和經合組織）的想法沒有區別”[7]。三個國際組織一致認為，所有公民，不論其社會或經濟地位、年齡、性別等條件，都應當獲得終生的學習機會?；谝陨希梢院侠硗茰y：歐盟委員會最初深受聯合國教科文組織和經合組織政策立場、取向和內容的影響，這兩個國際組織的相關政策構成了歐盟終身學習政策的生成基礎。

三、合法性危機階段（1997-2000年）：歐盟終身學習政策內容的取舍

1995年的白皮書強調終身學習對提升就業能力和歐洲經濟競爭力具有重要作用，這一點并沒有得到歐盟成員國或其他機構的認可，甚至招致了批評。究其原因，該白皮書相對忽略了社會正義問題。例如，白皮書僅討論輟學問題，而沒有關注種族、性別和年齡等方面的弱勢群體。社會排斥的政策話語再次被“教育/技能熟練的勞動力”等政策詞匯邊緣化。歐盟教育部長理事會（EU Council of Education Ministers）提醒，“……教育和培訓屬于成員國職責”，歐盟地區委員會（European Committee of Regions）澄清“歐盟的目標不是建立一個歐盟培訓和教育規劃當局”[8]。歐盟委員會終身學習倡議并未得到機構內和成員國的歡迎，以至于技術官僚合法性遭到質疑。有兩位歐盟委員會官員提到，該白皮書并未經過咨詢，而是由一個教育和培訓的研究小組起草，該小組由伊迪斯·克雷森（Edith Cresson）專員任命的專家組成，并直接由她負責。

盡管如此，終身學習在歐洲的推展并沒有停止。因為技術官僚的合法性遭受質疑，歐盟委員會的決策者仍需要不斷地學習和效仿其他國際組織的教育政策，以維護其政治威望、機構聲譽以及決策權力。此外，在“人力資本”理念影響下，教育和培訓往往被視為解決經濟放緩和失業的重要手段，轉而進入解決經濟社會問題的政策話語當中。因此，外部的批評和環境變化壓力迫使歐盟委員會亟須重新擬定終身學習框架，再次“包裝”歐洲教育和培訓概念。1997年11月在盧森堡召開的歐盟理事會（Council of the European Union）會議是1995年白皮書發布后終身學習政策重要的后續行動。會議發布的就業指南提議通過培訓提高就業能力和適應能力，作為優先事項，終身學習成為歐洲就業戰略的“水平目標”（horizontal objective）。[9]1997年，《阿姆斯特丹條約》（The Treaty of Amsterdam）將終身學習作為教育和培訓政策的指導原則，并作為其他政策領域的補充。在兼顧就業能力的同時，歐盟終身學習政策的概念基礎也趨向多元。

1998年的歐盟維也納峰會澄清了終身學習概念的四個目標，也即歐盟終身學習的四大支柱：就業能力、創業能力、適應能力和機會均等。四大支柱顯示出歐盟委員會試圖在新自由主義和社會民主主義之間尋求平衡，因而呈現出不同意識形態混合的政策話語。歐盟終身學習政策的目的包括“個人實現、積極的公民、社會融合、就業能力和適應能力”[10]。積極公民與社會民主主義的訴求一致，社會包容與新自由主義的市場經濟價值最大化理念以及社會民主主義均契合，個人成就則同古典自由主義、新自由主義和社會民主主義密切相關，就業能力和學習者中心地位是新自由主義和古典自由主義的雜糅。2000年，里斯本的歐洲理事會會議就“開放合作方式”（open method of cooperation）達成協議，制定共同準則、指標、成員國分享最佳實踐做法等。不同意識形態在政策話語中的耦合最終構成了歐盟包羅萬象的終身學習概念基礎，歐盟的角色也從概念提出機構變為概念解釋機構。

四、政策擴散階段（2000年后至今）：歐盟終身學習政策推進機制與效果

國際組織是由民族國家締結創建的，因此看起來應當是理性的、公正的和技術性的，具備韋伯分析中所提出的官僚權威的屬性:理性-法律、委托性質、正當性和專業性。這些特征使得國際組織在決策上具有權威，它們既“有權威”，同時本身也是一種“權威”。根據美國國家教育統計中心（The National Center for Education Statistics)的研究，經合組織通過大量出版報告和績效評估項目，對全球教育政策產生了巨大而深遠的影響。著名的國際學生評估項目（Programme for International Student Assessment, PISA），對15歲學生閱讀、數學、科學知識技能進行測試。截至2018年，有80個國家和地區參加了PISA測試。PISA測試為國家間觀察與模仿行動提供了大規模參考樣本，如芬蘭因其在PISA測試中的優異表現而被塑造成基礎教育的成功典范。在歐盟權威建立過程中，“開放合作方式”機制成為維系其技術官僚合法性的主要政策工具。通過下放政策制定權和確保傳播機制合法性，歐盟委員會只制定政策基準，向成員國分享最佳做法，對涉及社會民生的議題，如移民、衛生、環境、教育等問題進行適度干預。配合里斯本歐洲理事會會議提出的“開放合作方式”機制，極大地促成歐盟成員國教育政策的趨同。

在此背景下，《終身學習備忘錄》（The Memorandum on Lifelong Learning，以下簡稱《備忘錄》）的出臺標志了歐盟終身學習政策邁出了重要一步，《備忘錄》不僅提出終身學習的定義和目標，而且更是歐盟內部有關終身學習全面戰略的框架。[11]伴隨著建立“歐洲教育區”（European Education Area）的構想和“開放合作方式”機制的推行，不斷增長的評比壓力推動歐盟各國的執行結構、機制和程度逐步趨同，這導致不同成員國的教育及培訓體系發展雷同。知識生產、傳播和認證已不再只是歐洲各民族國家的專屬事務，而是由歐盟委員會形成、通過，進而在歐盟內部達成的共同決議。2001年，歐盟發布報告《讓歐洲地區的終身學習成為現實》（Making a European Area of Lifelong Learning a Reality）。該文件不僅是一項重要的政策文本，而且也成為歐盟教育和培訓語境中經常使用的一個流行口號，用來總結、宣傳和普及歐盟終身學習領域的價值觀和理念。2007年，本著里斯本歐洲理事會會議提出的基準精神，歐盟委員會發布了《終身學習的關鍵能力：歐洲參考框架》（Key Competences for Lifelong Learning: European Reference Framework）。作為一個技術文件，歐盟委員會劃定了“終身學習的關鍵能力”的適用范疇，旨在為政策決策者、教育提供方、雇主和學習者本身提供一個歐洲層面的參考工具，促進國家一級和歐洲一級努力實現共同商定的目標。文件規定了8個領域的知識、技能和態度，包括：（1）識字能力；（2）多語言使用能力；（3）數學、科技和工程能力；（4）數字化能力；（5）人際交流和適應新事物的能力；（6）積極的公民意識；（7）創業精神；（8）文化意識及表述能力。[12]至此，歐盟委員會最終形成共識，將“終身學習”定義為一個包羅萬象、能夠滿足任何需要的彈性概念。

五、歐盟終身學習政策擴散路徑分析

從制度學習角度切入對歐盟終身學習政策的回顧發現，在歐盟政策話語體系下，終身學習的確是一個可以適應社會發展需求和更廣泛目標的彈性概念，很多教育舉措和培訓項目都被置于終身學習的框架下來完成。歐盟的舉措并不是獨創，而是向其他國際組織主動學習、積極交流和思想互動的結果。但歐盟委員會在學習之后，在政策擴散中出現了明顯的路徑依賴特征，同時也表現出世界社會理論中所論述的國際組織政策向民族國家制度化傳遞的過程。諾斯對制度變遷的路徑依賴進行了闡釋，說明了信念最終是如何影響“現實”的：社會上的個體經由制度和學習之后，已經完成了認知。在隨后階段的學習中，心智模式是以已完成的學習為基礎。如果共同的心智模式與前期的相同或相近，心智模式就變得相對缺乏彈性，并形成共同的信仰體系，從而形成路徑依賴。[13]

（一）依靠專業網絡，實現決策層互動與交流

專業網絡是促進制度學習的主要平臺之一，歐盟教育政策的專業人員通過國際會議及專業會議，同其他國際組織或歐盟內部組織進行合作互動，歐盟的終身學習政策的轉移進程從側面反映了國際組織數十年來促進全球范圍內教育政策擴散的路線圖。例如，出席歐盟部長級會議的24名教育部長同時也需要出席經合組織的部長級會議。[14]所以可以合理假定：部長級會議成為終身學習概念從經合組織向歐盟轉移的重要渠道。專業網絡還會促進機構間人員流動，如雅克·德洛爾在歐盟和聯合國教科文組織分別主持發布過有關終身學習的政策。這也可以解釋歐盟和聯合國教科文組織有關政策之間的相似性。其他更多定期舉辦的專業會議也一直為國際教育概念的流通提供平臺，如全民教育世界大會（1990年）、聯合國千年首腦會議（2004年）以及國際組織內部組織的國際大會或常務會議等。這些相互依存的活動營造了一個基于共同話題的組織場域，鼓勵跨組織的專業人員相互學習和借鑒技術、政策和操作方法。在基于聯合國教科文組織、經合組織和歐盟3個國際組織活躍的歐洲專業網絡內，在專業人士作為政策“腳本行動者”（manuscript actor）的推動下，終身學習協調平衡了新自由主義理念和社會民主主義意識形態，從而日益成為全球理念。

（二）依賴制度學習，合法化政策行為

一項政策從歐盟提議到最終在民族國家推行，最重要的影響因素在于合法性。歐盟政策的合法性基礎來源于“技術官僚”（technocratic legitimacy）屬性，歐盟委員會的合法權利源自成員國權利的讓渡和授權，因此來自民族國家的權力結構最終也會影響終身學習的話語體系。歐盟公共政策屬于管制性而不是再分配性的，因此其合法性并不像關注公平的再分配政策范疇廣泛。最初教育議題只在歐洲政府間會議的文化框架內討論，對教育政策甚少提及。但歐盟委員會逐步認識到教育是政治變革的主要推動力量，教育領域的跨國合作不僅有助于培育有競爭力的勞動者，而且更對創建歐洲內部社會心理共同體至關重要。歐盟委員會關于歐洲共同體高等教育的備忘錄中明確指出，教育可以在援助、合作和促進政治、文化交流等方面鞏固與東歐的關系，并在整個共同體中傳播歐洲一體化文化遺產。[15]從某種意義來說，歐盟的聯邦體制或準聯邦體制本身便是一個主導國家或優勢聯盟向其他國家或聯盟進行大規模轉移的平臺。大規模的政策轉移也被稱為“歐盟收購”（acquis communautaire），候選國家在加入歐盟之前就必須接受歐盟的立法體系。[16]因此，復制一種組織結構并不總是出于效率考慮，而是尋求政治合法性的一種方式。迪馬喬爾（Dimaggio J.P.）和鮑威爾（Powell W.W.）也認為，“當目標是模糊的，或環境產生象征性的不確定時，組織可能會模仿其他組織”[17]。通過模仿被認為更合法或更成功的組織來應對不確定的環境，在此情況下，歐盟進行的模仿性趨同并不能保證效率，而只是為組織提供合法性基礎。與此同時，專業人員及其協會、正規教育體制、社會化和招聘程序等無不鑄造一個共同認知基礎和共享的職業合法化，從而促使組織結構彼此相似。聯合國教科文組織和經合組織是終身學習概念傳播最重要的國際組織，而歐盟需要為終身學習政策尋求權威性的決策來源，所以歐盟選擇這兩個主要機構也就順理成章。經由制度學習，歐盟委員會的決策者主動對國際組織的教育政策進行轉移，不斷從其他國際組織的政策建議中借鑒政策和項目，以維護其作為技術官僚的政治威望、機構聲譽和決策權力。

（三）依托監管和評估機制，擴展政策施行范圍

根據《馬斯特里赫特條約》（Maastricht Treaty）第126條規定，歐洲共同體在教育方面的目標限于：（1）發展歐洲領域內的教育，特別是通過教學和傳播成員國語言；（2）鼓勵學生和教師的流動，鼓勵對文憑和學習時長的學術認證；（3）促進教育機構之間的合作；（4）就成員國教育制度的共同問題開展信息和經驗交流；（5）鼓勵開展青年交流和社會教育指導師交流；（6）鼓勵發展遠程學習。[18]上述權力劃分表明，教育權主要掌握在民族國家政策制定者手中，屬于歐盟成員國內部事務，歐盟只能提供促進教育議程的激勵措施?！稓W洲聯盟條約》（Treaty on European Union）輔助性條款（Subsidiarity Clause）①《歐洲聯盟條約》第5條規定了輔助性原則，其目的是確保決策盡可能貼近公民，并不斷核查歐盟層面的行動是否具有國家、地區或地方層面實施的可能性。EUR-Lex. Glossary of summaries:SUBSIDIARITY[EB/OL].（2021-02-22）[2021-02-22].https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/subsidiarity.html.原則的應用也消除了歐盟委員會實施共同教育政策的打算，實際上將歐盟在教育問題上的權威降至次要地位。任何歐盟干涉國家教育事務的企圖都必須與歐盟的核心目標密切相關，即“教育措施必須作為促進歐洲共同市場的正當理由”[19]。但在形成歐洲教育空間的框架下，這些原則同時也授予超國家機構鞏固教育方案的權力，從而提高了歐洲共同體內教育的應有地位。

特別是“開放合作方式”作為廣泛的協商機制，也賦予了歐盟委員會的監督權力，為其進行合法干預提供了渠道。歐盟委員會向成員國下放終身學習的政策制定權，幫助成員國接觸、學習和采納終身學習的最佳模式或實踐做法?！伴_放合作方式”是歐盟的一種政策制定過程，但不會生成歐盟立法，只作為一種監管工具，它依賴于制定準則、數量和質量指標和基準，并輔以定期評估和同行審查，旨在傳播最佳實踐，并在這些方面實現歐盟目標的趨同。新制度主義認為，在制度完善和發達的環境中，組織會對外部價值評估標準十分敏感，并愿意采用它們。[20]依托“開放合作方式”評價機制，歐盟會員國之間形成相互學習，利用“同伴壓力”（peer pressure）和“點名羞辱”（naming and shaming）改進成員國國內政策?！伴_放合作方式”允許成員國之間的比較和人員交換，這實現了價值輸出和理念生產，營造了共有的新歐洲教育空間。參與其中的行動者作為描述者和解釋者，特別是一些官員在回到母國后還會利用財政撥款等手段，成為本國或地方行動的重要推動力量。

六、余論

歐盟終身學習概念的制度化過程及其政策制定機制為探討國際組織教育政策的趨同提供了研究范本，也為我國終身教育政策制定提供經驗與反思。世界社會理論指出，現代世界實質上是一個“想象的共同體”（imagined community）。他人（Other）是現代社會的“腳本撰寫人”，規定個體的代理行為，這些個體所組成的組織和國家規定了詳細的“代理行動者”角色（agentic actorhood）。行動者角色則意味著相關實體地位的提高。在這一世界社會體系中，權威機構的合法性是基于普遍原則而運行的，再通過承載著原則的個體擴展到現代的正式組織中。[21]專業協會和行業協會是組織規范擴散的重要網絡，通過國際組織互動機制產生了一群背景類似的個體，他們占據各組織中的相似位置，所受的專業化訓練、所具備的知識體系也高度相似。通過高度擴張的教育宣傳，個人擁有自然權利的理念深入人心且“不證自明”，個人似乎都具備能力可以理性自主地做出選擇。但實際上，人們更趨向于服從那些地位較高的科學家、社會科學家、律師和理論家等專業人士，他們有充分的基礎來制定更廣泛的規范行為標準。這些專業人士其實是“腳本的行動者”，他們會超越組織的多樣化傳統和控制方式，從而影響組織行為，引起組織同形。

在國際組織的支持下，終身學習概念風興云蒸，全世界也已普遍認同終身學習權是基本人權。從20世紀90年代中葉開始，終身學習理念重新回到歐盟政策決策人的視野，在制度化過程中終身學習是否只是教育政策話語的再發明，或是作為一個標簽使用(或濫用)？在重新包裝之下用來解決歐盟內部的社會和經濟問題的口號？又或者，歐盟是否確實在建立一個全面的終身學習概念和戰略？如果在成員國利益與歐盟委員會政策相悖時，“腳本”的政策制定者是否會更屈服于國際組織所營造的公約或規范？因此，歐盟終身學習政策的變遷歷程提供了國際組織利用專業權力和規范標準推行普世化教育政策的生動圖景，國際社會存在的表現即在于接受相互交往過程中確立的基本規范和公約，承認國家行為和義務的共同原則。譬如，受教育權作為基本人權，也就越來越被不同國籍、種族、宗教、性別的人所認同。這些規范和公約在維護公民教育權、保證全民學習的公平與質量、完善各國教育體制等方面起到積極推動作用，也推動著各國成人學習和教育走向“善治”的目標。但同時，這一過程也存在對西方以意識形態為基礎進行理念輸出的疑慮。在中國教育越來越深度參與全球教育治理的今天，了解國際教育政策變遷史將有助于建立一個更包容的制度框架，實現“東方和西方”“南方和北方”的平等對話。