韓國教育福利視域下學(xué)前教育財(cái)政投入政策探析

李文美

（曲阜師范大學(xué)教育學(xué)院，山東曲阜 273165）

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）公布的國際學(xué)生學(xué)業(yè)測評（The Program for International Student Assessment， 2000—2018年）結(jié)果顯示，韓國不僅在測試成績上取得了優(yōu)異的表現(xiàn)，而且教育公平指數(shù)也達(dá)到了很高的水平。這離不開韓國政府重視追求教育機(jī)會均衡化、強(qiáng)調(diào)教育公平所做出的努力。2012年，李明博政府提出將“共同教育·保育課程”（Nuri Curriculum，簡稱Nuri課程）項(xiàng)目①“共同教育·保育課程”（Nuri Curriculum）項(xiàng)目，又稱為“Nuri項(xiàng)目”或“Nuri課程”，是韓國政府主導(dǎo)推進(jìn)的，為滿3～5歲嬰幼兒在幼兒園及保育院提供相同的教育和保育課程，并在不考慮父母的收入水平情況下，無償資助滿3～5歲嬰幼兒的幼兒園學(xué)費(fèi)以及保育院保育費(fèi)的教育福利項(xiàng)目。受益對象的年齡范圍由5歲拓展到3～5歲。該項(xiàng)目在2013年正式推行之后，韓國歷屆政府都非常重視學(xué)前教育財(cái)政投入對擴(kuò)大教育機(jī)會、縮小教育落差的宏觀調(diào)控作用。韓國力圖通過實(shí)現(xiàn)每個嬰幼兒在保育和教育起跑線上的公平，來達(dá)到教育的均衡與可持續(xù)發(fā)展。

一、韓國教育福利視域下的學(xué)前教育

關(guān)于教育福利，韓國目前還缺乏一個全面、準(zhǔn)確和客觀的概念。20世紀(jì)90年代初，教育福利理論剛剛在韓國登場。尹正一在《教育理論》中把教育福利定義為：“所謂教育福利是指增加那些在教育上被疏忽、有缺失的應(yīng)受教育群體的受教育機(jī)會，深度挖掘正常接受教育的學(xué)生群體的潛力；從而進(jìn)一步滿足全體國民對教育的需求，以便其實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。簡單來說，教育福利是一種把當(dāng)前社會發(fā)展成為一個學(xué)習(xí)型社會的教育服務(wù)系統(tǒng)與體制。”[1]劉方蘭與李惠英等人從教育與福利的關(guān)系出發(fā)，把教育福利分為三大類型來界定，分別是“作為福利的教育”（education as welfare）、 “為了教育的福利”（welfare for education）和“通過教育的福利”（welfare through education）。[2]此后，金仁熙結(jié)合歷來學(xué)者的研究從“通過教育來實(shí)現(xiàn)作為‘真正的人’的生活”的觀點(diǎn)出發(fā)，使教育福利的概念與國際上通用的定義接軌，把教育福利的概念分為“普遍性教育福利”（普惠模式）和“選擇性教育福利”（補(bǔ)償模式）兩種。并且把教育福利看作“為減少教育疏遠(yuǎn)現(xiàn)象所做的努力”。[3]基于以上內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，在韓國，教育福利不僅僅是在教育領(lǐng)域推行的某種福利政策，也不是只針對某些特殊階層的資助服務(wù)；而是兼具普惠性與補(bǔ)償性等特點(diǎn)，能反映教育政策整體及其必定能實(shí)現(xiàn)價值的一種教育政策的執(zhí)行范式。

（一）學(xué)前教育是韓國教育福利政策的主要關(guān)注對象之一

韓國官方文件中首次使用“教育福利”這一概念是在1995年實(shí)施的“5·31教育改革案”中。該改革案提到，本次教育改革的藍(lán)圖是建立一個“任何人都能夠隨時隨地通過自己想要的學(xué)習(xí)進(jìn)行自我開發(fā)的教育福利國家”[4]。此處提到的“教育福利”的意義是指，給每個人提供同等的、自己想要的教育機(jī)會。之后隨著韓國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，教育的作用越來越得到彰顯，人們對教育福利的理解也越來越深入化、現(xiàn)實(shí)化、合理化和規(guī)范化。

教育通過培養(yǎng)優(yōu)秀人才這一路徑，在成為國家發(fā)展原動力的同時，也一直是社會階層流動的主要渠道。然而，隨著韓國社會經(jīng)濟(jì)的兩極化發(fā)展，通過教育實(shí)現(xiàn)社會階層流動的渠道也變得越來越窄。再加上近些年來，韓國低出生率、高老齡化問題的日趨嚴(yán)重，人力資源市場陷入了供需失衡的危機(jī)。因此，每個個體的價值也愈加受到重視，特別是向教育弱勢群體提供充分的教育機(jī)會，并將其培養(yǎng)成優(yōu)秀人才顯得尤為重要。為緩解以上局面，韓國歷屆政府做出了許多努力。金泳三政府（1993—1998年）頒布了“教育福利綜合對策”，并首次提出“幼保合并”①“幼保合并”是指結(jié)束韓國嬰幼兒的教育機(jī)構(gòu)（幼兒園）與保育機(jī)構(gòu)（保育院）二元化的管理模式，除教師資格和教師培養(yǎng)體系要有差別之外，將兩個管理部門的其他業(yè)務(wù)進(jìn)行整合統(tǒng)一，從而促進(jìn)對嬰幼兒更加有效的管理。根據(jù)韓國《幼兒教育法》第2條第2項(xiàng)規(guī)定，韓國的幼兒教育機(jī)構(gòu)是指教育部及其下屬的幼兒教育行政部門負(fù)責(zé)管理的幼兒園；保育機(jī)構(gòu)是指保健福利部及其下屬的兒童保育與教育行政部門負(fù)責(zé)管理的保育院。的建議；金大中政府（1998—2003年）在制定“教育發(fā)展五年計(jì)劃”的同時，提出對農(nóng)漁村貧困地區(qū)兒童的幼兒園學(xué)費(fèi)進(jìn)行減免，對滿5歲的嬰幼兒提供免費(fèi)教育；盧武鉉政府（2003—2008年）在推行“盧武鉉政府教育福利綜合計(jì)劃”時，特別強(qiáng)調(diào)要保障所有學(xué)前兒童教育機(jī)會公平；李明博政府（2008—2013年）在繼續(xù)發(fā)展前幾任政府在教育福利領(lǐng)域取得的成果的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)提出減輕包括學(xué)前階段在內(nèi)的各學(xué)段的學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)；樸槿惠政府（2013—2017年）提出了“教育福利三大重點(diǎn)推進(jìn)課題”（強(qiáng)化需優(yōu)先關(guān)照學(xué)生群體的對口教育資助，縮小收入水平與地區(qū)之間的教育差距，擴(kuò)大所有人的教育機(jī)會），并把接受免費(fèi)教育的對象擴(kuò)展到滿3～4歲的學(xué)前兒童；文在寅政府（2017—2022年）重點(diǎn)討論了“應(yīng)對經(jīng)濟(jì)、社會兩極化的教育福利政策方向和課題”，并在促進(jìn)“幼保合并”管理體系的建立上提供了政策支持。綜上所述，韓國歷屆政府都試圖通過推行教育福利方案來掃除教育盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)根據(jù)貧困地區(qū)、學(xué)校、教師、家長和學(xué)生的需求，有針對性地配置相應(yīng)的教育資源，最終達(dá)到教育均衡發(fā)展的目的；并且每屆政府都把發(fā)展與落實(shí)嬰幼兒教育福利政策當(dāng)作優(yōu)先和重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。

（二）學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)的起跑線公平是教育福利政策的追求目標(biāo)之一

隨著現(xiàn)代社會競爭的不斷加劇，世界各國面臨著前所未有的挑戰(zhàn)與危機(jī)。在迎接挑戰(zhàn)的過程中，如何作好充分的準(zhǔn)備實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)“危”為“機(jī)”，是我們需要思考的問題。當(dāng)前在應(yīng)對競爭社會所作的準(zhǔn)備中，世界各國對通過實(shí)現(xiàn)教育公平來營造良好的競爭環(huán)境、創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會的路徑寄予厚望。實(shí)現(xiàn)教育公平是現(xiàn)階段各國教育政策的目標(biāo)之一，也是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略任務(wù)。但是教育個體的發(fā)展具有階段性和連續(xù)性，我們只強(qiáng)調(diào)“競爭環(huán)節(jié)”的機(jī)會均等是不夠的，更要強(qiáng)調(diào) “準(zhǔn)備環(huán)節(jié)”的機(jī)會均等。準(zhǔn)備環(huán)節(jié)就是早期教育，公平的早期教育是人一生參與各種利益競爭的基礎(chǔ)，也是社會公平的基石。[5]因此，實(shí)現(xiàn)起跑線上的學(xué)前教育公平是促進(jìn)社會公平的首要任務(wù)。

此外，學(xué)前教育階段是受教育過程中非常重要的一環(huán)，接受高質(zhì)量的學(xué)前教育不僅有益于促進(jìn)兒童自身的成長與發(fā)展，而且更有利于提高未來社會的生產(chǎn)力。美國最早啟動的也是最有名氣的幼兒教育長期效果研究項(xiàng)目——佩里學(xué)前研究計(jì)劃（Perry Preschool Program Study）和卡羅來納初學(xué)者項(xiàng)目（Carolina Abecedarian Project）的實(shí)驗(yàn)結(jié)果有力地證明了這一點(diǎn)。其實(shí)驗(yàn)結(jié)果強(qiáng)調(diào)幼兒教育對人以后的發(fā)展具有長遠(yuǎn)的、多方面的影響。[6]除此之外，有些學(xué)者還發(fā)現(xiàn)國家與政府積極關(guān)注及干預(yù)學(xué)前教育的發(fā)展，有助于促進(jìn)整個社會的進(jìn)步與發(fā)展。這一觀點(diǎn)的代表人物是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者詹姆斯·赫克曼(James J. Heckman)。赫克曼曾經(jīng)指出，對比政府對各階段教育的投資與成效時，成效最大的階段是幼兒時期。[7]綜上所述，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育階段的教育公平與提升其教育質(zhì)量，是實(shí)現(xiàn)教育高質(zhì)量均衡發(fā)展的關(guān)鍵，也是落實(shí)教育福利政策的目標(biāo)之一。為此，韓國政府越來越重視學(xué)前教育的發(fā)展，并對其發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行宏觀調(diào)控。

二、韓國教育福利視域下學(xué)前教育財(cái)政投入的主要內(nèi)容

韓國學(xué)前教育財(cái)政是指面向正式上小學(xué)之前的嬰幼兒教育的財(cái)政，既包括大多數(shù)的嬰幼兒教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)營費(fèi)用，也包括一些保育機(jī)構(gòu)的經(jīng)營費(fèi)用。嬰幼兒時期和童年時期是人一生中最容易受到外界影響，也最容易讓大腦各神經(jīng)間建立聯(lián)系的階段。正如我國兒童教育家陳鶴琴所指出：“從出生到7歲是人生的重要時期，兒童的習(xí)慣、語言、才能、思想、態(tài)度和情感等都要在這一時期打好基礎(chǔ)，如果基礎(chǔ)不牢固，那健全的人格就不易造就了。”[8]韓國政府一直認(rèn)為普及學(xué)前教育，提高其教育質(zhì)量，落實(shí)其公共性、公益性和普惠性是推動教育均衡發(fā)展，造福于民的民生工程。

（一）持續(xù)加大公立幼兒園的財(cái)政投入，促進(jìn)學(xué)前教育的公共性

在韓國，學(xué)前教育隸屬于基本公共服務(wù)的范疇，其所具備的公共性體現(xiàn)在政府使用公共權(quán)力和公共資源滿足公共需求上。[9]1976年之前，韓國的學(xué)前教育體制以民辦幼兒園為主。1976年，韓國政府分別在首爾和釜山建立了公辦幼兒園，自此打破了之前幼兒園民辦化為主的模式。進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，韓國公辦幼兒園的數(shù)量才逐漸增多起來。1982年，韓國政府以嬰幼兒教育機(jī)構(gòu)的綜合性調(diào)整和為嬰幼兒提供均等的教育機(jī)會為目的制定了《幼兒教育振興法》 。該法律的頒布標(biāo)志著政府對學(xué)前教育事業(yè)的重視，也進(jìn)一步提高了嬰幼兒的入學(xué)率。到20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初的時候，韓國政府為積極發(fā)展學(xué)前教育，把加大學(xué)前教育的財(cái)政支出以及提高學(xué)前教育教學(xué)質(zhì)量劃為工作重點(diǎn)。2004年，韓國政府頒布了《幼兒教育法》，提出積極推進(jìn)幼兒教育的公辦教育性質(zhì)，并推動免除滿5歲兒童教育費(fèi)用的方案的實(shí)施。截至2011年，根據(jù)當(dāng)時的收入水平計(jì)算，大約有占全體70%的嬰幼兒得到政府財(cái)政的支援。

2011年5月2日，韓國國務(wù)總理公布了從2012年3月份開始投入并試行由國家負(fù)責(zé)的學(xué)前教育資助項(xiàng)目——“滿5歲共同課程”，該項(xiàng)目是為了解決所有滿5歲的嬰幼兒的教育與保育問題的方案。該項(xiàng)目的實(shí)施使原來在管理與隸屬系統(tǒng)上不同的兩個學(xué)前機(jī)構(gòu)（幼兒園和保育院）逐漸走向統(tǒng)一。之前，由地方教育財(cái)政交付金來支付的滿5歲兒童的幼兒園費(fèi)用和由國庫或地方費(fèi)用來支付的保育院的保育費(fèi)用，逐漸整合為統(tǒng)一由財(cái)政資助部門來負(fù)責(zé)。2011年12月份，李明博政府首次提出要把“Nuri課程”項(xiàng)目的年齡層擴(kuò)大到滿3～4歲的建議，并在2013年正式執(zhí)行。自“Nuri課程”項(xiàng)目實(shí)施以來，政府對滿3～5歲兒童的學(xué)前教育費(fèi)用的投入逐年提高。

最初，“Nuri課程”項(xiàng)目的資助范圍主要集中在弱勢階層的3～5歲嬰幼兒。從2015年開始，該項(xiàng)目的資助范圍擴(kuò)大到所有滿3～5歲的嬰幼兒，由地方教育財(cái)政撥款。該舉措在加強(qiáng)學(xué)前教育的公共性的同時，也給地方財(cái)政帶來了巨大壓力。為緩解地方財(cái)政壓力與持續(xù)推進(jìn)學(xué)前教育的公共性，韓國政府在2016年出臺了《學(xué)前教育資助特別賬戶法》（Special Accounting Act for Early Childhood Education Support）,力圖建立一個發(fā)展學(xué)前教育的單獨(dú)財(cái)政賬戶來解決當(dāng)前所面臨的財(cái)政資助問題。2017年,韓國政府設(shè)立了由教育稅轉(zhuǎn)賬金（transfer of education tax）和一般賬戶轉(zhuǎn)賬金( transfer of general account)構(gòu)成的“學(xué)前教育資助特別賬戶”（Special Account for Early Childhood Education Support）。從此之后，“Nuri課程”項(xiàng)目的全部財(cái)政資助由國庫的教育稅轉(zhuǎn)賬金和一般賬戶轉(zhuǎn)賬金構(gòu)成。韓國政府規(guī)定作為臨時解決方案的“學(xué)前教育資助特別賬戶”的款項(xiàng)，僅能使用于“Nuri課程”項(xiàng)目的運(yùn)營，這就為擴(kuò)大學(xué)前教育的公共性提供了政策和資金支持。

（二）憑借學(xué)前教育項(xiàng)目傾斜性財(cái)政投入，確保學(xué)前教育的公益性

“Nuri課程”項(xiàng)目是韓國政府推行的一項(xiàng)具有公益性的教育福利項(xiàng)目。其公益性體現(xiàn)在兩個方面，一是強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)每個孩子人生起跑線上的教育機(jī)會均等；另一個是減輕所有嬰幼兒家長的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支付的負(fù)擔(dān)。為此，韓國政府不斷擴(kuò)大資助對象的范圍及條件。在年齡限制上，從只資助滿5歲兒童擴(kuò)大到滿3～5歲，即對學(xué)前兒童實(shí)施3年的免費(fèi)教育；在資助階層上，由低收入家庭為對象拓寬到所有階層滿3～5歲嬰幼兒；在資助內(nèi)容上，由單純的財(cái)政資助部門的統(tǒng)一發(fā)展到教育課程、管理部門的統(tǒng)一。發(fā)展到現(xiàn)在，該項(xiàng)目形成了兩個方面的特色。一是保障每一位3～5歲的嬰幼兒都可以受到政府財(cái)政的無償資助；二是“Nuri課程”項(xiàng)目推廣之后，韓國全國范圍內(nèi)幼兒園與保育院的教育課程趨向統(tǒng)一，都以著重培養(yǎng)孩子的健康機(jī)能、社會交往能力、自然探索能力、交流溝通能力以及藝術(shù)鑒賞能力等為主要內(nèi)容。

韓國政府憑借“Nuri課程”項(xiàng)目，對學(xué)前教育進(jìn)行傾斜性財(cái)政投入是逐步展開的。2012年該項(xiàng)目實(shí)施以后，韓國嬰幼兒教育與保育問題在財(cái)政資助部門、教育課程以及財(cái)政資助方式上都趨向于統(tǒng)一化管理。在財(cái)政資助部門方面，所有滿5歲兒童的教育、保育費(fèi)用都由地方財(cái)政交付金來負(fù)擔(dān)。在教育課程方面，嬰幼兒無論是去幼兒園還是去保育院，都可以學(xué)到由國家統(tǒng)一制定的教育課程。在財(cái)政資助支付方式上，簡化了之前較復(fù)雜的幼兒園費(fèi)用和保育院費(fèi)用支付的程序，提高了支付的效率。在此基礎(chǔ)上，2013年韓國在全國范圍內(nèi)正式推行將“Nuri課程”項(xiàng)目的實(shí)施對象擴(kuò)大到3～4歲的政策。為了促進(jìn)學(xué)前教育機(jī)會的公平以及學(xué)前教育的公益性，韓國政府通過“Nuri課程”項(xiàng)目逐年提高對滿3～5歲兒童的學(xué)前教育費(fèi)用的資助。并且為了減輕學(xué)生家長對學(xué)前教育費(fèi)用支出的負(fù)擔(dān)，2018年起對“Nuri課程”項(xiàng)目的資助費(fèi)用采取了傾斜性的投入計(jì)劃，其全部費(fèi)用由國庫來承擔(dān)。由此，國庫需要承擔(dān)嬰幼兒的教育費(fèi)、保育費(fèi)和放學(xué)后課程運(yùn)營費(fèi)。其中，放學(xué)后課程運(yùn)營費(fèi)的支付額度自2018年以來一直是國立、公立幼兒園5萬韓元，私立幼兒園和保育院各7萬韓元。2018—2021年每名嬰幼兒的教育費(fèi)和保育費(fèi)的資助金額根據(jù)韓國教育部的統(tǒng)計(jì)資料整理如表1所示。

表1 2018—2021年韓國每名嬰幼兒學(xué)前教育費(fèi)與保育費(fèi)的補(bǔ)助金額

（三）立法保障學(xué)前教育財(cái)政納入國家預(yù)算，落實(shí)學(xué)前教育的普惠性

在韓國，學(xué)前教育是教育福利體系中重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域，是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分，也是政府著重推進(jìn)的社會公益事業(yè)。韓國政府力圖通過宏觀調(diào)控學(xué)前教育政策來解決“出發(fā)點(diǎn)”上的不公平，從而促進(jìn)教育的均衡發(fā)展。但是，韓國目前存在著國立、公立幼兒園與保育院的利用率過低的現(xiàn)象。韓國統(tǒng)計(jì)廳的資料顯示，以2018年為例，韓國3～5歲的嬰幼兒約50%（67.6萬名）就讀于幼兒園或保育院。其中在國立、公立幼兒園和保育院的嬰幼兒占25%左右，在私立機(jī)構(gòu)的占75%左右。[10]國立、公立幼兒園和保育院利用率過低的現(xiàn)狀，不能滿足韓國政府從“出發(fā)點(diǎn)”上縮小教育落差，減輕低收入階層家庭教育經(jīng)費(fèi)支出的需求。為此，韓國政府決定加大學(xué)前教育普惠性的推廣力度，增設(shè)國立、公立性質(zhì)的幼兒園和保育院，力爭到2022年國立、公立幼兒園和保育院的利用率達(dá)到40%左右，到2025年能達(dá)到50%。事實(shí)上，該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與落實(shí)離不開政府在政策和財(cái)政上對學(xué)前教育事業(yè)的傾斜性支持。國家對教育事業(yè)的最大支持是財(cái)政投入上的支持，而對教育的高度重視體現(xiàn)在政府通過法律法規(guī)保障教育經(jīng)費(fèi)投入的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展性。韓國政府支持學(xué)前教育發(fā)展的主要表現(xiàn)就在于國家制定了各種學(xué)前教育的法律、法令、法規(guī)、條例和教育方針政策，為幼兒園和保育院的財(cái)政投入提供了保障。

20世紀(jì)后半期，韓國為振興學(xué)前教育事業(yè)放寬了私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件，使學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量開始增加。之后根據(jù)社會發(fā)展的需要，韓國政府于1976年設(shè)立公辦幼兒園。1982年，韓國政府頒布了《幼兒教育振興法》，不僅規(guī)定了韓國的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)由幼兒園和保育院二元化構(gòu)成，而且還制定了政府對二元化學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的行政管理和財(cái)政資助體系。1991年，出臺了《嬰幼兒保育法》，提出根據(jù)當(dāng)下學(xué)前教育機(jī)構(gòu)二元化的構(gòu)成模式，分別由教育部和保健福利部來負(fù)責(zé)嬰幼兒的教育與保育工作。這就為嬰幼兒的教育與保育工作切實(shí)落實(shí)提供了法律保障。2004年，韓國政府制定了把幼兒教育相關(guān)的內(nèi)容從《初、中等教育法》中單獨(dú)分離出來的《幼兒教育法》。這一舉動證明了政府對幼兒教育的重視。該法還提出要推進(jìn)幼兒教育的公辦教育性質(zhì)，積極推進(jìn)免除學(xué)齡前滿5歲兒童教育費(fèi)用的方案的落實(shí)等內(nèi)容，為之后嬰幼兒教育的普惠性發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。為了確保學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)供給充足，充分實(shí)現(xiàn)其普惠性，2006年韓國制定了《地方教育財(cái)政交付金法》，明確提出到2008年為止要完成兩大任務(wù)。一是除國立幼兒園之外的公立、私立幼兒園的教育經(jīng)費(fèi)，由地方教育財(cái)政交付金來承擔(dān)；二是為保障地方教育財(cái)政交付金款項(xiàng)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，將國內(nèi)稅種的交付率從原來的19.4%上調(diào)至20%。

韓國進(jìn)一步通過立法來保障學(xué)前教育普惠性的舉措是隨著2011年“滿5歲共同課程”和2012年“3～4歲‘Nuri課程’項(xiàng)目”的相繼實(shí)施，政府修正了《幼兒教育法》《幼兒教育法執(zhí)行令》等法律法規(guī)，以確保兩個項(xiàng)目的貫徹落實(shí)。隨著“3～4歲‘Nuri課程’項(xiàng)目”的實(shí)施，接受免費(fèi)學(xué)前教育的兒童年齡限制由5歲降到3～4歲，受資助的階層由低收入家庭階層擴(kuò)大到所有階層，使學(xué)前教育的普惠性切實(shí)落實(shí)到位。2012年以后，韓國在沒有增加稅源反而由于“Nuri課程”項(xiàng)目的實(shí)施而不斷擴(kuò)大財(cái)政支出的情況下，出現(xiàn)了國家與地方教育自治團(tuán)體因增加的學(xué)前教育財(cái)政支出由誰負(fù)擔(dān)的矛盾。之前幼兒教育機(jī)構(gòu)與保育機(jī)構(gòu)由不同的部門管理，所以財(cái)政支出的壓力比較分散。但是“Nuri課程”項(xiàng)目投入以來，“幼保合并”在實(shí)現(xiàn)教育課程、評價基準(zhǔn)和教師資格等內(nèi)容上逐漸走向統(tǒng)一的同時，財(cái)政資助上增長的大部分支出也都由地方教育財(cái)政來負(fù)擔(dān)。這造成地方財(cái)政的入不敷出，甚至出現(xiàn)了赤字，激化了國家與地方教育自治團(tuán)體的矛盾。經(jīng)過幾年的探索與協(xié)商，2016年12月，韓國政府制定了《學(xué)前教育資助特別賬戶法》，擬定學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)支付由國家稅收來承擔(dān)。2017年，文在寅政府提出了“Nuri課程”項(xiàng)目（3～5歲）的財(cái)政資助由中央政府來承擔(dān)的草案，同年以京畿道為首的個別地區(qū)開始試行“Nuri課程”項(xiàng)目的全部費(fèi)用由國庫來負(fù)擔(dān)的政策，到2018年該政策基本已落實(shí)到全國范圍內(nèi)。學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)由國庫承擔(dān)，不僅為經(jīng)費(fèi)的供給提供了保障，而且還為國家對學(xué)前教育的宏觀調(diào)控與促進(jìn)學(xué)前教育的普及創(chuàng)造了條件。

三、韓國教育福利視域下學(xué)前教育財(cái)政投入的特征及影響

韓國政府一直重視學(xué)前教育的發(fā)展，在財(cái)政支出上也一直把學(xué)前教育作為重點(diǎn)扶持對象，特別是近幾年“Nuri課程”項(xiàng)目的提出，更是加大了政府對學(xué)前教育的關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，韓國政府在對學(xué)前教育參與人員的人工費(fèi)、供學(xué)生使用的設(shè)施費(fèi)、幼兒園的運(yùn)營費(fèi)以及嬰幼兒學(xué)費(fèi)等費(fèi)用的投入上逐年攀升。2010年，韓國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的支出占年度支出總額的3.22%；2012年，增加了滿5歲“Nuri課程”項(xiàng)目中的教育費(fèi)和保育費(fèi)支出；2013年，“Nuri課程”項(xiàng)目又把資助對象的年齡擴(kuò)展到滿3～4歲；截至2015年，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的支出占年度總支出的9.7%。而且地方財(cái)政對保育院的財(cái)政支出也由2012年占市道教育費(fèi)特別賬戶（地方政府專門用來支持地方教育事業(yè)的賬戶）的年度支出總額的0.86%，上升到2015年的3.75%。[11]從以上數(shù)據(jù)可以看出，韓國政府一直非常重視學(xué)前教育的發(fā)展，并通過改革財(cái)政資助的方式逐年提高對學(xué)前教育事業(yè)的關(guān)注。2021年，韓國政府對學(xué)前教育的支持費(fèi)用更是達(dá)到了一個新的高度。

韓國重視學(xué)前教育并提出推行“Nuri課程”項(xiàng)目的動機(jī)有兩個。一是在孩子人生的起跑線上，給其提供公平的教育機(jī)會；二是減輕家長的教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。為達(dá)到這兩個目的，韓國政府不斷完善其資助對象與資助方式。資助對象在年齡限制上，從只資助滿5歲兒童擴(kuò)大到滿3～5歲，即對學(xué)前兒童實(shí)施3年的免費(fèi)教育。在資助階層上，由低收入家庭為主拓寬到所有階層滿3～5歲的嬰幼兒。資助方式根據(jù)韓國《幼兒教育法》的第24條第1項(xiàng)規(guī)定，享受免費(fèi)教育的適齡兒童的資助費(fèi)用原則上要直接支付給嬰幼兒的監(jiān)護(hù)人。這就保障了每個嬰幼兒都能享受到資助。2021年，韓國政府對學(xué)前教育的資助年齡及金額如表2所示。

表2 2021年嬰幼兒學(xué)費(fèi)與放學(xué)后課程費(fèi)用的資助金額

四、結(jié)語

（一）結(jié)合教育福利的戰(zhàn)略目標(biāo)，健全學(xué)前教育機(jī)構(gòu)舉辦體制

如今，國際上有很多國家已把學(xué)前教育納入了公共服務(wù)體系，其主要體現(xiàn)在各國政府通過公共財(cái)政資助學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，韓國也是其中之一。韓國私立或民間性質(zhì)的幼兒教育機(jī)構(gòu)與保育機(jī)構(gòu)占很大比重。然而，私立或民間性質(zhì)的幼兒園的費(fèi)用支出比較高，這就會給嬰幼兒家長帶來教育經(jīng)費(fèi)支出上的壓力。韓國在投入“Nuri課程”項(xiàng)目之前，家庭要獨(dú)立承擔(dān)學(xué)前教育的入學(xué)費(fèi)、上課費(fèi)和伙食費(fèi)等。私立嬰幼兒教育機(jī)構(gòu)每月平均交費(fèi)額度是公立嬰幼兒教育機(jī)構(gòu)的四倍左右。這就給社會帶來了入園難、入園貴的現(xiàn)象，并且也給低收入家庭帶來不小的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。如果低收入家庭不讓孩子接受學(xué)前教育，那么進(jìn)入小學(xué)后這些孩子與接受學(xué)前教育的其他同齡孩子相比，在學(xué)習(xí)生活的適應(yīng)能力上會有明顯差異，從而造成低收入階層的孩子在義務(wù)教育的開端便處于劣勢地位。因此，韓國政府認(rèn)為有必要把因收入差距帶來的教育機(jī)會不平等的現(xiàn)象，從義務(wù)教育的開端起進(jìn)行控制，把學(xué)前教育階段作為國家教育福利政策重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。目前，短時間內(nèi)建立更多的國立、公立學(xué)前機(jī)構(gòu)有些困難，但是可以借助現(xiàn)有的國立、公立和私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，依托“Nuri課程”項(xiàng)目向?qū)W前適齡兒童提供公共財(cái)政資助，使每一個嬰幼兒不會因?qū)W前教育費(fèi)用問題出現(xiàn)入園難的現(xiàn)象。同時，韓國政府還著重提出在不斷增設(shè)國立、公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的同時，加強(qiáng)對私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和財(cái)政支持，最大限度地活用現(xiàn)有的私立學(xué)前機(jī)構(gòu)，并探索出一套有益于每一個嬰幼兒成長發(fā)展的、社會放心的以及家長安心的國立、公立和私立三種性質(zhì)共存的學(xué)前教育體制。

（二）秉持學(xué)前教育普及普惠的教育理念，完善財(cái)政資助機(jī)制

結(jié)合上文學(xué)前教育財(cái)政投入的內(nèi)容可以看出，韓國政府利用財(cái)政資助的手段，對學(xué)前教育的公共性、公益性和普惠性進(jìn)行了宏觀調(diào)控，從而使韓國的學(xué)前教育事業(yè)達(dá)到了普及普惠的效果。事實(shí)上，韓國在這一過程中也遇到過許多難題，如關(guān)于學(xué)前教育的財(cái)政資助該由什么部門支出的問題，后經(jīng)過中央財(cái)政和地方財(cái)政部門長時間的交涉才得以緩解。在由地方財(cái)政部門負(fù)擔(dān)期間，地方財(cái)政因?yàn)樵摽铐?xiàng)常年承受著赤字的壓力，這不利于學(xué)前教育普及普惠教育理念的穩(wěn)定與可持續(xù)貫徹。隨著問題的持續(xù)發(fā)酵，2017年韓國部分地區(qū)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)呼吁由國庫承擔(dān)學(xué)前教育的資助款項(xiàng)。這一呼聲雖高，但當(dāng)年該計(jì)劃并沒有得到廣泛落實(shí)。進(jìn)入2018年以后，韓國政府結(jié)合各方面的利害關(guān)系，積極推行由國庫承擔(dān)學(xué)前教育財(cái)政支出的政策，并且實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育的財(cái)政資助費(fèi)用全額由國庫支付的目標(biāo)。 自此以后，多數(shù)的學(xué)前教育政策才得以有效落實(shí)與推行。該舉措在穩(wěn)定和明確資金源的同時，通過“普惠型”的財(cái)政資助來推動學(xué)前教育的普及。

（三）依托政府宏觀調(diào)控的基本手段，強(qiáng)化提升質(zhì)量意識

韓國對學(xué)前教育事業(yè)的傾斜性扶助是通過“Nuri課程”項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的。“Nuri課程”項(xiàng)目不僅使原來二元化管理和資助模式的幼兒教育機(jī)構(gòu)與保育教育機(jī)構(gòu)走向了統(tǒng)一，而且還讓嬰幼兒的教育課程、評價基準(zhǔn)和教師資格等內(nèi)容逐漸走向統(tǒng)一。在“Nuri課程”項(xiàng)目投入之前，政府在對學(xué)前教育項(xiàng)目實(shí)施宏觀調(diào)控時，需要協(xié)調(diào)不同的部門，程序復(fù)雜。“Nuri課程”項(xiàng)目投入之后，韓國政府系統(tǒng)化地對學(xué)前教育進(jìn)行人力、物力、財(cái)力以及教育課程的管理，并單獨(dú)設(shè)立一項(xiàng)財(cái)政資助賬戶來專門負(fù)責(zé)學(xué)前教育的支出。這為國家對學(xué)前教育項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理創(chuàng)造了條件，使適齡兒童能接受到優(yōu)質(zhì)的、優(yōu)惠或免費(fèi)的學(xué)前教育，最后達(dá)到“幼有所育”的目的。

更值得關(guān)注的是2019年之前，韓國政府在評價“Nuri課程”項(xiàng)目的實(shí)踐成果時，重點(diǎn)考察其是否減輕了低收入家庭的教育支出負(fù)擔(dān)、是否擴(kuò)大了學(xué)前兒童的教育機(jī)會以及是否促進(jìn)了教育公平等方面，并沒有太多關(guān)注“Nuri課程”項(xiàng)目使嬰幼兒在學(xué)習(xí)與成長上的變化。2019年，韓國政府對“Nuri課程”項(xiàng)目進(jìn)行了重新修訂，這次修訂在進(jìn)一步指明“Nuri課程”項(xiàng)目是韓國教育部為實(shí)現(xiàn)“出發(fā)點(diǎn)公平”而推行的教育改革方案的同時，還重點(diǎn)修訂了“Nuri課程”項(xiàng)目的課程內(nèi)容，包括設(shè)置以嬰幼兒為中心的游戲中心教育課程，鼓勵嬰幼兒自由玩耍、觀察和記錄等活動，強(qiáng)調(diào)與幼兒相互作用等。[12]在這次修訂中，政府還規(guī)定了“Nuri課程”項(xiàng)目的培養(yǎng)目標(biāo)是把嬰幼兒培養(yǎng)成“健康的人，有主見的人，有創(chuàng)意的人，感情豐富的人和適應(yīng)群體生活的人”[13]。之后每年都根據(jù)此次修訂的內(nèi)容落實(shí)優(yōu)化課程設(shè)置，為嬰幼兒提供高質(zhì)量的學(xué)前教育。

（四）健全學(xué)前教育的法律體系，優(yōu)化管理運(yùn)營模式

法律是保障政策落實(shí)的有力工具。在社會矛盾日益加劇的韓國，教育能夠穩(wěn)中求進(jìn)獲得發(fā)展，得益于其有一套比較完整的法律體系。韓國政府在學(xué)前教育領(lǐng)域里的每一次改革，都會有相應(yīng)的法律法規(guī)作為支撐。2004年，韓國政府廢除了原來的《幼兒教育振興法》，出臺了專門針對學(xué)前教育的《幼兒教育法》。該法的頒布為韓國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展在經(jīng)費(fèi)投入、教育課程管理、教師隊(duì)伍建設(shè)以及管理規(guī)范等方面給予了法律上的保障。并且，該法的頒布也使韓國的學(xué)前教育像中小學(xué)教育、高等教育一樣，成為教育體系中的一個重要的、獨(dú)立的教育體系，從而備受關(guān)注。