高等職業教育財政投入不充分不均衡問題探析

古翠鳳 劉學祝

2010年7月中共中央、國務院印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確規定：“要優化財政支出結構，增加國家財政性教育經費支出在GDP中的比重，并逐步完善教育經費支出精細化預算管理體系”。2014年10月財政部、教育部聯合印發的《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》指出“要加強專項督導，落實高職生均撥款制度，提高生均撥款水平”，促進了高職教育財政投入改革的進一步深入。2018年8月國務院辦公廳印發的《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》指出“要調整教育經費投入，優化其結構，重點解決教育的發展失衡問題”，教育發展失衡問題已引起社會的高度關注。2019年2月國務院出臺的《國家職業教育改革實施方案》指出，“督促地方政府按規定制定實施職業院校生均經費標準或公用經費標準，對高等職業教育生均財政撥款水平達到12000元的地區，逐漸提高撥款水平”。2020年9月教育部等九部門聯合印發的《職業教育提質培優行動計劃（2020-2023年）》提出“完善職業教育財政支持機制，新增的教育經費傾向于職業教育”。10年時間，為引導高職教育財政投入改革，國家連續出臺了一系列政策，已取得階段性效果，但在改革中突顯的問題也值得關注。

在經濟發展方式變革背景下，高等職業教育的發展將對經濟結構轉型起到重要作用，探究高等職業教育財政投入符合時代需求。本文選取2010-2018年的高職財政經費投入為數據來源，對高職教育財政經費投入的現狀、存在的問題進行分析，并提出可行的優化策略。

一、高等職業教育財政投入的現狀

（一）高等職業教育經費投入的構成

如圖1所示，在教育經費構成中，2010-2018年間國家財政性教育經費和事業收入均處于增長態勢，其中增長幅度最大的是國家財政性教育經費，從2010年的491.63億元增至2018年的1409.94億元，增長了近3倍，這與國家加大對高等職業教育的支持力度密切相關；事業收入整體上處于小幅增長，說明高等職業教育學雜費并沒有隨著國家教育經費投入的增加而減少，學費收入仍然是維持高等職業教育正常運行必不可少的部分。民辦學校中舉辦者投入、社會捐贈和其他教育經費投入均處于偏低水平，其中民辦學校中舉辦者投入量參差不齊，每年的波動性較大，在2016年投入量提升幅度較大，社會捐贈投入不確定性最大，每年的投入量最少且不穩定，其他教育經費投入則略高于兩者，維持在同一水平高度，無明顯增加。綜上，2010-2018年，國家財政性教育經費和事業收入占教育經費總投入的92%以上，是支撐我國高職教育發展的主力，社會力量對高職教育的支持仍然偏弱。

圖1 2010-2018 年高等職業教育經費投入情況（單位：億元）

（二）高等職業教育經費投入在教育體系中的占比

1.高等職業教育經費總投入與普通本科教育經費總投入的對比

從圖2可知，2010-2018年，各類教育經費總投入量逐年增加，年均增長率為11.32%，其中高職教育經費投入量總體處于增長態勢，從1051.49億元增至2159.28億元，年均增長率為9.41%，但是每年的增長差異變化較大；普通本科教育經費年均增長率為10.24%，比高等職業教育高0.38個百分點，但經費投入總量遠高于高等職業教育，是高等職業教育經費投入的4倍以上。這說明我國教育資源分配存在不均衡問題，這也是高職教育發展緩慢的部分原因。

圖2 2010-2018 年高等職業教育經費與普通本科教育的對比及增長率情況（單位：億元）

2.高等職業教育經費總投入占教育總經費的占比

2020年國家明確提出“新增教育經費趨向于高等職業教育，要有重點的扶持、補齊教育經費投入短板，逐漸加強高職教育經費投入力度”，但從教育總經費來看，高職教育經費在教育總經費中的占比變化不大。從圖3可知，高職教育經費占教育總經費的變化趨勢趨于平緩，一直處于4%～6%的范圍之內，而且呈現小幅度下降趨勢，2014年下降到最低值，僅占4.63%，說明高職教育經費投入總額依舊不高；普通本科教育經費則在20%上下浮動，職業教育總經費在10%～12%之間波動，約占普通本科教育經費的一半，職業教育經費在教育總經費中的比例是處于失衡狀態。從高職教育的發展角度來看，國家出臺政策推動高等職業教育的發展，但對各級各類教育資源的配置還沒做到統籌協調、均衡配置，對職業教育財政政策支持力度仍不夠。

圖3 2010-2018 年高職經費收入、職業教育總經費占教育總經費收入比重

（三）高等職業教育生均經費支出省區差異

生均經費用于表示每個在校生平均獲得的教育經費[1]，包括生均教育經費和生均公用經費。在我國高職生均經費投入的數量與國家政策傾向扶持地區和區域經濟綜合發展水平密切相關，總體上是東部地區最優，其次是西部和南部地區，中部相對于許多西部地區較低，是我國高等職業教育的“塌陷”區域[2]。如表1所示，根據我國地理位置劃分，將31個省區市（不包括港澳臺地區）分為東、中、西部地區，可明顯看出東部經濟發達地區的生均教育經費明顯高于中、西部地區，生均一般公共預算教育經費的支出額則受到多種因素影響，受省份經濟發展水平的影響不夠明顯。由于受到國家政策的影響，一些經濟較落后地區，生均教育經費和生均一般公共預算教育經費支出較高，教育經費的支出遠遠超過了東部和中部省份，如西藏、青海、海南。通過SPSS26.0對2018年高職生均經費進行二次聚類分析，如表2所示，可知我國高職生均經費支出的地域之間、省際之間的差異顯著。在第一次聚類分析中，北京生均經費支出高出其他省份較多，被單獨列為一類；由于第二類中地區的內部差距較大，于是對第二類進行了第二次聚類分析，將其分為兩類，排除受國家政策影響的西藏、青海，第二類主要為東部省份；第三類主要為中部、西部省份。從生均經費的均值來看，第二類和第三類相差4倍多，各地區之間生均經費投入差異較大，隨著各省經濟發展差異，差距將繼續擴大。

表2 2018 年各省區高職生均經費支出的聚類分層（單位：元）

二、高等職業教育財政投入不充分不均衡的主要表現

（一）高等職業教育財政投入不充分的表現

1.高等職業教育經費投入總量不足

一是高等職業教育經費投入與普通本科教育相比差距較大。2018年，全國共有高職院校1418所，普通本科院校1245所，全國共有普通本科在校生數量為1697.33萬人，高職在校生人數為1133.7萬人，高職生數量比上一年增長了2.6%[3]，高等職業教育在我國教育事業發展中占有一席之地。但從教育經費投入來看，與普通本科教育對比，高職教育經費投入總量偏少，以2018年為例，普通本科教育一般預算內經費投入是高職教育的3.8倍，教育經費投入總量是高職教育的4.5倍，高等職業教育辦學規模與教育經費投入不成正比。

二是高等職業教育經費占教育總經費比例較低且處于下降趨勢。如圖3所示，從比值來看，2010年高職教育經費占教育總經費的5.38%，占比為近年來最高，以后年份呈緩慢下降，至2014年降至最低后緩慢上升，但上升幅度始終未恢復到2010年水平，總體呈下降趨勢且升降變化不明顯，2014年為最低點，僅占教育總經費的4.63%。從教育經費總投入量分析，雖然高職教育經費投入與本科高等教育經費投入趨于同步變化，但高職教育經費總投入量占比不超過6%，投入量仍較低，而本科高等教育經費占教育總經費至少是20%以上。

2.高等職業教育經費投入與教育規模不成正比

據教育部統計，2018年高職院校年招生數為368.83萬人，占高等教育的46.63%，在校生人數為1133.7萬人，占高等教育的40.05%，發展規模為世界最大。生均教育經費作為經費投入很好的體現，自2014年以來，高職生均教育經費投入連續增長，至2018年高職生均一般公共財政預算經費已達15792.01元，但從在校生數量來看，還需要加大投入。再與本科教育經費對比，本科生均一般公共財政經費投入為20754.46元，相差較多。根據OECD國家教育經費的投入，高職教育的辦學成本是普通高等教育的2.64倍，顯然我國高等職業教育人均公共財政投入偏低[4]，教育經費投入與辦學規模不相協調。

3.高等職業教育財政支持機制不健全

一是企業、行業和社會團體對我國高職教育財政支持力度微弱。高職教育經費收入高達90%以上是依靠學雜費和國家財政性教育經費，而企業、行業和社會團體的資金投入在高等職業教育財政投入中占比極小且具有不穩定性。如圖1所示，2010-2018年社會捐贈與民辦學校舉辦者的投資都較低，兩者投入均處于大幅波動不確定狀態，尤其是在2014年，民辦學校舉辦者的投資最少，僅有88406.4萬元，社會捐贈僅有39576.1萬元，兩者僅占經費投入總額的1%～2%。

二是高等職業教育改革中財權不夠明確。有學者通過對中國財政分權對高職教育投入的影響研究發現：中國式財政分權度越高，會降低對高等職業教育的投入比，但財政自由度與政府競爭的交互作用對高等職業教育投入具有積極影響[5]，適當放寬地方政府的財政自由度，讓地方政府擁有與之配套的財權與事權，反而對教育發展有利。中央與地方在劃分財政事權和支出責任中，財力與支出責任應當匹配[6]，否則會導致有責無權與有權無責的不對等。省級政府統籌規劃能力不強，地方政府又缺乏執行力，容易造成職責空隙，致使責任主體不明晰，改革落實不到位。

三是高等職業院校自我籌資能力不強。亞洲許多發展中國家和最不發達國家將學費和學生貸款，作為自身籌集資金的方式，同時也用來克服公共財政緊縮[7]。我國也不例外，首先，高職院校財政收入依賴于國家財政性教育經費，公辦院校極為明顯。其次是學雜費收入，高職院校一般通過取得較高的學雜費來維持學校運行，雖然有部分資金來自企業資助，但自我籌資能力不強，如設立專項基金、招投標、專業項目培訓、專利[8]等自我籌資渠道不成熟，缺少多元模式的籌資方式。

（二）高等職業教育財政投入不均衡的表現

1.高等職業教育生均經費支出的省區差異顯著

生均教育經費支出可用于衡量教育經費支出的合理性，通過對31個省區市（不包括港澳臺地區）的高職生均教育經費和生均一般公共預算教育經費均值和離散系數（離散系數用于觀測地區間某項教育經費支出指標的相對差異，取值介于0-1，離散系數越大離散程度越高差異越大[9]）的計算，如圖4所示，2010-2018年高等職業教育生均教育經費逐年穩步增加，在2014-2018年增長比較明顯，這與國家出臺的到2017年生均撥款水平不少于1.2萬元相關，也說明國家越來越重視高等職業教育的發展。據統計，2015年高等職業教育生均教育經費首次突破2萬元。

圖4 2010-2018 年31 個省區市高職生均經費均值與離散系數（單位：元）

從離散系數的走勢分析，高職生均教育經費和生均一般公共預算教育經費的走勢趨同，但生均一般公共預算教育經費的離散程度相對偏高；生均教育經費離散系數呈現先擴大后緩和再擴大的走勢，2012-2014年呈持續上升趨勢，到2014年離散系數達0.49的峰值，表明在2010-2014年間各省區市的生均教育經費投入差異持續加大；2014-2016年各省區市之間經費投入差距慢慢得到改善，2017年離散系數突增，到2018年達最高值0.5，這可能是受多種因素的影響，各省區市之間的教育經費投入差異變大；生均一般公共預算教育經費離散系數介于0.53～0.65之間，處于偏高值區，生均一般公共預算教育經費投入與各地方的經濟實力相關，由于各地區間經濟水平差異較大，因此，離散程度相對較高。

2.高職生均撥款水平落實力度差異導致生均撥款失衡

首先，2014年財政部、教育部聯合印發的《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》明確規定高職院校年生均財政撥款的水平標準，到2017年應當不低于1.2萬元，但由于每個省份的財政經濟實力水平差異顯著，在政策實施過程中，有的省份根據自身的財務狀況制定了本省的分階段達標生均撥款標準。如湖南省規定，“為了確保2017年達到12000元，采用階梯式提高的方式進行，2015年要求達到9600元，2016年要求達到10800元”。在中西部經濟發展落后的省份，雖然也提出按照逐年提高的策略落實高職生均撥款制度，但是每年的達標計劃未明確指出，政策導向不明確，缺少可依據執行的標準。

其次，地方政府之間協調性不強，省級政府統籌生均撥款力度不足。在“分級管理、政府統籌”的管理方式下，如果權力下放不適當就可能出現地方政府財權和事權過大，這樣反而削弱省級政府的統籌力度，不利于生均撥款制度的實行。某些省級政府對地級市政府的高職撥款標準獎補和改革績效獎補沒有明確的量化指標，缺乏可操作性，績效管理與獎懲機制錯位，激勵力度不夠，有效的運行機制尚未建立，相關的政策措施有待完善。

再次，高職生均撥款績效評價機制不完善。在高職生均撥款績效評價機制中，對于不同地區、不同類型的高職院校未建立起差異化評價標準體系，還存在“一刀切”的情況，這對地方經濟水平弱的高職院校有失公平。對于師資水平、學生規模、建設成果、培養質量、經費使用效益等方面的績效評價指標未形成制度化的評價細則，高職生均撥款績效評價機制未得到應有的基礎保障。

3.高等職業教育財政轉移支付制度缺乏有效性

財政轉移支付制主要是解決中央與地方財政縱向失衡和地區橫向失衡的財政手段，以促進地區間各項社會經濟事業的協調發展，從而實現教育資源的空間配置均衡。對于中央轉移支付的款項，地方政府將不可避免的對政績有財政偏好，并將更多資金投資于收入好、社會聲譽好的學校，這就導致了“窮者愈窮，富者愈富”的馬太效應[10]。高職教育財政轉移支付仍然存在不規范現象，財政轉移支付預算、轉移比例不明確，監管體系不健全，無法準確測算地方實際財政收入與財政支出，這也是高等職業教育財政轉移支付制度缺乏有效性的重要原因。

三、破解高等職業教育財政投入不充分不均衡的對策

（一）破解高等職業教育財政投入不充分的對策

1.提高高等職業教育經費的比重

楊紅荃等人研究了美國、澳大利亞、德國三國的財政撥款方式，表明職業教育總收入約占財政撥款總額的70%，中央政府和各地方政府應共同分擔教育成本[11]，對比OECD國家標準，我國各級各類教育之間的經費投入還存在一定差距。提高高職教育經費在教育經費投入中的比例，可以從以下兩方面入手：一是新增部分的教育經費傾向于高職教育，重點傾斜于經費使用緊缺但辦學水平高的高等職業院校，將經費通過專項路徑劃撥給高等職業教育，提高高職教育的占比，補齊高職教育經費的短板。以普通本科教育經費投入為參考標準，逐年增加高職教育經費在高等教育經費中的占比，防止兩者投入差距擴大。二是提高高職教育經費在財政撥款中的比重，并確定具體的量化比例，省級政府應履行自身的主體職責，與地方政府聯合制定相關法律制度保障高職教育經費穩定的投入比重，同時完善教育經費使用的監督制度，提升教育經費的使用率。

2.提升高職院校教育經費自主籌資能力

從高職院校發展的角度出發，單純依靠國家投入的教育經費支撐運營不是長久之計，為響應“提質擴容”“百萬擴招”的政策，高職院校更應提高自主籌資能力，使辦學規模與經費投入相協調，以滿足自身的發展需要。一方面，除了提高政府對高職教育的經常性支出外，還可以試點高職院校通過重點項目招標的方式，建立起高職院校與市場深度融合機制，獲取社會資金支持。另一方面，政府應適當下放高等職業教育自治權，在法律規定范圍內允許高職院校財政自治[12]，鼓勵高職院校創辦各類經濟實體和培訓、咨詢等服務機構，建立自身的籌資渠道。通過培訓項目招標、教育投資加強與企業的合作模式，獲得企業穩定資金支持；對于慈善事業的捐贈，學校設立慈善事業基金庫，用于學生資助。

3.健全高等職業教育財政支持機制

一是與企業、行業等建立公共合同制度，既可以明確企業、行業資助教育的社會責任，又可以獲得穩定的財政支持渠道。通過一校多企合作，學校為企業開辦員工培訓、宣傳載體、技術技能咨詢等服務，企業為學校提供資金支持，在校企之間建立互利互惠的合作模式，以此提高社會群體的資金投入，參與職教育人。同時建立校企合作稅務管理制度，細化校企合作稅收減免準則，按照具體預算給予一定比例的獎補，號召企業、行業、民間組織參與高等職業教育投資。

二是組建高職教育治理機構，形成中央領導、省級統籌、專項管理機制。該機構可以協調省級和地市級政府對省屬和地市縣屬的高職高專院校的管理權限和支出責任，明確各級政府的事權[13]，從而明確中央政府、省級政府以及地市級政府主體的法律責任和執行職責，確保高職教育經費投入得以落實。根據高職院校的功能和教育成本，轉變財政撥款方式，賦予高職院校一定的財政自由度，調動高職院校積極性。

（二）破解高等職業教育財政投入不均衡的對策

1.強化統籌力度完善高職生均經費投入機制

各省區市高職生均經費存在非均衡化現象，其中重要原因是地方政府對高職教育的財政支持程度不夠，高職教育經費大部分來自中央財政撥款，高職財政性教育經費占本省GDP比重極小，地方政府對高職教育經費的貢獻待提高。因此，地方政府應增強對高等職業教育投入的意愿，主動分擔應分擔的高職教育經費，加強對高職院校經費收支的監管，根據學校實際發展需求，投入教育經費。各地方政府應當積極配合教育行政部門，制定科學合理的生均經費投入標準，對于生均經費投入達到最低標準且處于不同層次的學校，給予階梯式的獎勵，建立穩定的高職生均經費投入體系。對于各省區生均經費投入差異化較大，區域生均教育經費投入失衡問題，需要發揮省級政府的統籌功能，統籌各地方政府共同分擔教育經費，協調區域間教育資源配置，對中、西部生均教育經費不足的省區，東部及發達省區可通過設立專項經費給予幫扶，逐漸縮小省域間教育經費投入的差距。

2.落實高職生均撥款制度并進一步完善生均績效評價機制

首先，落實高職生均撥款制度的責任主體，加強執行力度。充分發揮中央政府的公信力，省級政府的統籌力，督促地方政府高效落實高職生均撥款制度，同時讓高職院校積極參與到制度實施的過程中，形成中央政府—省級政府—地方政府—高職院校層層相扣的有機循環模式，增強高職生均撥款制度執行。省級政府作為統籌主體，應準確測算地方政府財政實力，制定明確的達標計劃和撥款準則，根據當地經濟發展水平，分地區要求地方政府在規定年限內達到的高職生均撥款水平，在此基礎上分階段逐年提升，這樣既可以降低地方政府財政壓力，又能提升地方政府加大財政支持力度的積極性。

其次，實施生均績效評價與獎懲機制相結合的評價機制。按照各高職院校辦學類型、不同專業的辦學成本不同、辦學層次等編制不同的績效評價指標與指標權重值[14]，明確產出成果、培養質量、社會服務、經費使用效果等績效評價細則，完善生均撥款績效評價體系，使績效評價更具體、合理。將績效撥款結果與高等職業教育撥款標準獎補和改革績效獎補機制掛鉤，對于生均撥款達標的地區[15]，用綜合獎補的方式給予獎勵，對于尚未達標的地區，要加強地方財政支持力度，達到生均撥款水平后，享受同樣的獎勵機制，實施動態調整的績效評價機制。

3.優化高等職業教育財政轉移支付制度

高職財政轉移支付要兼顧財政激勵。在2015年國家頒布的《中華人民共和國預算法》中對財政轉移支付做出了規定，但剛性的約束力僅起到維持轉移支付功能的作用，財政轉移支付的長效機制還沒完全建立。因此在實施財政轉移支付制度時應充分兼顧財政激勵，也要考慮到政府之間財政的均等化和公平性，改善政府財政轉移支付的利益偏好，避免財政轉移支付的“馬太效應”出現。

完善和創新財轉移政支付預算和監督體系。利用區塊鏈技術的去中心化、防篡改、可追蹤等優勢[16]，將區塊鏈技術引入財政轉移支付系統中，建立起中央—省—市—縣“四位一體”的財政轉移支付體系，規范和監管財政轉移支付資金的流向，提高其公開透明度。通過區塊鏈技術，準確測算地方實際財政收入和支出，明確地方政府的自有財政實力，統籌規劃省際之間的財政轉移，促進教育資源橫向的均衡配置。