建筑垃圾的非法處理風險及多主體監管策略

李臻昭， 鄭鋒

摘要： 隨著我國城市化進程的加快，建筑垃圾處理成為一個前所未有的緊迫問題。通過演化博弈模擬，研究了政府|企業|社會治理系統的演化規律，并以深圳市建筑垃圾填埋場“12.20”特大滑坡事故為例進行了仿真分析。結果表明，風險策略的經濟效率、社會監督的力度、政府的懲罰力度以及非法廢物處置的成本系數都對多方演化博弈模型有顯著影響。因此，要實現對建筑垃圾處置的有效監管，政府就應建立社會監督機制，加大社會監督力度，加大政府處罰力度，降低垃圾處置企業的風險收益。

關鍵詞： 建筑垃圾管理； 演化博弈仿真； 多主體監督策略

中圖分類號： TU714; X92文獻標識碼： ADOI： 10.3963/j.issn.1671|6477.2022.05.005

本文旨在提出構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾參與的環境治理體系，以形成我國建筑垃圾處理監管的政府|企業|社會治理體系。由于這是一個復雜的系統，需要構建垃圾處理企業與政府監管機構之間的演化博弈模型，并將其嵌入到社會監督中。博弈的過程可從經濟效率、社會監督、違規處理垃圾行為暴露之間的群體策略選擇來分析各方的博弈策略，并通過博弈過程仿真再現政企社會治理體系戰略的演化規律。

一、 相關研究綜述

近年來，隨著我國城市化進程的不斷加快，城市大型基礎設施建設不斷完善，但與此同時，城市建筑垃圾產量也日益增多，“垃圾圍城”現象日益嚴重，其業已成為制約我國城市發展的瓶頸。如何破解“垃圾圍城”現象且實現對建筑垃圾的減量化、無害化及資源化處理，不僅是當前建筑業需要重視的問題，而且也影響著我國“無廢城市”建設的成敗[1]。據統計，中國建筑垃圾的年產量超20億噸，約占城市生活垃圾的35%，但綜合利用率僅為40%[2]，傳統的建筑垃圾運輸和填埋處理過程會造成土地資源的浪費和對環境的多次污染[3]。建筑業作為碳排放量前三的行業之一，碳排放量久居高位的建材生產環節及建筑垃圾處理環節的節能減排刻不容緩[4]。我國建筑業原材料天然砂石資源接近枯竭，中國多地出現“砂石荒”現象，建筑業必須尋找可替代的原材料。面臨環境污染和資源短缺的雙重壓力，發展建筑垃圾資源循環產業可以有效緩解當前的困境[5]。

目前學術界多從風險識別、風險評價與分擔以及風險控制等幾個方面對建筑項目進行研究。研究結果表明，建筑垃圾處理面臨多種不同類型的風險，如經濟風險[6]、運營風險、合作風險、社會和環境風險[7]等。雖然國內外學者在對建筑項目風險進行識別時的依據不同，但大部分學者在建筑項目風險分擔中的意見比較統一，認為風險因素應由各參與方共同分擔[8]。

根據發達國家的經驗，其化解建筑垃圾風險的思路基本一致，即明確建筑垃圾管理目標，并通過加強立法、采用經濟政策、完善處理和資源化利用產業鏈[9]。美國禁止固體廢物的隨意丟棄，通過追根溯源、無限連帶責任的嚴格處罰，從源頭來限制建筑垃圾的產生，為建筑垃圾產業發展提供法律支持[10|11]。德國是最早大規模利用建筑垃圾的國家，從源頭預防、循環利用、監督管理、信息公開等方面實行全方位管理[12]。日本將建筑垃圾視為“建筑副產品”，堅持“盡可能不從施工現場運出垃圾，建筑垃圾盡可能重新利用”的指導方針[13]。

建筑垃圾項目涉及眾多利益相關者，參與方眾多，全周期下的項目面對眾多來自各方面的風險和不確定因素，這些因素相互交織、相互影響，因此，如何識別不同的風險因素、明晰風險的作用機理和風險的內部關系等，并通過風險預防、風險規避、風險轉移、風險補償等方式合理降低項目風險，一直是業內關注、研究并力圖解決的問題[14]。垃圾處理與管理屬于復雜系統，面臨著諸多潛在風險。有學者討論了政府監管與企業污染之間的博弈問題。博弈模型可以幫助參與者作出戰略決策[15]。在博弈模型中，污染控制成本、排污費率、對地方政府的處罰、環境規制的實施成本以及污染物的減排量等都有很大的影響[16|17]。楊青團隊構建了基于貝葉斯的模型，以找到轉化廢物危機的可行方法[18|19]。本文以深圳建筑垃圾堆放場“12·20”特別重大滑坡事故為例，構建演化博弈模型進行仿真分析，以探尋我國城市建筑垃圾治理中政府|企業|社會治理系統的演化博弈規律。

二、 建筑垃圾非法處理的風險與危害

（一） 深圳建筑垃圾堆放場“12·20”重大滑坡事故概況

近年來，城市垃圾處理形勢日漸嚴峻，事故頻發。其中較為典型的事件為2015年12月20日發生在深圳的建筑垃圾堆放場重大滑坡事故，該事件造成73人死亡，17人受傷，4人下落不明，33棟建筑物被損毀和掩埋，90家企業生產受影響，涉及員工4630人，事故造成直接經濟損失為8.81億元。事故造成的傷亡之慘、影響之深、范圍之廣，在我國城市垃圾處理事故中可謂十分罕見。然而，萬事皆有因果，偶然中存在必然，深圳“12·20”建筑垃圾堆放場重大滑坡事故的發生自有其歷史因由。

總的來說，深圳的渣土處理可以分為三個階段。第一階段（2000年以前）：零壓力。2000年以前，深圳的建設項目數量相對較少、項目規模小，待建地和低洼地廣泛分布，產生的余泥渣土完全可以在不同的建設項目間自行消化，主要用于工地“三通一平”中的土地平整、濱海地帶大型工程的填海造地兩個方面，實現了社會自發的余泥渣土排放平衡。第二階段（2001年—2005年）：壓力初現。2001年至2005年，由于待建地逐步減少、低洼地帶基本填平，鹽田港、大鏟港、濱海大道等大型填海工程也基本完成，不再需要土方，而國家也開始嚴格管制填海行為，原本由社會自發實現的余泥渣土排放平衡在這一階段被打破。為了確保建設項目的順利開展，由政府部門建設的渣土受納場此時開始出現。第三階段（2006年以后）：壓力山大。2006年以后，深圳進入了余泥渣土排放難的階段。2006年，龍崗中心城余泥渣土受納場填滿封場并被征用為大運會場館建設用地；2007年，寶安西鄉、南山塘朗山受納場三期工程均使用完畢。而此時深圳申辦成功中國第26屆大運會，相關比賽場館在如火如荼地建設中；深南路、北環大道、濱海大道等道路大面積進行改造；軌道交通二期工程——1號線延長線、2、3、4、5號線集中開工。深圳城市建設中余泥渣土排放難的問題在原特區內外全面爆發，甚至對深圳市的社會經濟、城市環境、交通安全帶來了嚴重挑戰。

（二） 建筑垃圾非法處理的風險

建筑垃圾，一般也稱建筑廢棄物。在對比不同國家和地區對建筑垃圾的定義后發現，雖然各種定義根據其現實情況略微有所差異，但通常大致都包含三項核心內容：一是建筑垃圾的產生主體是建設單位、施工單位或者個人；二是建筑垃圾是伴隨著建筑物或構筑物的新建、改建、拆除或裝修等活動而產生的；三是建筑垃圾產生時的特質是廢棄物。由于本文是以建筑垃圾處置監管體系為研究對象，所以這里采用《重慶市建筑垃圾管理規定》中對建筑垃圾的定義，即：“建筑垃圾是指建設單位、施工單位或者個人新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構筑物、管網等以及居民裝飾裝修房屋過程中所產生的棄料和棄土。其中，棄料是指各種廢棄磚瓦、混凝土、木材、管材、瀝青等建筑廢棄物；棄土是指工程開挖后需外運的余泥土石方。”

建筑垃圾通常伴隨著城市開發和建設而產生，如果無法得到妥善合理的處置，大量的建筑垃圾隨意丟棄堆放會對自然環境和社會發展產生不良影響，其風險具體表現在四個方面。一是污染土壤，浪費土地資源。建筑垃圾的隨意堆放和丟棄會占用并浪費大量土地。據估算，每堆積1000t建筑垃圾需要占用0.067hm2土地面積[20]。隨著城市開發進程的加快，建筑垃圾的產量會愈來愈大，倘若建筑垃圾不能得到及時有效的合理處置，土地占用和浪費的問題會逐漸加劇。并且，建筑垃圾堆放在土地中會對土壤結構造成不良影響，使土壤中的重金屬含量增加，還會導致土地生產力的下降。二是造成空氣污染和水污染。建筑垃圾中的部分有機物在周圍環境的作用下會發生分解，產生甲醛、苯、氨等有害物質和臭味，在露天堆放的情況下，這些有害物質、細菌和粉塵會飄散到空中，降低空氣質量。另外，建筑垃圾在經過發酵后，在雨水的作用下會產生污水，這些污水會跟著雨水滲透到周圍的地表水和地下水中，從而產生水污染。根據2016年1月國家水利部發行的監測數據，發現我國超過百分之八十地區的淺層地下水已經遭受了不同程度的污染，水質下降，不再適合飲用。三是影響市容市貌，損害城市形象。目前建筑垃圾已經成為城市市容市貌的破壞者，在工程項目建設施工中產生的建筑垃圾若不能及時轉移和處置，通常會形成城市管理中臟亂差的死角，而裝修過程中產生的建筑垃圾與生活垃圾混合在一起，隨意堆放，在雨天更會產生臭味和臟水，蚊蠅和細菌在這種臟亂的環境下也極容易滋長。而在建筑垃圾的運輸過程中，如果不采用密閉式運輸的形式，會導致建筑垃圾沿途遺漏、粉塵飛揚，從而損害城市的市容市貌。四是存在安全隱患，極易引發災害事故。大量建筑垃圾的堆積會形成一個不穩定體，存在安全隱患，容易出現崩塌，導致道路阻斷、河道堵塞，乃至沖毀臨近建筑物，造成災害事故。2015年深圳市光明新區“12·20”渣土消納場滑坡事故的主要原因就是大量渣土和建筑垃圾堆積高度過高，由此產生了“潰壩”現象，最終造成大量的人員傷亡和財產損失，帶來慘痛教訓。又如2016年6月，重慶市內一個建筑垃圾渣場因暴雨塌方，嚴重損壞附近的新建道路，并損壞建筑工地電機，引發配電箱爆炸，造成了嚴重后果。此外，建筑垃圾當中的少量易燃物也有導致火災發生的可能性。

（三） 建筑垃圾非法處理的原因

1.企業過分追求利益。目前，我國企業在進行城市垃圾處理時，由于制度建設不盡完善，導致違法懲戒力度不夠，企業違規處理行為主要依靠自我約束。深圳紅坳受納場不僅違法堆填渣土成本偏低，而且可以獲得巨額收益，致使實際運營企業深圳市益相龍投資發展有限公司、綠威物業有限公司等過分追求自身利益最大化，嚴重缺乏安全生產意識，多次無視當地居民對事故隱患的揭發舉報，只是一味應付深圳市城市管理局的專項整改，對垃圾處理的公共安全問題漠然視之，從而最終引發了“12·20”特別重大滑坡事故。

2.政府監管機制缺位。深圳市及其地方城市管理部門在事前存在監管缺位和監管瀆職等問題：一是紅坳受納場在未獲得正規施工設計圖和未辦理用地及建設等審批許可的情況下違法違規建設，運營兩年，其渣土受納資質一直未受到深圳市相關部門的合法認定審查；二是早前有群眾舉報紅坳受納場存在重大事故隱患，光明新區城管局卻蒙騙舉報群眾和上級機關，在未補辦建設用地審批、僅補辦水保與環評手續的情況下，將《臨時受納場地證》再次核發給紅坳受納場，加劇了事故隱患；三是深圳市城管局對光明新區紅坳受納場違法轉包與違規堆填的問題失管，對地方城管局存在的瀆職問題失察，間接導致了事故的發生。

3.社會監督機制不完善。以社會組織和公眾為代表的社會監督機構在建筑垃圾堆放場“12·20”特別重大滑坡事故中雖然對涉事企業與監管部門發揮了一定的監督作用，但收效甚微。究其原因為：一是社會監督渠道單一。當地居民事前僅能求助警方、媒體等檢舉曝光紅坳受納場違規處理垃圾方式，間接向涉事企業施壓，未能直接向權力機關第一時間反映問題；二是政府部門對社會監督重視程度不夠。當地居民曾致信省級政府部門舉報紅坳受納場事故隱患，但光明區相關監管部門卻不以為然，終至釀成大禍。

三、 政府|企業|社會垃圾治理體系的博弈模型構建與仿真分析

記R1為企業處理垃圾所產生的收入；C1為企業合規處理垃圾所產生的成本；B為政府監管部門認定垃圾處理企業合規處理時按照國家規定（轉移支付）所給與企業的垃圾處理費用；R2為政府監管部門的聲譽收入（效用）；C2為政府部門的監督成本，如對企業垃圾處理行為進行調查、舉證所花費的各種人力、物力和財力等；倘若企業采取減少待排放氣體的過濾流程或者直接排放氣體、稀釋未達標滲濾液等方式違規處理垃圾，其處理垃圾所產生的成本會相應減少，記α為違規處理垃圾的成本系數（0<α<1），企業違規處理垃圾的成本為αC1。α越小，表示企業違規處理垃圾越嚴重，垃圾處理成本越低；P為政府監管部門認定垃圾處理企業違規處理時對企業的罰金（轉移支付），且P﹥R1；γ為社會組織和公眾對違規處理企業進行曝光的概率，且0<γ≤1，未能曝光的概率為（1﹣γ）；R0為政府受到社會組織和公眾曝光后的聲譽和公信力的損失。

一般而言，建筑垃圾處理企業有“合規處理”和“違規處理”兩種策略行為；而政府監管部門有“監管”和“不監管”兩種策略行為。當建筑垃圾處理企業選擇“合規處理”，政府監管部門選擇“監管”，此時建筑垃圾處理企業獲得垃圾處理收入和國家按照法律支付的處理費，以及垃圾合法處理的成本，政府監管部門會收獲名譽值，同時也會增加監督成本；當建筑垃圾處理企業選擇“合規處理”，政府監管部門選擇“不監管”，此時政府監管部門會收獲名譽值，不會有成本損失；當建筑垃圾處理企業選擇“違規處理”，政府監管部門選擇“監管”，此時建筑垃圾處理企業只會獲得垃圾處理收入，垃圾非法處理亦會有一定成本，同時會受到政府的罰金；當建筑垃圾處理企業選擇“違規處理”，政府監管部門選擇“不監管”，由于會有一定概率受到社會組織和公眾的曝光，此時建筑垃圾處理企業需要綜合考慮曝光和不曝光的收益，政府監管部門亦同理，同時考慮到政府部門特殊性，當受到社會組織曝光時，會損失一定的聲譽值。雙方博弈的收益矩陣見表1。

（一） 加大違規處罰力度（P）

圖1為增加違規處罰的演化結果，其中橫坐標表示時間，縱坐標為企業合規處理的概率x和政府部門監管的概率y。圖1（a）取x0、y0的初始值為0.3、0.7，圖1（b）取x0、y0的初始值為0.7、0.3，將企業所處罰金P提升到5P和10P各做三次仿真。結果顯示，隨著罰金P的增加，企業合規處理的概率x會更快收斂到1，且政府部門監管的概率y更快收斂至零，這意味著，當對企業違規處理行為的處罰越嚴重，企業越不敢采用違規處理行為，會越迅速地采用合規處理垃圾的策略。與此同時，由于社會監督可以取代政府監管，政府部門也會盡快選擇不監管來降低成本支出。

（二） 提升違規處理垃圾的成本系數（α）

提升違規處理垃圾的成本系數，表示提高企業主動處理垃圾的動力，減少違規處理垃圾的程度。圖2描述了提升違規處理垃圾的成本系數α的演化結果。圖2（a）取x0、y0的初始值為0.3、0.7，圖2（b）取x0、y0的初始值為0.7、0.3，將α分別取值0.1、0.5、0.9各做三次仿真。結果顯示，隨著α的增加，企業合規處理的概率x更慢收斂到1，且政府部門監管的概率y更慢收斂至零，這意味著，當違規處理垃圾的成本系數越高，企業的違規處理行為越難被發現，因而企業會更緩慢地將違規處理垃圾的策略更改為合規處理垃圾的策略，此時政府部門為了監管企業的違規處理行為，會監管更長時間，直至企業采取合規處理行為后再選擇不監管。

（三） 提高社會監督的概率（γ）

圖3描述了提高社會監督概率的演化結果。圖3（a）取x0、y0的初始值為0.3、0.7，圖（b）取x0、y0的初始值為0.7、0.3，為滿足0<δ1<γ≤1，設δ1=0.1，將γ分別取值0.2、0.5、1各做三次仿真。結果顯示，隨著γ的增加，企業合規處理的概率x更快地收斂到1，且政府部門監管的概率y更慢收斂至零，這意味著，當社會監督的概率越高，企業的違規處理行為越可能被發現，因而企業不敢僥幸采取違規處理行為，只能更快地采取合規處理垃圾的策略；同時若企業違規而政府沒監管的情況被社會監督曝光，政府將遭受聲譽和公信力的損失，因而隨著社會監督的概率越大，政府部門監管的時間會越長。

綜合以上的博弈仿真結果可知，違規處罰力度、違規處理垃圾的成本系數以及社會監督的概率是影響建筑企業選擇處理垃圾方式的重要因素，只有提高違規處罰力度，增加違規處理垃圾的成本以及增強社會監督的概率，才能最大程度上減少企業非法處理建筑垃圾的概率，保障企業處理垃圾的合法性。

四、 完善政府|企業|社會環保治理體系的策略與建議

充分考慮社會組織和公眾對建筑垃圾處理企業和政府監管部門的監督作用，本文通過構建建筑垃圾處理企業和政府監管部門之間的博弈模型，分析了各方策略選擇的穩定性、博弈系統均衡策略組合的穩定性以及各要素的影響關系，并通過仿真分析驗證了分析結論的有效性，得出了建筑垃圾處理企業減少非法處理建筑垃圾的條件，并根據各因素的影響關系和穩定條件為政府監管部門以及建筑垃圾處理企業提出了相關對策與建議。

（一） 改進環保治理體系的策略

中國聚焦環境保護重點問題和薄弱環節，著力解決突出環境問題并改革生態環境監管體制，提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，既滿足人民群眾的新期待，也為政府|企業|社會治理體系的構建和完善提供科學指引。

1.完善以政府為主導的治理體系。一要完善垃圾處理監管的法律法規體系。加強監管，嚴格執法，保持嚴厲打擊環境違法行為的高壓態勢。二要提高污染排放標準。通過提高污染排放標準對垃圾處理企業進行硬約束，實現發展與保護的協同共進。三要健全嚴懲重罰制度。大幅提高違法成本，顯著降低垃圾處理企業違規處理的經濟效率，形成不敢越雷池的強大震懾作用。

2.完善以企業為主體的治理體系。一要強化垃圾處理企業責任。垃圾處理企業是污染治理的責任主體，必須嚴格按照國家的法律法規和污染排放標準合規處理垃圾。二要健全環保信用評價。環保信用評價是社會信用體系建設的重要組成部分，要建立環境保護守信激勵與失信懲罰機制，敦促企業持續改進環境，督促企業合規處理垃圾。通過建立環保信用評價制度將違規企業列入“黑名單”，使失信企業寸步難行。三要建立環保信息強制性披露制度。讓企業自我公開環境信息，有利于促使其自覺履行環保社會責任，也有利于政府監管和社會監督。

3.完善社會組織和公眾共同參與的治理體系。一方面要引領和推動社會力量參與政府|企業|社會治理體系，要創新社會治理思路，擴大開放治理體系，通過加大環保宣傳力度、健全激勵約束機制等辦法，努力形成人人參與和人人盡責的良好局面；另一方面要規范社會組織和公眾治理行為，要注重對社會組織和公眾的引導，形成社會組織和公眾參與環境保護監督管理機制，從社會組織和公眾參與環境監督的范圍、方式和方法等方面著手，規范社會組織和公眾的參與行為，推動社會組織和公眾在治理體系中依法實現自我管理、自我服務、自我監督。

（二） 科學防范非法垃圾處理的建議

從深圳建筑垃圾堆放場“12·20”特別重大滑坡事故中可以發現，當垃圾處理企業違規處理與政府監管部門不監管時，社會監督能夠對雙方博弈過程的演化結果起到一定作用，但由于本案例垃圾處理企業與政府監管部門的風險策略收入遠大于成本，最終還是導致事故的不幸發生。因此，為防范非法垃圾處理帶來的社會風險與危害，特提出如下建議：

1.降低垃圾處理企業風險收入，提高企業違規成本。一是整合各類執法資源，加大違法監管力度。整合環衛、安監、勞動等部門的執法資源，加強企業垃圾處理信息實時共享，建立企業大數據平臺，對垃圾處理企業違規處理行為進行分析、評估和預測，約束垃圾處理企業違規違法處理方式，降低企業風險收入。二是加大對企業違法違規懲戒力度。

2.完善政府垃圾處理監管體制機制，改進政績考核標準。完善政府垃圾處理監管體制，加強政府部門對城市垃圾處理監管，細分各級政府在垃圾處理上的監管職責，推動建立“黨政統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、社會廣泛支持”的垃圾處理監管工作格局。

3.建立社會監督機制，確保監督有效。構建多元化的社會監督方式，解決檢舉渠道單一問題。除舉報、投訴、建議、咨詢等方式外，可建立類似公眾接觸、公民調查、聽證會、咨詢委員會等更實質性的參與方式，讓政府及時了解公眾意見，把握公眾需求，提高監管的針對性和有效性。

4.建立對社會監督意見的反饋機制，及時有效傳遞信息。城市垃圾處理監管過程中，社會監督的積極作用還依賴于信息的有效傳遞。深圳“12·20”滑坡事故案例中的政府監管部門由于未能與社會組織和公眾形成良好的信息反饋機制，從而導致事故不幸發生。所以，政府需建立對社會監督意見的反饋機制。一方面，政府監管部門要廣泛收集社會監督關于城市垃圾處理問題的舉報信息，并進行信息的實時共享；另一方面，通過開設專線電話、建設監督網站等多種方式對社會監督的意見進行及時反饋，公布處理意見，降低信息的不對稱性，確保信息傳遞的及時性和有效性。

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（責任編輯文格）

Risks of Illegal Disposal of Construction Waste and Its

Multi|agent Supervision Strategy：

Based on the Analysis of the Big Landslide Accident

of? Garbage Dump Site in Shenzhen

LI Zhen|zhao1， ZHENG Feng2

（1.Changjiang Vocational College，Wuhan 430070，Hubei，China;

2.The Publishing House，Wuhan University of Technology，Wuhan 430070，Hubei，China）

Abstract：With the acceleration of urbanization in China，the disposal of construction waste has become an unprecedented and urgent problem.Through the evolutionary game simulation，the evolution law of the government|enterprise|social governance system is studied，and the simulation analysis is carried out by taking the “12|20 Shenzhen Construction Waste Landfill” as an example.The results show that the economic efficiency of the risk strategy，the intensity of social supervision，the government’s punishment and the cost coefficient of illegal waste disposal all have a significant impact on the multi|party evolutionary game model.The conclusion is that in order to effectively supervise the disposal of construction waste，the government should establish a social supervision mechanism，increase social supervision，increase government punishment，and reduce the risk and benefit of waste disposal enterprises.

Key words：construction waste management; evolutionary game simulation; multi|agent supervision strategy