司法體制改革背景下民事執(zhí)行權(quán)運(yùn)行機(jī)制研究

王亞卓

上海市金山區(qū)人民法院，上海 200540

近年來(lái)，為破解“執(zhí)行難”問題，全國(guó)法院系統(tǒng)都采取了一系列措施，包括：加大執(zhí)行力度、加強(qiáng)拒執(zhí)打擊、強(qiáng)化信用懲戒等，取得了一定成效，但“執(zhí)行難”問題仍然存在甚至還較為突出，或許改革執(zhí)行體制、理順民事執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行方式才是從根本上解決“執(zhí)行難”的必然選擇。

一、民事執(zhí)行權(quán)性質(zhì)分析

民事執(zhí)行體制改革是執(zhí)行權(quán)載體在組織構(gòu)造和運(yùn)行機(jī)制上的調(diào)整和變革，而從理論上看，“權(quán)力的性質(zhì)決定權(quán)力載體的組織構(gòu)造和運(yùn)作方式”。［1］因此，只有厘清民事執(zhí)行權(quán)力的性質(zhì)，才能夠有針對(duì)性地探析民事執(zhí)行體制改革與構(gòu)建的新路徑。

對(duì)于民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界一直存在不同的觀點(diǎn)：司法權(quán)說(shuō)、行政權(quán)說(shuō)、雙重屬性說(shuō)、不確定說(shuō)等。但是就最近十幾年來(lái)的狀況來(lái)說(shuō)，對(duì)于民事執(zhí)行權(quán)所包含的權(quán)力屬性進(jìn)行界定，理論界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)達(dá)成一定的共識(shí)，即行使民事執(zhí)行權(quán)所要處理的問題主要包括兩個(gè)方面：一、就執(zhí)行過程中發(fā)生的爭(zhēng)議進(jìn)行審查，包括對(duì)案外人異議、執(zhí)行行為異議等的審查，此為民事執(zhí)行裁決權(quán)。二、運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施具體執(zhí)行事項(xiàng)以實(shí)現(xiàn)法律文書內(nèi)容，包括：查找被執(zhí)行人、查控被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)等，此為民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)；因民事執(zhí)行權(quán)在運(yùn)行過程中要履行的職能呈現(xiàn)兩重性，即在對(duì)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種爭(zhēng)議進(jìn)行審查時(shí)，此種審查程序只能基于當(dāng)事人的申請(qǐng)啟動(dòng)，且這種審查程序只能交由獨(dú)立的中立者居間進(jìn)行裁判，此種執(zhí)行裁決權(quán)具有司法權(quán)性質(zhì)；而在對(duì)具體執(zhí)行事務(wù)的實(shí)施方面，因執(zhí)行過程具有主動(dòng)性、單方性、確定性以及效率性等特點(diǎn)，那么處理這類具體事務(wù)的執(zhí)行實(shí)施權(quán)就具有行政權(quán)性質(zhì)。根據(jù)以上論述，筆者認(rèn)為有關(guān)民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)應(yīng)采用雙重屬性說(shuō)：執(zhí)行裁決權(quán)具有司法權(quán)性質(zhì)，而執(zhí)行實(shí)施權(quán)則側(cè)重行政權(quán)性質(zhì)。

二、公正與效率在民事執(zhí)行權(quán)中的博弈

世界上任何一個(gè)法治國(guó)家在設(shè)定自己的司法訴訟制度時(shí)都將公正與效率作為不斷追求的價(jià)值目標(biāo)，而公正與效率作為司法訴訟制度的基本價(jià)值追求也是互為統(tǒng)一、不可偏廢的。但從司法的運(yùn)行過程和當(dāng)事人的訴求來(lái)看，執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)對(duì)公正和效率的追求有所不同。

（一）執(zhí)行裁決權(quán)中的公正優(yōu)先

從權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，民事執(zhí)行裁決權(quán)應(yīng)該包括兩部分，分別是民事執(zhí)行中的程序性事項(xiàng)的裁決權(quán)和涉及當(dāng)事人現(xiàn)實(shí)利益的實(shí)體事項(xiàng)的裁決權(quán)，在性質(zhì)上與審判權(quán)相同，而對(duì)于審判程序來(lái)講，公正是其真正永恒的生命基礎(chǔ)。因此，執(zhí)行裁決權(quán)在對(duì)公正與效率進(jìn)行價(jià)值選擇時(shí)應(yīng)當(dāng)將公正作為最優(yōu)先選擇和實(shí)現(xiàn)的價(jià)值。究其原因主要為：一是裁決的公正能夠保障實(shí)現(xiàn)實(shí)體法的公正。裁決的公正能使相應(yīng)的結(jié)果更易得到公眾的認(rèn)可，促進(jìn)糾紛的實(shí)質(zhì)解決。如果裁決不公正，當(dāng)事人會(huì)產(chǎn)生不滿甚至抵觸情緒，導(dǎo)致裁決的難以執(zhí)行。二是執(zhí)行裁決程序的公正保證執(zhí)行實(shí)施的效率。公正的裁決從根本上說(shuō)也是高效率的，不公正的裁決，即使十分簡(jiǎn)化，也是難以執(zhí)行的。

（二）執(zhí)行實(shí)施權(quán)中的效率優(yōu)先

遲到的正義為非正義。執(zhí)行實(shí)施權(quán)是國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)權(quán)利人的申請(qǐng)，依照法定的程序和方式，在負(fù)有履行義務(wù)的一方當(dāng)事人未主動(dòng)履行生效法律文書確定的義務(wù)時(shí)，依靠國(guó)家強(qiáng)制力強(qiáng)制其履行義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利人權(quán)利的權(quán)力。民事執(zhí)行實(shí)施行為具有及時(shí)性、有效性等特點(diǎn)，需要在成本投入最小化、節(jié)省司法成本最大化的前提下最有效地實(shí)現(xiàn)法律所確定的權(quán)利義務(wù)，這就要求執(zhí)行程序盡量縮短執(zhí)行期限，加快執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)程，確保執(zhí)行程序及時(shí)實(shí)現(xiàn)裁判結(jié)果，從而使當(dāng)事人受到公正的對(duì)待。如果無(wú)視執(zhí)行的投入和產(chǎn)出、時(shí)間與期限、成本和效益等經(jīng)濟(jì)因素，執(zhí)行結(jié)果即使實(shí)現(xiàn)了表面上的“公正”，也會(huì)因執(zhí)行實(shí)施行為投入成本日益增加、執(zhí)行時(shí)間不斷延長(zhǎng)、執(zhí)行效益日益減少的風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)而將結(jié)果公正扼殺，從而使當(dāng)事人因執(zhí)行遲延而帶來(lái)?yè)p失。基于以上論述，且執(zhí)行實(shí)施權(quán)在性質(zhì)上又具有行政權(quán)的特征，其在運(yùn)行過程中應(yīng)當(dāng)更加注重效率。

三、“法官責(zé)任制”與“行政化”運(yùn)行模式在執(zhí)行權(quán)中的選擇

權(quán)力性質(zhì)的“雙重性”和對(duì)“公正與效率”對(duì)立統(tǒng)一的價(jià)值取向?yàn)槊袷聢?zhí)行權(quán)的運(yùn)行模式提供了理論和現(xiàn)實(shí)的選擇。

（一）民事執(zhí)行裁決權(quán)的選擇——“法官責(zé)任制”

“法官責(zé)任制”是指法官在司法審判實(shí)踐過程中，依照法定程序，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)自己承辦的案件全面負(fù)責(zé)審理，獨(dú)立行使裁判權(quán)，并對(duì)自己審理案件的質(zhì)量終身負(fù)責(zé)的一項(xiàng)制度。“法官責(zé)任制”是司法責(zé)任制中必不可少的要素，也是深化人民法院司法體制和工作機(jī)制改革的重要環(huán)節(jié)，能夠防范冤假錯(cuò)案、實(shí)現(xiàn)司法公正。民事執(zhí)行裁決權(quán)的司法權(quán)性質(zhì)和公正優(yōu)先的價(jià)值取向決定了“法官責(zé)任制”為其必然選擇。

1.“法官責(zé)任制”——執(zhí)行裁決權(quán)的司法權(quán)性質(zhì)所決定

執(zhí)行裁決權(quán)具有多重功能，包括權(quán)利救濟(jì)功能、權(quán)力制約功能以及糾紛解決和防止功能，其中權(quán)利救濟(jì)功能為其核心功能。民事執(zhí)行裁決權(quán)與民事、刑事等審判權(quán)相似，權(quán)屬在性質(zhì)上屬于司法權(quán)，而獨(dú)立性、公正性正是司法權(quán)的重要屬性，“法官責(zé)任制”則保障了法官獨(dú)立審判案件的權(quán)力，因此，執(zhí)行裁決權(quán)的權(quán)力性質(zhì)決定了其運(yùn)行方式應(yīng)采用“法官責(zé)任制”。

2.“法官責(zé)任制”——執(zhí)行裁決權(quán)公正優(yōu)先價(jià)值取向的選擇

在民事執(zhí)行裁決權(quán)公正與效率的博弈中，公正優(yōu)先是其價(jià)值取向，正因如此，要想突出裁決權(quán)中的公正，其必然的選擇就是實(shí)行“法官責(zé)任制”，因?yàn)椤胺ü儇?zé)任制”在保證法官獨(dú)立審判案件的同時(shí)，也為法官對(duì)于自己審判的案件承擔(dān)責(zé)任帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，有利于法官的公正審判，防止司法腐敗的發(fā)生，能夠使得“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的理念貫穿執(zhí)行裁決的全過程。

（二）民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)的選擇——“行政化”運(yùn)行模式

民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)具有行政權(quán)的性質(zhì)，“行政化”的管理模式與民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)追求的基本價(jià)值——效率優(yōu)先是一致的，“行政化”管理有利于執(zhí)行中的權(quán)力集中、強(qiáng)化管理、措施到位、人員齊備、物質(zhì)保障、效率提高，因此，民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)實(shí)行“行政化”管理模式運(yùn)行存在一定的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐要求。

1.“行政化”運(yùn)行模式——執(zhí)行實(shí)施權(quán)的行政權(quán)性質(zhì)所決定

民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)的具體執(zhí)行事務(wù)內(nèi)容包括：查找被執(zhí)行人、查控被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)等，在權(quán)力性質(zhì)上具有行政權(quán)的特征，這就決定了民事執(zhí)行體制的改革應(yīng)當(dāng)首先要基于執(zhí)行實(shí)施權(quán)的行政權(quán)性質(zhì)，采用執(zhí)行機(jī)構(gòu)行政化組織構(gòu)建與統(tǒng)一運(yùn)作的運(yùn)行模式。民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)的運(yùn)行還應(yīng)當(dāng)考慮執(zhí)行實(shí)施工作的基本規(guī)律、基本現(xiàn)狀以及法院作為司法裁判機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的組織與程序構(gòu)造，堅(jiān)持現(xiàn)代司法的基本原則。因此，民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)的制度安排要在滿足司法權(quán)的特性和行政權(quán)特性之間尋求適當(dāng)?shù)闹贫劝才牛蔷椭荒苁窃谌嗣穹ㄔ簝?nèi)部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)中采用“行政化”管理的運(yùn)行模式。

2.“行政化”運(yùn)行模式——執(zhí)行實(shí)施權(quán)效率優(yōu)先價(jià)值取向的選擇

民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)最基本的價(jià)值取向是效率優(yōu)先，而在當(dāng)前法院以審判為中心的工作機(jī)制中，最基本的價(jià)值追求是公正優(yōu)先，兼顧效率，因此要提高執(zhí)行效率就必須突破法院現(xiàn)有的工作機(jī)制，在執(zhí)行工作中追求效率的最大化，而“行政化”管理運(yùn)行模式主要的價(jià)值追求就是實(shí)現(xiàn)效率的最大化，執(zhí)行實(shí)施權(quán)與“行政化”運(yùn)行模式的價(jià)值追求具有契合性。因此，民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)的運(yùn)行采用“行政化”管理模式運(yùn)行能更大程度上提高執(zhí)行效率，符合其效率優(yōu)先的價(jià)值取向。

四、執(zhí)行體制改革的具體設(shè)計(jì)

執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)在權(quán)屬性質(zhì)上是兩種不同的權(quán)力，應(yīng)將“兩權(quán)”相分離。針對(duì)分離的模式，目前在理論界和試點(diǎn)改革法院主要有兩種不同的觀點(diǎn)：一是執(zhí)行實(shí)施權(quán)的“外分”。即將執(zhí)行裁決權(quán)留在人民法院，而將執(zhí)行實(shí)施權(quán)交由人民法院以外的其他機(jī)關(guān)來(lái)行使，其中以交由司法行政機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)來(lái)行使的觀點(diǎn)較多。二是優(yōu)化人民法院內(nèi)部權(quán)力配置，進(jìn)一步“內(nèi)分”。即將民事執(zhí)行權(quán)中具有審判權(quán)性質(zhì)的權(quán)力剝離，建立新的部門，獨(dú)立行使執(zhí)行裁決權(quán)，而執(zhí)行實(shí)施權(quán)仍由原執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使。以上兩種分離模式均有一定的理論支撐，但是“視法律為民族的一個(gè)部分，要求我們找出一個(gè)民族的法律與這個(gè)民族的其他方面、制度以及態(tài)度之間的關(guān)系”［2］。因此，執(zhí)行裁執(zhí)分離改革也應(yīng)該遵循中國(guó)的國(guó)情和歷史傳統(tǒng)，以下是筆者對(duì)執(zhí)行體制改革的具體構(gòu)想：

（一）深化執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)有效分離——在人民法院內(nèi)部分離

筆者認(rèn)為，執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)應(yīng)在法院內(nèi)部分離，原因有二：一是從權(quán)力的價(jià)值取向來(lái)看，執(zhí)行裁決權(quán)配置在人民法院內(nèi)部，其公正程度是其他機(jī)關(guān)無(wú)可比擬的，因?yàn)槿嗣穹ㄔ簽閳?zhí)行裁決權(quán)的實(shí)施提供公正的環(huán)境；民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)最基本的價(jià)值取向是效率，即以最小的執(zhí)行成本實(shí)現(xiàn)最大的執(zhí)行收益。從成本的角度考慮，執(zhí)行實(shí)施權(quán)保留在法院可減少國(guó)家資源再次配置的損耗，減少改革阻力，從收益角度考慮，目前執(zhí)行機(jī)構(gòu)中的執(zhí)行人員對(duì)于執(zhí)行流程是再熟悉不過的，如果將執(zhí)行實(shí)施權(quán)交由其他機(jī)關(guān)，會(huì)存在判決與執(zhí)行相互脫離的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)解決“執(zhí)行難”的初衷。二是從國(guó)情來(lái)看，無(wú)論是執(zhí)行裁決權(quán)還是執(zhí)行實(shí)施權(quán)，一直由人民法院行使，如果將民事執(zhí)行權(quán)交由法院之外的其他單位或部門行使，將會(huì)增加審判與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)難度，增加解決“執(zhí)行難”的難度。執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)的不同性質(zhì)要求民事執(zhí)行權(quán)必須分離行使，但機(jī)構(gòu)的分離比人員分離更有利于執(zhí)行目的的實(shí)現(xiàn)［3］。執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)的內(nèi)分模式：

1.設(shè)立專門的執(zhí)行裁判機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使執(zhí)行裁決權(quán)

在法院內(nèi)部設(shè)立與民事審判庭等部門具有相同地位的執(zhí)行裁判庭，行使執(zhí)行權(quán)中具有審判性質(zhì)的執(zhí)行裁決權(quán)，就執(zhí)行過程中發(fā)生的爭(zhēng)議進(jìn)行裁決，包括對(duì)案外人異議、執(zhí)行行為異議等的審查。其一，執(zhí)行裁判庭的設(shè)立能夠使得執(zhí)行裁決權(quán)符合和彰顯司法權(quán)獨(dú)立性、中立性和被動(dòng)性等特征，并且在組織構(gòu)造和運(yùn)行方式上也遵循司法權(quán)的基本規(guī)律。其二，在內(nèi)部構(gòu)成上執(zhí)行裁判庭將以審判組織為核心，在人員安排上將以法官為中心，實(shí)行“法官責(zé)任制”，這也更能體現(xiàn)裁決權(quán)對(duì)公正的基本價(jià)值追求。

2.改革原執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)

關(guān)于民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)的配置，在世界各國(guó)存在著不同的模式：法院內(nèi)置、專門法院配置、行政機(jī)關(guān)內(nèi)置以及混合配置等四種不同模式類型。但是各國(guó)的執(zhí)行權(quán)配置模式都是在綜合各國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上選擇的，因此，考慮到目前我國(guó)的司法國(guó)情以及民事執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)狀，將執(zhí)行實(shí)施權(quán)仍由法院內(nèi)部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使是最佳選擇，而為了減輕改革阻力和減少改革成本，將執(zhí)行實(shí)施權(quán)交由原執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使無(wú)疑是最佳選擇。

（二）改革原執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)——實(shí)行“行政化”管理模式

實(shí)行“行政化”管理模式：一是建立垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。建立以高級(jí)人民法院為單元的執(zhí)行工作統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)機(jī)制，即在執(zhí)行的管理與協(xié)調(diào)上，建立上級(jí)法院執(zhí)行部門對(duì)下級(jí)法院執(zhí)行部門垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，實(shí)行上傳下達(dá)的執(zhí)行工作機(jī)制，不僅在工作運(yùn)行并且在人員管理、績(jī)效考核等方面由高院執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，盡最大可能避免“地方保護(hù)主義”對(duì)于執(zhí)行工作的影響，提高執(zhí)行效率。二是改革原執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置。在現(xiàn)有執(zhí)行局內(nèi)下設(shè)不同的執(zhí)行科室，各個(gè)地方可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置執(zhí)行實(shí)施科、拍賣變賣科、執(zhí)行綜合科等內(nèi)部機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上符合“行政化”的管理要求。三是實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。執(zhí)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在橫向各自獨(dú)立，依法獨(dú)立行使職權(quán)，共同對(duì)執(zhí)行局長(zhǎng)負(fù)責(zé)。此外，建立執(zhí)行長(zhǎng)負(fù)責(zé)的辦案責(zé)任制，以執(zhí)行長(zhǎng)為核心成立執(zhí)行辦案小組，對(duì)執(zhí)行小組的案件承擔(dān)責(zé)任，并對(duì)執(zhí)行小組內(nèi)的人員和工作事項(xiàng)進(jìn)行管理。四是建立符合執(zhí)行工作規(guī)律的績(jī)效考核機(jī)制。根據(jù)執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行情況、案件辦理流程等執(zhí)行工作規(guī)律，建立健全績(jī)效考核機(jī)制，提高執(zhí)行人員積極性。