加強土地管理，推動土地管理事業全面發展

□ 史東浩

（山東省東明縣自然資源和規劃局，山東 東明 274500）

本質上來看，土地管理與規劃工作屬于技術經濟措施，具備較強的綜合性，科學、穩定、宏觀的土地利用規劃能夠盡可能帶動土地資源利用能力的提升。尤其是在現階段，我國經濟發展處于新常態，城鄉一體化建設也如火如荼地有序進行，鄉鎮土地面臨綜合性規劃的問題，因此在小康社會新的建設目標要求背景下，宏觀、綜合、全面的土地管理與規劃工作更加具備重要的現實意義。基于此，需要在現階段的土地管理與規劃工作的基礎之上，進一步提出優化措施，內容包括加強土地整治規劃、農用地綜合利用、加大標準農田建設力度，以及做好城鄉規劃與土地資源的協調等。

一、土地管理與規劃的意義

土地管理指的是政府部門根據城鄉、區域經濟及文化建設的客觀需要，在城鄉規劃建設過程中，給予政策性、技術性的宏觀指導，監督土地部門實施科學監督，督促其按照相關管理原則設計土地資源利用方案，優化土地資源的利用規劃和方向。土地管理工作的實施主體是各級政府，通過四個職能——計劃職能、組織職能、協調職能、控制職能，來實施管理任務，積極維護我國土地公有制度，實時調整土地關系，合理開發城市及農村用地，并實施科學的土地利用監督。具體來說，我國土地管理主要內容集中在以下幾方面：

（1）土地管理是一項綜合性措施，結合了經濟、法律、城市規劃、行政與技術等多項學科內容，是實現土地資源開發與使用全過程有效調控的重要手段。科學的土地管理工作能夠有效實施土地關系的調整與優化，對土地資源的開發與利用展開組織和監督，保護土地資源，使其可持續化發展，推進城鄉規劃建設。

（2）新常態下土地資源管理工作以提高資源配置的質量和效益為中心［1］。自2020年我國頒布了新的土地審批權文件以來，政府部門對用地自主權的管轄范圍進一步擴大，這使得我國向精細化的土地管理制度又邁進一步，進一步深化“放管服”政策，這將有助于相關土地管理部門更加嚴格地審批用地權限，保護農業用地，同時進一步節約集約用地，優化土地資源，滿足城鄉建設用地需求。

因此，總的來說，土地資源不僅僅與人民群眾利益有著緊密聯系，同時土地規劃是城鄉規劃的重要組成部分。首先，城鄉規劃建設過程中，加強土地資源的綜合管理與利用對整個城鄉規劃工作非常關鍵。其次，有效管控土地資源開發與利用，可以在一定程度上為城鄉規劃建設工作提供良好的空間和資源，緩解城鄉土地資源利用壓力，進一步優化城鄉建設規劃，推動實現經濟與環境和諧發展，全面促進小康社會的建成。最后，土地資源可持續利用維系國家生態安全［2］，預防水土流失、土地退化等問題，維持生態平衡。

二、土地資源管理中的幾點問題

現階段，我國的土地資源管理工作雖然在穩步調整，也頒布了新的實行辦法作為政策支撐，但細究工作實踐，仍存在一些問題，導致工作效率和質量不盡如人意，主要表現在以下幾點：

（一）土地布局缺乏合理性

城鄉規劃建設中土地管理的一個內容便是土地資源布局結構的調整。土地布局與城鄉產業結構和土地利用效益有著直接的關系。科學的土地配置工作十分關鍵。然而，在實際工作中，不少地方城鄉規劃建設用地管理受市場、城市規劃等多方面因素影響，總體布局存在不合理的地方，這也是土地管理中的突出問題。首先，在土地分配工作中，部分城鄉的自然資源和城建相關部門缺乏溝通與合作，未能結合區域土地資源進行土地規劃，導致土地用地分配不合理。其次，部分地方的土地資源管理與規劃部門的整體性和全局性認識不足，缺乏長期性的土地布局規劃，過于注重現階段的市場利益，未作充分的長遠考慮。這將不利于土地資源的合理利用，而且對城鄉土地的科學規劃也造成了很大影響，繼而影響到土地生態環境的改善。

（二）管理體制存在漏洞

完善的管理體系是確保管理工作有序、有效開展的重要保障［3］。在實際工作中，部分土地管理與規劃部門并未根據國家相關土地管理政策實施管理，對管理責任制度以及現代化監管機制的建設重視程度不夠。并且，在實踐過程中，管理手段的可操作性和針對性不強，并未結合當地土地資源情況，導致土地緊缺率未得到有效改善。此外，在遇到具體問題時，部分管理部門缺乏相應的應急處置機制，給土地管理帶來較大難度。

（三）城市規劃與土地管理存在矛盾

城市規劃與土地資源管理的矛盾點主要集中在幾個方面，即編制方面、編制規程方面、管理內容以及規劃期限方面。從編制方面來看，兩項工作的編制部門職責分工明確，但這可能導致實際工作中，兩個部門用地規模、功能等方面存在目標不協調的問題。從編制規程方面來看，兩個部門的工作矛盾點主要表現為城市規劃申請土地指標期望值較高，而國土規劃中的建設用地分配的指標過低［4］。

三、推進土地管理事業可持續的管理策略

從上述內容可知，現階段土地管理體系的構建還不夠完善，面對我國社會經濟發展的新形勢、新要求，只有充分發揮管理作用，按照土地管理和規劃工作的相關政策要求，全面梳理國土資源工作的管理理念，才能切實把握住黨的十九大以來的土地資源建設成果，堅持提高土地整理綜合效益，嚴守土地資源的保護紅線，提升我國國土的儲備量，更好地推進國家城鄉經濟建設工作。結合現階段的土地管理情況，今后的統籌兼顧要集中于實現四個管理目標：①提高土地利用效率，優化土地資源及利用結構；②保留耕地儲備，進一步實現耕地保護和質量提升；③改善城鄉人文居住環境，推進現代化城鄉發展；④落實土地生態保護和修復，推進國土資源利用可持續性。基于此，各級土地管理和規劃部門應從以下幾個工作點入手，進一步完善土地資源管理與監督體系：

（一）樹立集約管理意識，做到依法管地

相關部門要樹立積極的土地管理意識，實現依法管理土地、集約利用土地的監管意識。各級政府和國土資源管理部門要充分認識依法管理土地、集約利用土地的重要性。通過積極的管理意識與先進的監督手段，切實保障國家各項土地法律法規貫徹落實到土地管理的全過程。只有土地法律法規準確落實，才能實現我國經濟發展方式的轉變，進一步優化我國城市及鄉鎮土地開發、利用結構。

首先，各土地管理部門人員增強責任意識，樹立緊迫感，樹立依法行政、集約用地的整體工作意識。處理好依法管地和保障發展的關系，進一步完善相關管理責任制，其中包括耕地農田保護責任制、城鄉建設用地審批責任制等，將責任嚴格落實到每一位相關部門人員身上，追究不作為、管理不力的消極管理態度，利用這種責任制的形式健全土地執法責任制度，全面提升相關管理工作的完成效率，保障現有土地資源的保護和合理利用，形成土地管理和土地集約利用相關管理事務的良好氛圍。

其次，必須給予組織上的支撐與監督，跟進務實管理，切實發揮組織的帶頭、引導作用。各級黨委和政府要適時調整宏觀調控的力度和范圍，進一步貫徹落實國土資源法律法規的編制和調整，為土地開發與利用過程提供堅實的政策和組織支持。應注意的是，土地調控必須選擇合適的調控時機，科學把握調控力度。此外，各級領導干部要起到親身參與管理工作的作用，定期審查管理任務，聽取匯報，積極研究并解決實際管理過程中存在的矛盾，以此為依據，及時做出今后工作上的調整。除此之外，必須不斷加強隊伍建設和黨風廉政建設，加強工作監督，健全監督約束機制。國土資源管理部門也要創新服務意識，實施行政管理，提高工作效率和服務質量，做到熱情服務，持續改進。

（二）加強土地報批審查監督，嚴控非法用地

新頒布的《土地管理法》對我國現階段的用地審批政策進行了調整，其中針對非農業建設用地的審批程序，新《土地管理法》進一步嚴格規定各項審批流程，旨在嚴格控制農業耕地的浪費情況，實施資源優化。現階段，我國以按計劃、按規劃的審批模式，替代了傳統的分級定額的審批方式，通過分次、分批審批的形式，避免形成土地資源的浪費以及審批資金的浪費。具體來說，新的審批模式規定，在規劃建設用地的限時范圍內，需要結合項目合同和規劃方案，以分批的形式出讓、征用土地，明確審批對象和流程。這一新的審批政策有利于切實保護農業耕地開發和利用，通過實施土地資源使用管制，優化農業用地儲備，同時也能更好服務于基礎設施建設，為日常生產、生活提供更穩定的土地資源保障。

首先，管理部門必須保證土地出讓的合理性、合法性，嚴厲查處各類土地違法行為。通常來說，符合規定的項目可以正常撥付土地，除此之外，其他用地需繳納相應的使用費用。盡可能采取拍賣及招投標的方式進行土地買賣，使用需與拍賣方式相結合。同時，由于協議形式可能會造成后期土地使用期間的權責糾紛，增加管理難度的同時也會造成土地擱置，浪費土地資源，因此應盡量避免采用協議的形式。針對一些規模較大的用地項目，可以實施聯合審查制度，將部分用地審批在規定時間內發給第三方機構進行審核。通過聯合審批形式，工作效率將得到進一步的提升，突出體現土地審批的嚴謹性。

其次，需要對土地資源做出科學預測。將土地用地的審批范圍限制在半年或一年的時間內，按需要報批土地數量，最大限度避免因盲目報批而造成的土地資源和審批資金浪費。政府部門在為項目提供土地時，應根據產業政策、土地使用配額這兩項標準來進行審批。針對不利于產業政策的用地申請，應不予批準；針對滿足產業政策的申請項目，政府部門要按照有關規定，嚴格執行用地定額標準，并實施完善的跟蹤管理，發現問題及時糾正。

最后，報批審查監督的另一關鍵要素是文書工作，因此，必須進一步提高文書編制質量，實施規范化辦公，提高書面審批流程的質量和效率，助力土地管理工作。土地審批的書面文件編制將為今后的土地資源開發與利用審批工作和審批標準的調整提供豐富的歷史數據，成為今后各種工作的基礎，因此必須給予重視。基于此，應不斷完善審批流程的文書編制，簡化和規范文書編制內容，通過文書明確和強調各級土地管理部門的職責。

（三）強化耕地補償管理，增加儲備量

隨著鄉鎮現代化農業建設的發展，農業生產結構有所調整，用地比例也相應改變，而現代基礎建設的需求使得鄉鎮農業耕地受到擠占，面積進一步減少。為此，政府主管部門針對鄉鎮土地資源的工作方向是有效管理農業耕地，優化調整農業生產結構，為基礎建設提供儲備土地資源。

首先是要加強耕地管理，尤其是耕地保護，使土地更好服務于農村生產生活。有關部門應當按規定辦理農用地轉用手續，防止亂占、濫用耕地的問題出現。農業結構調整已經占用的土地，及時審核用地手續，針對審批手續不全的用地項目，應及時進行資格核查，實現科學、合理的土地開發。其次，各地土地資源管理與規劃部門應積極開展耕地后備資源調查，落實相關用地儲備工作。認清本地區土地資源整體情況，全面論證每個用地項目，科學謀劃、梳理復墾項目。組織有關專家定期勘察農業用地環境，結合生態環境保護政策，盡可能增加農業耕地的循環利用率。最后，積極推行耕地占用補償機制，確保耕地占用與補償相平衡，保證耕地總量穩定不變，保護農地資源。除此之外，必須盡快建立國有土地收購儲備制度，將粗放的土地利用方式逐漸轉化為集約利用的方式，將存量土地從外向內進行盤活。

（四）依托現代化信息技術，構建云管理

土地管理是一個長期過程，綜合而復雜，隨著土地資源緊缺問題越來越突出，我國土地資源管理工作的效率亟需提高。在此背景下，現代化信息技術的深層次應用為土地管理信息化建設提供了技術保障，滿足現階段土地資源管理的各項要求。現代信息技術在國土資源管理中的關鍵技術應用為“3S”集成技術的集成應用，將遙感（RS）、全球定位系統（GPS）和地理信息系統（GIS）這三類技術緊密結合，實現快速、移動、準確和可靠的數據信息收集和分析，既滿足土地管理的空間性，又能夠準確掌握環境信息。此外，我國的大數據應用在多個行業都有所體現，土地資源管理也不例外。在實際工作中，可構建一個以“3S”集成技術、云計算、云管理為核心的土地資源管理信息處理中心。利用海量的數據儲存庫可以導入幾乎無限的數據，為土地相關審批、轉讓、補償等計算環節提供更準確、綜合的數據分析，增強管理工作的針對性。此外，大數據的應用可以準確、科學分析地籍調查、土地項目調查以及土地規劃的全部數據內容，保證數據的安全性，同時輔助土地管理部門實時確定各個下屬部門的工作情況，提高管理工作的動態性，進而使管理有效著陸。

四、結語

綜上所述，土地資源管理的意義不只局限于有利于土地資源利用效率的提高，同時也對城鄉產業結構的優化產生積極作用，有助于加快我國城鄉一體化建設，實現現代化城市和現代農村中土地要素的協調發展。因此，土地管理事業對我國社會和經濟的發展有著關鍵的影響作用，有關土地管理部門應結合當地土地資源情況，將管理工作上升到一個新的高度，從嚴控制，避免浪費，杜絕非法用地，實現我國國土資源管理可持續發展。