建國初期中國共產黨探索黨政關系的歷史實踐與現實啟示

萬軍杰 付曉敏

新中國成立后，國內環境由戰爭轉入和平，黨的地位也發生顯著變化，以前在革命戰爭環境下形成的黨政關系模式和執政方式已不能適應現實需要。中國共產黨應時而變，對如何恰當地處理黨政關系進行了初步探索。實際上，抗日戰爭時期中國共產黨在抗日民主根據地局部執政的條件下，對黨的領導方式進行過具體的探索和實踐，發展出一套適合當時情況的組織領導系統，為建國初期黨政關系的處理積累了一定的經驗。中華人民共和國建立之后，怎樣在和平建設的全國執政環境下建立起一個有效管理龐雜國家事務的黨政體系，成為中國共產黨面臨的一項重要且緊迫的課題。

一、 黨政關系相關問題的疏理與有關概念的界定

黨政關系自政黨誕生以來就成為繞不開的話題，和政黨、政權問題相伴而生。在馬克思主義的政黨理論中，無產階級政黨是用來奪取國家政權的工具，它們的“最近目的”是“使無產階級形成為階級，推翻資產階級的統治，由無產階級奪取政權”①。巴黎公社建立后，馬克思曾對無產階級的政權形式進行過設想。由于時代的局限和缺乏成熟的實踐經驗，馬克思和恩格斯并沒有提出黨政關系相關的理論。隨著越來越多無產階級政黨取得國家政權，黨政關系問題也日益突出。基于馬克思和恩格斯有關政黨及無產階級專政理論的豐厚成果，列寧結合俄國實際從理論和實踐上豐富了黨政關系內容。在鞏固政權和國內戰爭時期，由于嚴峻的政治形勢和軍事斗爭，俄國實行黨政一體化的方針，“黨的‘上層’和蘇維埃的‘上層’融為一體”②，黨直接管理國家事務，并在集中制的原則下，將權力高度集中于黨中央，這是社會主義國家政黨行政化的開始。國內戰爭結束后，列寧注意到戰時共產主義政策與黨高度集權的領導制度給農民和國家發展帶來的消極影響，強調要培養蘇維埃政府及工作人員的獨立自主精神，“必須十分明確地劃分黨（及其中央） 的蘇維埃政權的職責……黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的領導，不是像目前那樣進行過分頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的干預”③。如此認知之下，列寧及時調整了經濟政策和黨對國家的領導方式。

中國共產黨對黨政關系問題的關注起源于井岡山的政權初創年代，進一步實踐于抗日戰爭時期的陜甘寧邊區，并在建國后有了更加深入的探索。有關這些探索與實踐，目前學界已經積累了比較豐碩的理論成果。從時間范圍來看，既有研究以新中國成立為界劃分為兩個階段，即局部執政時期和全國執政時期，且多側重于對建國后黨政關系的探討，并區分為過渡時期、全面建設社會主義時期、“文革”時期和新時期等幾個階段④。在研究角度的選擇上，有學者將黨政關系與黨的執政能力建設、黨的政治建設、政治體制改革、國家治理邏輯等放在同一語境下考察，以黨政關系的視域探研與其息息相關的黨建、政權建設等問題⑤。具體對象而言，有學者從社會制度出發，將蘇聯、東歐、中國等社會主義國家作為研究對象，或者依國家的發展程度，選取發達國家如美、英、法等國及典型的發展中國家中、印等國的黨政關系為樣本，以橫向視域對黨政關系于不同國家的普遍性和特殊性進行比較⑥。還有學者根據歷史慣性、國內國際形勢、政治傳統、封建思想等層面探尋黨政關系問題產生的原因，圍繞黨的領導、依法治黨、社會主義市場經濟體制改革等方面細述新型黨政關系的構建思路⑦。

一些概念的界定存在不同的定義。“建國初期”的時間界限，有認為是建國起的前三年，即從1949—1952年，黨和國家的主要任務是肅清反革命勢力和恢復發展國民經濟；另有看法是建國起的前七年，即從1949—1956年，黨和國家完成了社會主義改造，建成了社會主義制度。1953年新中國實行“一五計劃”，開始進行大規模有計劃的經濟建設，黨中央開始強化對政府等機關的集中統一領導，黨政關系與之前相比出現明顯變化。本文“建國初期”的時間范圍為前三年。至于“黨”和“政”的含義，不同語境下也有不同的理解。本文中的“黨”是與國家政權機關層次相對等的黨組織，即中國共產黨及其組織；“政”指國家的政權機關，既指政府，也包括如人大、人民法院、檢察院等權力機關。廣義上的黨政關系包涵執政黨與立法、行政和司法機構之間的相互關系，狹義上的黨政關系則具體指擁有執政權力的執政黨與擁有行政權力的政府之間的相互關系⑧。執政黨和國家政權之間既有聯系又有區別。二者聯系而言，政黨與政權是分不開的，任何政黨要實現自己的政治綱領和政治目標就必須掌握政權，因此政黨的目標即是奪取政權實現本階級的利益。二者之區別，一是在本質上，執政黨是階級組織，代表著特定階級利益，而國家政權是公共權力組織，代表著公眾利益；二是在職能上，“國家就是從人類社會中分化出來的管理機構”⑨，具有內外兩方面的職能，國家機構是實現這些職能的前提和基礎，而政黨的職能是“制定路線、方針和政策，給人民指出奮斗方向和奮斗目標，領導、組織和動員人民為實現黨的路線和目標而斗爭”⑩。黨和政府的關系不可以簡單地理解為隸屬或上下級的關系，它們之間是一種領導與被領導、決策與執行良性互動的關系，但“這種領導作用只能是一種引領、引帶、導向和統領的作用，而不是一種直接干預型的指揮作用”。良性互動是指黨的意志要通過人大等立法程序上升為國家的意志，政府對黨的決策的執行也并非僵硬死板的，而是具有主觀能動性地結合實際加以執行，并且黨與政府之間存在著相互監督的關系，黨和政府的決策和執行要“既相互制約又相互協調”，二者“按照法定權限和程序行使權力”。

要而言之，學界現有研究大多在一個較大的時間范圍內，從黨政關系的廣義層面探研黨與立法、行政、司法等權力機關的關系和變遷，內容上則多從較為宏觀的線索和框架出發，缺少微觀的切入點，不夠具體而微。本文側重狹義方面的黨政關系，主要關注中共中央和中央政府的關系，著重分析建國前三年中國共產黨對人民政府的領導方式的探索及其重要的現實意義。

二、 建國初期中國共產黨處理黨政關系的探索與實踐

建國初期，由于所面臨情況的復雜艱巨性，中國共產黨堅持黨的一元化領導的前提下，對如何處理黨政關系進行了積極探索和有效實踐。通過在政府機關中建立黨的領導系統、設立黨組和黨委以及重大事項的請示報告等方式實現黨對政府的領導。黨的領導是一種政治領導，對政府實行方針政策上的間接領導，而非直接干涉和包辦。出臺文件從而劃分黨政職能，規定政府職權范圍的事項由政府實施，不再由黨中央代行。黨的重要領導人也多次對黨政關系問題提出明確主張。

（一） 堅持黨的一元化領導是處理黨政關系的前提

黨的一元化領導體制是在革命戰爭年代形成的，即“在每個根據地有一個統一的領導一切的黨的委員會”，黨的委員會對黨、政、軍、民等一切工作實行統一領導。在全國執政初期，中國共產黨面臨著國內外錯綜復雜的形勢。一是國民黨殘余的反革命勢力仍覬覦著國內政權，以美國為首的帝國主義國家妄圖孤立、封鎖、威脅新中國，國內外嚴峻的政治軍事斗爭形勢需要一個集中有力的指揮中心。二是新中國百廢待興，“經濟恢復和民主改革的繁重任務也需要強有力的組織領導”。政府各級政權的組織和發展尚不健全，而黨在新民主主義革命的淬煉下形成了較為成熟的組織和領導系統。中國共產黨是唯一帶領人民結束受盡屈辱壓迫的半殖民地半封建的社會形態，建立起獨立自主的新中國的政黨，故而建國初期黨的政治威望非常高。為鞏固新生的民主政權，“黨在抗日戰爭時期形成的一元化領導方式繼續延續下來”。這一時期雖然延續了一元化領導體制，不但黨政相對分離，黨政職能邊際較明確，黨基本上做到了對于工作“在思想上、政治上、方針政策上起領導作用”，卻沒有包辦一切、干涉一切。

（二） 堅持黨對政府工作的領導是處理黨政關系的原則

中華人民共和國成立后，中國共產黨對國家政權的工作不是直接指揮，而是在政府機關內設置黨的組織，增加黨組織的人員配置，通過在政府機關中建立黨委和黨組的方式，來加強黨對政府工作的領導。1949年11月，《中共中央關于在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》頒布，這是新中國成立不久后，黨中央首次就機關內黨的建設發布的文件，可見黨對組織建設和黨政關系的重視。文件規定，各級政府機關黨委的職能，在于按照中央人民政府的政策和決議保證行政任務的完成。明確在沒有特殊情況下，所有中央人民政府機關的黨員，除了政府工作外，還必須一律參加支部組織。將黨的組織活動也納入到工作的一部分，從組織和紀律上對政府機關的黨員進行約束。同一時間，中央政治局通過了《中共中央關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》，強調黨組的作用既要將政府工作中產生的請示報告傳達給黨中央，也要依據黨中央的指令，對政府機關內的工作進行指導，從而保證中央政策和決定的傳達和實現。政府機關中的支部生活和黨組活動助益中國共產黨對政府工作的領導，促進了機關內黨的建設的發展完善。此外，黨還運用黨管干部的原則、對政權機關工作進行監督等方式方法加強對國家政權的領導。與這一時期的黨政關系相適應，政府及其各級組織是治國的主體，國家事務不由黨直接管理，而是在黨的方針政策的指導下，在國家政權機關黨組及黨員負責同志的努力工作下，通過政府的施政行為來實現。總體而言，建國初期黨政關系具有較明顯的“寓黨于政”的特征。

（三） 注意區分黨政職能是處理黨政關系的關鍵

建國初期，中國共產黨雖然擺脫了以往戰爭環境的殘酷性和斗爭性，但是又面臨復雜尖銳的鞏固政權和恢復發展的新形勢。在沿襲一元化領導體制的前提下，黨也開始對黨政職能分開進行探索，以便充分調動社會各界人才參與行政機關和國家建設的積極性，實現新政權的鞏固。1949年11月，中宣部依據黨中央的要求發布指示，強調政府擁有職權范圍內事項的討論決定和頒布實施的權力，“不要再如過去那樣有時以中國共產黨名義向人民發布行政性質的決定、決議或通知”。多位黨和國家的領導人對如何處理黨政關系也提出了自己的觀點。1950年4月，周恩來在全國統戰工作會議上強調，黨政之間是既有聯系也有區別的，“黨的方針、政策要組織實施，必須通過政府，黨組織保證貫徹”。1951年9月，董必武《論加強人民代表會議的工作》指出，“黨領導著國家政權，但這決不是說黨直接管理國家事務，決不是說可以把黨和國家政權看作一個東西”。新中國成立初期的重大方針政策和重要決策，如土地革命、抗美援朝、“三反”“五反”運動等，都是由黨中央提出，經政協委員會協商討論后授予政府組織實施。可知當時的黨中央對區分黨和政府的職能這一問題已較為重視，并致力于在實踐中進行具體的探索。

三、 建國初期中國共產黨探索黨政關系對構建新型黨政關系的經驗啟示

建國初期中國共產黨處理黨政關系的實踐，為黨的領導體制和黨政關系的改革提供了一些寶貴的經驗和啟示。要分清黨政職能，處理好黨政關系，黨政不分會給黨的建設和國家的民主政治帶來諸多不利影響。黨政關系模式要因時而變，符合實際，與時代環境的變化和黨的執政目標相適應。破除妨礙黨政關系和諧發展的制度瓶頸，完善具有科學性、適應性和系統性的制度體系。加強黨和政府的思想組織和作風建設，從黨政兩方面著手構建黨政同一、協同發展的新型黨政關系。

（一） 新型黨政關系的構建要劃分好執政黨與政權機關的權力邊界

中國共產黨和政權機關雖都是人民利益的代表者和維護者，但它們具有不同的性質、地位、職能，是兩種完全不同的政治存在形式。黨組織不是國家政權機關，不具有直接行使國家權力的職能，不能代替國家政權機關直接從事國家管理工作。簡單地以黨代政、黨政不分，不僅會給國家的現代化帶來阻礙，也不利于執政黨自身的建設。而劃分好執政黨與政權機關的權力邊界，有利于避免黨政不分帶來的種種問題。行政機關在行政范圍內行使職能，可以充分調動社會各階級在國家政權建設中的積極性，使權力資源得到更加科學合理的配置。黨“集中精力管黨，管路線、方針、政策。 這樣做，有利于加強和改善中央的統一領導，還有利于建立各級政府自上而下的強有力的工作系統，管好政府職權范圍的工作”。能夠使民主集中制得到有效貫徹，從而健全黨和國家的工作機制和組織原則，推動國家的民主政治建設。

注意區分黨的領導作用和包辦的區別，分清黨政的職能，不能因為黨的領導作用就抹殺替代政府機關的職能，也不能因為它們之間的密切聯系就忽略掉了彼此必要的職能區分。黨的職能是管大政方針、政策和計劃的制定，各級政府的職能是管具體業務和政策執行。遵循科學執政的要求，把握執政規律，黨對國家的領導要依據相關的法律法規和民主程序，使黨的主張經過人大等立法機關的法定程序上升為國家意志，這是黨實現對國家和社會的全面領導的重要民主程序。改革開放和社會主義建設新時期，鄧小平十分重視黨的權力過于集中的問題，提出改革黨和國家的領導體制，對黨政關系做了更深一步的探索。“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。”全面深化改革的新時代，正確處理黨政關系尤為重要，要始終堅持“總攬全局、協調各方”的原則，提高黨的領導本領。

（二） 新型黨政關系的構建要與時代環境的變化和黨的執政目標相適應

不同的歷史時期，中國共產黨的領導方式所產生的實際效果和作用是不一樣的。抗日戰爭時期和建國初期，黨采取既堅持黨的一元化領導又不包辦政府工作的方針，這種領導方式于當時的特殊環境是非常合乎實際的。革命戰爭年代，黨面對敵強我弱的帝國主義侵略，需要黨內的政治精英睿智果斷的決策，黨的一元化領導體制“適應了當時的特殊歷史環境，極大地統一了各抗日根據地和各種組織的步調，保證了黨的路線、方針和政策的貫徹執行，對克服困難、鞏固根據地和加強黨的建設起了重大作用”，不但保證了黨在嚴峻的形勢下能夠以最高效率集中一切資源解決帝國主義和中華民族這個主要矛盾，而且又不包辦政府工作，使政府能夠依據各根據地復雜的斗爭狀況靈活地制定政策，把各根據地的黨政軍民統一起來，從而贏得了抗日戰爭的勝利，并進一步實現了解放全中國的目標。建國初期，民主革命的遺留問題以及百廢待興的國民經濟需要適當的集權，黨的一元化領導體制保障黨的集中統一領導和新生的民主政權的穩定，同時又促成政府在職權范圍內的職能發揮，調動各階層優秀人士參與國家政權建設的積極性，“對于統一指揮、集中力量、協調一致地完成經濟恢復和民主改革的任務，起了十分重要的作用”。

從實際效果來看，抗日戰爭時期以及建國初期這種黨政體系的確給國家的社會改造和社會變革帶來了極大的助推作用。然而，隨著實踐的發展和認識的深化，黨的一元化領導方式越來越不適合和平建設年代經濟和社會的發展要求，越來越不適合民主政治的建設要求。“社會主義建設的任務極為繁重復雜，權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業的發展。”改革開放時期，鄧小平開始著手對阻礙經濟和社會發展的舊的黨政關系進行改革，使之適應市場經濟的發展要求和民主政治的建設要求。新時代的偉大征程中，需要在前輩領導人實踐的基礎上，繼續對黨政關系進行符合時代發展要求和反映時代跳動脈搏的探索，更好地服務于建設社會主義現代化強國的偉大目標。

（三） 新型黨政關系的構建要堅持和完善黨的領導制度體系

建立規范科學的領導制度與執政體制是正確處理黨政關系的重要保證。影響黨政關系良性發展的因素主要是體制障礙。“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”要處理好黨政關系，實現國家的政治文明，就必須從制度上下功夫，依靠制度的保障。習近平在慶祝建黨100 周年大會的講話中指出，必須堅持和不斷完善黨的領導，充分發揮黨總攬全局，協調各方的領導核心作用。而堅持和完善黨的領導，與黨的領導制度的完善是分不開的。建國初期黨對黨政分工領導模式探索中斷的原因，除了客觀執政環境的影響外，和黨的科學領導制度不健全也有較大關系。

改革開放和社會主義建設新時期，以鄧小平為主要代表的黨的領導集體開始從制度上探索黨的領導的新經驗，先后制定修改了《關于黨內政治生活的若干準則》等一系列重要規定和重大制度，在堅持和完善黨的領導制度體系方面取得極大的進展和突破。中國特色社會主義新時代，黨中央把堅持和完善黨的領導制度與黨的建設的偉大工程相結合，將黨的制度建設提升到更高的水平。黨的十八大以來，黨中央出臺了一系列具有規范性和制度性的工作條例和規定，“努力構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”，在黨的制度建設的理論上取得了重大成果，為黨的制度建設指明了方向和目標。黨的十九大對《黨章》做出修改，新增添了黨的領導有關內容，為黨和國家各項工作從全黨思想的基本準則和行為的重要遵循方面提供了根本的政治保證。黨的十九屆四中全會特別強調，“堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”。繼往開來，開拓創新，走好新時代的長征路，需要繼續堅定不移地堅持和完善黨的領導制度體系，“著力從制度安排上發揮黨的領導這個最大的體制優勢，統籌考慮黨和國家各類機構設置，協調好并發揮出各類機構職能作用，完善科學領導和決策、有效管理和執行的體制機制，確保黨長期執政和國家長治久安”。

（四） 新型黨政關系的構建要從執政黨與政權機關雙方著手

以黨代政、黨政不分的非常態化黨政關系不適應新時代、新目標、新征程的發展要求，也會給黨的建設帶來諸多弊端。為了實現社會主義現代化強國的建設目標，把新時代黨的建設的偉大工程推向前進，提高和改善黨的執政能力和執政水平，必須探索新型的黨政關系。這種新型的黨政關系的基本特點是，既要發揮黨對行政機關的有效影響，又要尊重和保障行政機關職能的行使；既要樹立黨的權威，又要不擠占其他政治組織的空間；既要實現黨對行政機關在路線方針政策上的領導，又要不代替法律法規的貫徹執行；既要做到科學民主、依法執政，又要有“決策科學、執行堅決、監督有力的權利運行機制”；既要保證行政機關的相對獨立性，又要使之自覺接受黨的領導。新型黨政關系的實現需要從黨政雙方上下功夫。

“在我國政治生活中，黨是領導一切的。”新型黨政關系的實現對黨的領導能力和領導方式提出了更高的要求。首先，黨要提升對國家政權機關的影響力和感召力。一方面體現在黨的間接領導上，即提高黨的路線、方針和政策對國家政權機關的影響力，做到科學執政。這就要求黨在決策過程中，“提高戰略思維、歷史思維、辯證思維、創新思維、法治思維、底線思維能力”，使黨的路線、方針和政策能夠適應時代發展的客觀要求，以科學、客觀的綱領引領國家政權機關的工作，增強黨對國家政權機關的影響力。另一方面體現于執政黨自身對國家政權機關的榜樣性和示范性。領導干部“對全黨全社會都具有風向標作用”，黨的組織及黨員干部要有強烈的法制意識、廉潔意識和民主意識，對自己嚴格要求。“打鐵還需自身硬”，廣大黨員干部要“保持和發揚黨的優良傳統作風，使廉潔自律規范內化于心、外化于行”，黨唯有把自身建設搞好，才能營造風清氣正的黨內政治生態，進而以良好的黨風引領政風，實現黨政一心。其次，從政府角度看，政府要擺正自身定位，加快由管理型政府向服務型政府轉變。“深化行政體制改革、轉變政府職能，不僅要取消和下放政府權力，還要改善和加強政府管理，提高政府效能，增強依法全面履職能力”。政府的機構是政府職能實現的載體，政府的機構改革需與政府的職能定位相適應，建立與之配套的機構體系，在實踐中深入改革。還要完善行政監督體制，政府內部的行政監督“對于貫徹執行黨的路線、方針和政策，確保政府機關的廉潔高效都起了積極作用”。

四、 結語

黨政一體，同心共濟，才能使黨和國家的事業蒸蒸日上。建國初期，中國共產黨對黨政關系的處理以及黨政分工領導模式的實踐成效雖然不太顯著，而且隨著1953年大規模經濟建設的展開又重新加強了以黨代政、黨政合一的領導方式，但是仍不失為探索黨的領導制度和執政方式的一個良好開端，從而為十一屆三中全會以后黨政關系的處理積累了寶貴的經驗。改革開放和社會主義建設新時期，中國共產黨領導人承前啟后，繼往開來，不斷結合社會發展變化的實際，豐富和發展著對這一課題的認知。中國特色社會主義新時代，黨的領導提升到黨的建設新的偉大工程的高度上，更須處理好黨政關系，在發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用的基礎上，注意黨政職能邊界，健全完善黨的領導的制度體系，適應時代環境和黨的執政目標的變化，加強黨的自身建設，提高黨的執政能力和領導水平，以黨風引政風，以政風促黨風，黨政同心，共同把黨和國家的偉大事業持續推向前進。

注釋：

①《馬克思恩格斯選集》第1 卷，人民出版社2012年版，第413頁。

②⑩ 馬守良：《黨政關系的歷史考察和改革趨勢》，浙江人民出版社1988年版，第13、185頁。

③《列寧全集》第43 卷，人民出版社2017年版，第68頁。

④ 田湘波： 《近年來關于我黨黨政關系問題的研究》，《當代中國史研究》2002年第3 期。

⑤ 參見孫藝兵： 《黨政關系視域中的執政能力建設》，人民出版社2009年版；楊彬彬：《黨的政治建設與黨政關系調適》，《社會主義研究》2019年第5 期；陳紅太：《從黨政關系的歷史變遷看中國政治體制變革的階段特征》，《浙江學刊》2003年第6 期；劉杰：《黨政關系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革》，《社會科學》2011年第12 期。

⑦ 朱聯平： 《關于中國黨政關系問題的再思考》，《前沿》 2005年第5 期。

⑧ 劉杰：《黨政關系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革》，《社會科學》2011年第12 期。

⑨《列寧選集》第4 卷，人民出版社1972年版，第45頁。