人力資本形成視角下我國高校自主權的邊界

雷明全，劉智勇，胡武賢

(1.湖南文理學院 經濟與管理系，湖南 常德 415000；2.華南農業大學 公共管理學院， 廣州 510642)

1 當前我國高校自主權制約人力資本形成的表現

1.1 同質型人力資本形成的效率不高

同質型人力資本形成低效化，就是巨額的投資未能有效地形成人力資本，主要是高等學校人才培養的專業結構和層次結構與社會需求嚴重脫節。第一，專業結構失衡極大地降低了人力資本投資的效率。當前，我國高等學校培養學生的專業結構完全由自己決定，只要學校獲得了某專業的開設資格，那么學校在每個專業上的招生數量完全取決于自己的偏好，上級教育行政部門只核定每個年度的招生總數，具體各專業招收多少學生，政府既不存在有指導性計劃，更加沒有硬性規定。從理想的層面上講，高等學校的人才培養結構應該建立在社會需求的基礎上，否則接受教育者能獲得的人力資本量就會十分有限。而現實卻很殘酷，大量的高校畢業生學非所用，很多學生所從事的工作與自己所學專業基本沒有關聯。這就意味著，國家和個人的教育投資沒能產生價值，或者價值十分低下；受教育者在人力資本投資上的邊際報酬呈現快速遞減特征。第二，高等教育的層次結構失衡也降低了人力資本投資的效率。發展經濟學和教育經濟學有一個共同的結論：一個國家的教育層次結構應該呈寶塔型，即層次越低的教育，規模就應越大，層次越高的教育規模就應該越小。具體而言就是，基礎教育要盡可能地全面普及，中等教育規模適當小一些，高等教育規模應該更小；在高等教育內部，專科教育規模應該最大，博士生規模最小。這樣的層次結構要求是與一個國家的經濟與社會發展相適應的，它不僅適用于發展中國家，發達國家也是如此。現實中，在我國的高等教育內部，雖然博士生的培養規模的確最小，但隨著大量的專科學校升格為本科院校，專科生的招生規模卻小于本科生，這樣的結果就是，工作中不少只需要專科水準的崗位被本科畢業生所取代。由此不難發現，在我國高等教育內部存在的層次結構失衡也顯著地降低了人力資本投資的效率。總之，我國高等教育的層次結構與專業結構同時存在著失衡，降低了國家和受教育者個人投資的效率，這不僅表現為邊際私人報酬遞減，邊際社會報酬遞減更甚，所形成的同質型人力資本的量自然十分有限。

1.2 “干中學”方向走偏，抑制了異質型人力資本的形成

異質型人力資本是在同質型人力資本基礎上“進化”而來，作為人力資本載體的人，通過各種類型和層次的教育與培訓而形成的人力資本只是“初級產品”，這種“初級產品”就是同質型人力資本。部分同質型人力資本在本專業領域通過持續的“干中學”得以異質化，這就是異質型人力資本。受限于人力資本載體的個人稟賦、外部環境、所從事的具體工作及個人的努力程度，只有很少的同質型人力資本能得以異質化。我國高等學校招生的專業結構嚴重失衡，很多社會需求量有限的專業，如會計學、市場營銷、國際經濟與貿易、法律、英語、漢語言文學等的發展是“生機勃勃”，反而社會需求量相對比較大的工科專業卻顯得“萎靡不振”。這樣的專業結構失衡不僅僅導致同質型人力資本投資低效化，同時，在教育部規定的師生比約束下，師資結構也跟著扭曲。師資結構扭曲的結果就是，在高等學校的教師隊伍中，經濟類、管理類、文學與法學類教師人數眾多，這些教師大多是在獲得博士學位之后進入了高等學校工作。在高等學校，廣大的教師在教學之余，更多的精力都投入到了科學研究上。因此，在全國的社會科學領域，科研成果“十分豐碩”，科研論文可謂滿天飛。繁榮社會科學本無可厚非，但過度的“繁榮”就會導致資源投入的邊際社會報酬快速遞減，這就構成了對包括人力資源在內的各種社會資源的低效利用。科學研究要與國家的需要緊密結合，并隨著國家發展階段的變化做出動態調整，因此，在社會科學與自然科學的不同學科門類之間需要有一個合理的科研結構。過分強調自然科學，而忽視社會科學的發展，不利于國家的進步；同樣的道理，社會科學的超前“繁榮”，就會抑制自然科學的發展，不利于國家的科技進步。改革開放之初，在“學好數理化，走遍天下都不怕”的思潮影響下，全國上下對自然科學是“頂禮膜拜”，對社會科學則是“漠然處之”， 結果是經濟制度落后、企業經營管理欠佳。后來，隨著高等學校自主權的擴大，加上市場指揮棒的影響，社會科學，尤其是經濟學與管理學的發展則是“一路高歌”。

科研成果是人力資本的產物，當一些科研成果不能給社會生產力的發展帶來直接或者間接的貢獻時，這樣的科學研究就失去了意義，從經濟學的角度說，就是科研投入的邊際社會報酬低下。我國高等學校專業結構失衡，導致了師資結構扭曲，過多的社會科學領域教師在科學研究上投入了大量的人力、物力和財力，而由此產生的邊際社會報酬卻十分有限。其對人力資本形成的影響，就是大量的高校教師擁有的人力資本依然還是同質型的，沒有能夠異質化。本來這些高校教師在博士畢業之后走上了高校教學崗位，他們在教學與科研上可能投入了全部的心血，也取得了不少“成果”，但這些“成果”大多數只能停留在紙面上，對生產力的發展、對社會的進步沒有多少裨益。由此，我們不得不認為，這部分高校教師從學生階段開始，到高校教學崗位，從按部就班地接受教育與培訓，到工作中艱苦地“干中學”，都沒有能夠讓他們的人力資本得以異質化。總之，“干中學”方向走偏，是教師結構嚴重失衡的產物，教師結構失衡又是高等學校專業結構失衡所引起，專業結構失衡又源于當前的自主權與市場失靈。

1.3 部分教師的人力資本異質化主動性不強

教師不僅僅是社會人，他們也是經濟人，他們不能僅生活在光環中，他們不僅需要榮譽，更需要“衣食住行”，他們一樣也需要經濟收入。然而，在我國的國有高校，收入分配政策(主要表現為由學校決定的績效工資)不合理的現象還比較普遍，職稱晉升制度不科學也不是個別現象，這些都對教師的持續“干中學”構成了負激勵。好的激勵制度需要有榮譽、地位，更需要有收入，這才會產生促使同質型人力資本異質化的內在動力。盡管說邊際報酬遞增的人力資本都屬于異質型人力資本，但異質型人力資本根據其邊際報酬遞增的程度還可以分為特異型和普通型：普通型異質型人力資本的邊際報酬遞增幅度不是太大，如一般的高校教授、普通的成功企業經營者；特異型異質型人力資本邊際報酬遞增幅度比較大，或者是很大，如高水平的教授和優秀的企業家。對于后者，他們也是從普通型人力資本“進化”而來，他們在自身人力資本異質化之初，被學校重視的程度還不足夠高，對于他們來說，收入和職稱就顯得更加重要。一個科學合理的收入分配和職稱晉升制度，首先是能極大地促進高等學校普通教師的人力資本異質化，然后還能進一步地讓部分普通型人力資本向特異型轉化。

縮小居民之間的收入差距是中國社會主義發展的最終目的之一，我國經濟的快速成長、科技的快速進步顯得比以往任何時候都更重要、更緊迫，重提“效率優先，兼顧公平”就具有必要性[1]。總之，作為異質型人力資本主要“生產基地”的高等學校，在收入分配上就需要最大限度地激勵教師，讓他們潛心于“干中學”，不斷地提升其人力資本，并快速異質化。

2 當前我國高校人力資本投資效率偏低的原因

2.1 高校自主權導致了教育市場的失靈

新古典經濟學關于市場失靈的論述較為經典，把市場失靈的產生總結為四種情況：第一，在商品或服務的生產上，存在著邊際社會成本大于邊際私人成本，即存在著成本的轉嫁；第二，在商品或服務的生產上，存在著邊際社會收益大于邊際私人收益，即存在著收益的外溢情形；第三，消費者消費物品時，因為信息不完全，而出現了消費者偏好與需求函數脫節，或者說偏好未能反映在需求函數上；第四，壟斷勢力的存在會導致廠商的均衡產量小于帕累托最優的水平。上述情形中，只要有一種發生，市場失靈就不可避免。

具體而言，就是廣大的學生在專業選擇時具有較大的盲目性，從而導致學校的專業結構出現嚴重的失衡，即所謂的消費者偏好沒有能夠準確地反映在需求函數上。新古典經濟學在解釋這種市場失靈時，指出的原因是信息不完全，但就我國當前來說，除了信息不完全，還有部分學生對個人的“稟賦”認識不足。(1)信息不完全是學生專業選擇時偏好顯示失真的主因。在高考結束之前，很難有學生和家長花時間和精力去了解高等學校各專業的市場需求和供給情況，高考結束之后的一段時間，也是補償性地放松與游玩，并且從公布高考成績到提交志愿也被規定在一周內完成。在有限的時間和精力約束下，高考學生對每一個專業開設的主要課程、應用范圍及社會需求缺乏必要的了解，對每個專業開設的學校與市場供給量也是知之甚少。在信息不完全的條件下，學生的志愿填報大部分就是“跟著感覺走”。于是乎，“會計學”就成了連續多年全國高校招生人數最多的專業(還不包括幾乎是完全相同的“財務管理”)，其他經濟類、工商管理類、文學類甚至藝術類也都紛紛成為高考學生的“寵兒”，大部分工科專業竟然被不少學生“唾棄”。(2)學生對個人的“稟賦”信心不足，被迫錯誤顯示偏好。消費者不能正確地顯示偏好，從而導致市場失靈，在新古典經濟學的文獻中只有一種解釋——信息不完全。然而，筆者發現，我國高等教育領域存在的市場失靈，也會因為學生對個人的“稟賦”缺乏信心，從而不得已錯誤顯示偏好。雖然，國家的各種宣傳與制度設計，均假定學生只有“勤奮”程度的不同，沒有“稟賦”的差異，“稟賦”的差異一直都被各種政策所“忌諱”。然而，“稟賦”差異的確存在，這也被高考學生和其他民眾所認可。廣大的高考學生通過高中階段的學習、考試及成績排名，基本都能對自己有一個較為充分的認識；部分學生對數理缺乏興趣和天分，喜歡文史類課程，部分學生則是剛好相反。在高中階段，對數學和物理的學習感覺比較困難的學生，在高考填報志愿時，即使知道部分工科類專業的社會需求比較大，就業前景相對來說比較好，但苦于對數學和物理類課程的恐懼，不得不“棄工從文”。這種對個人“稟賦”信心不足的形成是基于高中階段的學習經歷，雖然這種自我認識有一定的合理性，但局限性也很明顯。

2.2 認識上存在誤區與政績考核使然

(1)陷入到了認識上的誤區。前文所言，在我國，不論是在政府層面，還是廣大公眾，甚至部分理論工作者，都很容易把人力資本投資混同于人力資本形成。理論工作者的認識誤區，也源于過去教育經費的嚴重不足，教育投資低下的歷史。在1999年本科教育擴招之前，增加教育投入，邊際報酬始終呈現遞增狀態，這就讓人們產生了共識：教育投資是最好的投資，只要增加教育投資，就一定會有可觀的回報。在高等教育總體規模比較小，教育投資總額遠小于帕累托最優水平的情況下，即使教育的層次結構與高等教育的專業結構明顯失衡，教育投資的回報依然很高，邊際報酬依然遞增。然而，時過境遷，在高等教育大眾化的今天，教育投資的社會收益率已經大幅度降低，過去“大水漫灌”也能“廣種薄收”的時代一去不復返，我們現在需要改變認識，當前高等教育的專業結構和層次結構失衡一定會降低教育投資的效益。我們需要的新認識是，人力資本投資并不等同于人力資本形成，教育投資不能丟掉效率，過去只強調投資支出，不重視投資效果的思路要徹底改變。

(2)陷入到了“表面上的誤區”。這里表面上“誤區”并非真正的誤區，而是有意或者無意的“視而不見”。因“視而不見”而陷入“表面上的誤區”，其主體不是理論工作者，而是政府部門。政府部門為了政績，“不得已”而為之。早在20世紀，著名經濟學家厲以寧先生根據國際比較計算出，達 1000 美元時，公共教育支出占比的國際平均水平為 4.24%，并指出，我國的公共教育經費占GNP(1)在1993年以前，國際上衡量國民收入水平的主要指標是GNP，后陸續改為GDP。的比例不得低于4%[2]。后在眾多學者的推動下，1993 年，中共中央、國務院發布《中國教育改革和發展綱要》，并提出國家財政性教育經費支出在20 世紀末占 GDP 的比例應達到 4%的目標。但到了2000 年，預定目標沒能實現，政府將目標實現年度推遲到 2005 年；到了2005年，雖然教育經費的占比有所提升，但還是沒能達標，于是再把達標時間推遲到2010年；2010年又一次落空。一個4%的目標，盡管中央政府寫進了具有法律約束力的文件，然而再三落空。后在更改計提教育基金的策略之后，2012 年中央財政已按全國財政性教育經費支出占國內生產總值的 4%編制預算，地方財政做出相應安排，才終于“完成了任務”[3]。一個“4%”的目標，我國政府竟然為之努力了20年，難度之大，可想而知。在此后的幾年，政府是“全神貫注”地盯著“4%”，盡管是實現了，但還是低于廣大發展中國家5%的平均水平。政府為了達標，主要的精力都在“4%”上，教育投資的效率就無暇顧及。很顯然，“4%”是否完成，是一個政績問題，甚至還可能是一個政治問題，沒有完成，無法向人民交代，也無法向自身交代。教育投資的成效怎樣，人力資本形成的效率高不高，這只是一個經濟問題，社會關注度還不夠高；由于政府失靈又在所難免，這種“表面上的誤區”就構成了政府未能重視人力資本投資效率的原因。

因為信息不完全，學生本人對自身“稟賦”缺乏正確的認識，導致我國高等教育出現了市場失靈；關于人力資本投資與人力資本形成之間的差異，在理論界也存在認識上的誤區，在決策層又存在政府失靈。所有這些，都是我國高等教育領域人力資本形成低效的內在因素，高等學校擁有的專業設置和招生自主權則構成了強大的外在原因；內在因素與外在原因共同作用在一起，人力資本投資偏離帕累托最優狀態就在所難免。

2.3 代理人的機會主義行為阻礙了教師的人力資本異質化

跟西方國家不同，我國高校以國有為主體，在國家與政府，政府與高校管理者之間存在著雙重委托—代理關系；因信息分布的非對稱性、環境的不確定性和契約的不完全性等原因，在高校管理者與政府之間的權利博弈過程中，不可避免地產生機會主義行為。教師的職稱晉升與定級、績效工資分配是最為敏感的，同時也是對教師教學、科研積極性影響最大的事情；而代理人制定的政策常常是有利于學校各級領導干部的，不利于一線教師，這就在一定程度上對教師的“干中學”構成了負激勵。

科學的政策能極大地激勵教師認真履責，教師的科研積極性就能充分發揮，人力資本也就能快速異質化，否則，教師就不能把“干中學”進行到底，小有成就之后就尋求“仕途”，人力資本也就未能進一步異質化。其實，這也是“錢學森之問”的答案，杰出人才的形成，絕不能僅靠學校教師的教授，更主要的是潛在人才完成學業之后要將“干中學”進行到底，由于“當官”比從事專技工作更有利、更實惠，這就阻礙了“干中學”的持續。因此，在我國高等學校，代理人的機會主義行為對教師的人力資本進一步異質化構成了明顯制約。

3 對我國當前高校自主權的重新認識

3.1 高校自主權要與我國的制度環境相容

同樣的自主權，在不同的制度環境下會有完全不同的效果。這一點，從事經濟工作的政策制定者和一些理論工作者感受深刻。西方國家很多行之有效的政策一旦移植到了中國，就會“水土不服”，同樣的制度在西方運行良好，而在中國就完全走樣，甚至適得其反也不是個案，究其原因，就是我國有著不同于西方的制度環境。“高校自主權”在西方國家被稱為“大學自治權”，同樣的自主權在西方國家可能正常運行，對高等教育具有較好的促進作用，人力資本投資的效率也可能比較高，但在中國可能就另當別論。

西方國家高校的自主權可以作為我們的參考，要有選擇地吸收，但不能直接復制。“嚴復悖論”雖然是政治學研究中總結出來的道理，它同樣能夠說明教育制度變遷中所需要遵循的規律：制度移植必須有社會文化和制度環境作為基礎。社會文化和制度環境是制度生存的土壤并決定著制度，中西文化的不同以及由此形成的制度環境的差別是“嚴復悖論”的根源。“嚴復悖論”對中國高校自主權的啟示是，中國高校的自主權只能建立在中國的文化及制度環境基礎上，脫離了中國的實際，直接移植的制度難以產生理想的效果。

3.2 要正視西方國家高校自主權的局限

“嚴復悖論”告訴我們，西方的制度不能簡單復制，同樣，我們也可以設計出比他們更科學的制度。我們在制定自己的高校自主權時，廣泛地參考了西方國家，但西方國家的“大學自治權”也同樣存在著不利于人力資本投資效率提升的局限。西方國家高校具有高度的專業開設權，也會因為市場失靈而導致人才培養的專業結構與社會需求脫節。他們的政治制度是過度地強調自由，這就決定了教育領域的市場失靈很難得到有效矯正，甚至在矯正的過程中還有可能產生更加嚴重的政府失靈。中國的政治制度有著自己的特殊優勢，政府有著強大的執行力，這一點在2020年開始的“新冠肺炎”疫情防控中得到了充分的體現。我們有著不同于西方國家的政治制度，面對著教育領域的市場失靈，我們的政治執行力更容易應對，效果會更好，應對可能產生的政府失靈更加得心應手。基于此，我們完全有理由設計出更加科學的制度。

3.3 高校自主權的設置要體現產權制度的差異

產權制度的差異必須得到重視。我國的高校是以國有為主體，雖然民辦高校也有一定的數量，但從規模和實力上看，還遠遠不能跟國有高校相提并論。我們在重新思考高校自主權時，不僅需要考慮我國的制度環境與西方國家存在較大的差異，還需要考慮國有高校與民辦高校之間也應該有所不同。在民辦高校，內部機構的設置、收入分配及職稱晉升制度等都會得到投資主體的嚴格監管，“內部人控制”問題，代理人的機會主義行為等也不太容易發生，法律就可以給他們以更多、更加靈活的權利，國有高校就需要另當別論。

4 我國高校自主權的邊界

4.1 專業設置和招生自主權適當上移

《高等教育法》第32、33條規定：“高等學校根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例”，“高等學校依法自主設置和調整學科、專業”。正因為此，高等學校在專業設置時，會想方設法“創造條件”，設置學生追捧的專業，并“瘋狂”招生。這就是我國同質型人力資本投資效率不高的法律根源，因此，啟動法定程序，重新界定高校的權利，不僅十分必要，也很緊迫。高等學校專業的設置權，各專業招生數量絕不能跟著失靈了的市場走，必須適當上移，中國的制度環境也有能力矯正失靈的教育市場。當然，教育行政部門可以選擇少量實力很強的高校，給他們在專業設置上以靈活的權利，其他的學校必須經過嚴格的審查。至于各專業招生數量，更加不能由學校決定，應該由政府部門設立專門的機構，對不同專業畢業生的社會需求做出科學的預測，然后把指標分解到各學校。這雖然會提高行政成本，但卻能極大地提高教育資源的配置效率，提升社會人力資本存量。這兩項權利的適當上移，不僅能提高我國同質型人力資本投資的效率，對高等學校教師的人力資本異質化也具有較大的促進作用。

4.2 機構設置、收入分配、職稱評定與定級的政策要區分國有和民辦高校

《高等教育法》第37條規定：“高等學校根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備；按照國家有關規定，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配。”這一條權利對于民辦高校來說，科學合理，也的確行之有效，但在當前制度環境下，國有高校在操作中存在不同程度的走樣變形。首先是學校擁有內部組織機構的設置和人員配備權利，這就導致了一部分高校機構越來越臃腫，非一線教師占比也是越來越大，甚至是因人設職，因職設機構。收入分配政策也經常“暗度陳倉”，表面上向一線教師傾斜，向教授傾斜，實際上變成了向行政傾斜。職稱晉升與教授定級，常常也是首先考慮政策制定者和他們的“共同體”；政策的制定隨心所欲，缺乏連續性和科學性不是個例。所有這些，不利于一線教師沉下心來將“干中學”進行到底；他們被迫小有成就尋求“仕途”。由此，在國有高校內部管理還未得到有效約束的條件下，內部機構的設置與人員的配備權利還不能完全下放，職稱晉升和教授定級的權利更加不能完全交給學校。