加快提升京津冀城市群協同創新網絡治理能力的對策建議

文/李 梅 毛維娜 毛衛南（北京市科學技術研究院）

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》中指出，以京津冀、長三角、粵港澳大灣區為重點，提升創新策源能力和全球資源配置能力，加快打造引領高質量發展的第一梯隊。優化城市群內部空間結構，構筑生態和安全屏障，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群。目前，京津冀城市群已形成以北京為核心向外輻射和延伸的協同創新網絡框架，但區域發展不平衡、不充分的現實問題依然突出，“開放融合、分工協作、優勢互補”的跨城市協同創新網絡體系尚不完善。加快推進跨區域、跨領域、跨主體創新資源要素的優化整合，提升協同創新網絡治理能力和成效，完善京津冀城市群協同創新網絡體系，對加快推動京津冀協同創新共同體建設和區域協調發展具有重要意義。

一、城市群協同創新網絡概述

隨著全球化進程的加快，以特大城市為核心的城市群已經成為全球經濟活動最為活躍的地區，城市的創新模式也開始由“單打獨斗”向“生態圈”轉化、由“集群創新”向“協同創新網絡”轉化，區域尤其是城市群內部多呈現網絡發展態勢[1]。結合“城市群”“協同創新”“創新網絡”等概念，本文認為城市群協同創新網絡是在特定的區域范圍內密集分布著性質、類型和規模各異的城市創新群體，以一個或兩個以上“創新極”作為核心，通過創新資源的整合重組、創新主體間的互動、創新要素的自由流動、技術擴散與知識溢出等方式，打破城市間的壁壘，充分釋放彼此間人才、資本、信息、技術等創新要素的活力，促進跨區域深度合作，以此形成穩定、持續的伙伴關系合作網絡。簡而言之，城市群協同創新網絡是城市群區域范圍內所有創新主體之間合作關系的總和，是創新主體通過特定聯系紐帶形成的復雜系統，呈現出一種多元協作、多層嵌套交織的網絡化特征。

京津冀城市群是我國未來重點發展的七大城市群之一，創新資源十分豐富，但存在著創新資源配置不平衡、科技成果轉化不足、協同合力不足等問題。京津冀協同發展戰略實施以來，區域內各級政府部門攜手發力，出臺了一系列政策措施，探索緊密互動的工作機制，建設了一批協同創新平臺，促進大量科技成果落地，推動了各類創新資源和要素加速合理流動[2]，初步形成了具有明顯等級特征的協同創新網絡。如何進一步強化協同創新網絡的韌性和穩定性，提升網絡治理能力和成效，是京津冀協同創新發展面臨的重要議題。

二、京津冀城市群協同創新網絡建設成效

隨著《京津冀協同發展規劃綱要》的頒布實施，打造京津冀協同創新共同體已逐步成為三地推進協同發展的著力點和務實舉措[3]。近年來，京津冀協同創新共同體建設加速推進，三地協同創新步伐加快，協同創新網絡體系框架初步形成。

1.優化創新空間布局，加快形成創新基礎網絡

近年來，京津冀加快部署和優化區域創新空間布局，不斷調整三地科技資源分配不平衡的格局。以國家重大科技基礎設施建設為例，北京市把懷柔科學城作為核心承載區，大力推進懷柔綜合性國家科學中心建設，共布局了綜合極端條件實驗裝置、地球系統數值模擬裝置等5 個大科學裝置，占在北京落地的19個大科學裝置的26%。截至2021 年10 月，懷柔科學城的29 個設施平臺已有4 個投入試運行，5 個土建工程竣工驗收，剩余20 個2021 年底全部實現主體結構封頂[4]。此外，天津和河北也有部署，全球規模最大、功能最全的地震工程模擬研究設施——國家大型地震工程模擬研究設施項目在天津大學落地施工，有望大幅提升我國工程技術領域的創新能力和水平；國家重大科技基礎設施“天蓬工程”將在河北涿州有序推進，由中國農業大學和中國科學院昆明動物研究所承建，將為人類自身生命過程、人與環境、疾病、醫藥和動物育種等科學研究提供強有力的支撐。

2.“飛地”合作在各個城市埋下了創新“種子”

近年來，清華大學、北京大學、中國科學院等知名高校院所通過雙邊或多邊合作建立了分校區、分院等，積極參與京津冀協同發展和雄安新區建設，為優化區域科教資源配置以及提升河北的原始創新能力和優質科技成果轉化率提供了原動力。通過網上公開信息梳理得出，截至2021 年7 月，京津冀地區共有北京大學邯鄲創新研究院、北航（天津武清）智能制造研究院、北京大學（天津濱海）新一代信息技術研究院等50 多家共建高校與科研院所，學科領域包括新能源與環保、先進制造和智能裝備、產業技術、綠色化工等多個領域。這些機構大多依托高校和科研院所資源，與地方政府合作共建，企業參與較少。北京地區高校院所與天津、石家莊等中心城市以及邯鄲、唐山、保定、秦皇島、廊坊等節點城市都實現了落地辦學或合作辦院，尤其是與天津的合作較為緊密，圍繞京津線形成了共建研發機構的核心區域。中關村作為北京建設全國科技創新中心的主要載體，在京津冀加速實現協同創新的過程中發揮著越來越大的推動作用。目前，中關村企業在津冀兩地分支機構累計達9100 余家，科技創新鏈加快形成。“北京研發+津冀制造”產業格局逐漸形成，例如巴威鍋爐在北京石景山研發，在河北曹妃甸制造；SMC 在北京亦莊研發，在天津北辰制造；精雕數控機床在北京門頭溝研發，在河北廊坊制造等。

3.以協同創新平臺、共建聯盟、共建園區等為載體的集群網絡初具規模

近年來，涌現一批協同創新平臺，產學研協同創新機制不斷健全，實現多主體協同、多要素聯動和多領域互動。京津冀共建聯盟遍地開花，促進主體間互動及資源要素流動，構建了產學研協同創新集群網絡。據不完全統計，目前河北與北京、天津共建省級以上協同創新平臺160 多個，三地共建聯盟130 多家，共建園區或基地100 多個。一是以園區或基地合作為載體，加快構建互聯互通園區鏈，推動創新要素融合與產業協同發展，天津濱海中關村科技園等一批具有標志性、示范性的重大合作產業項目加快建成[5]，其中，天津濱海中關村科技園累計注冊企業超2100 家，保定·中關村創新中心累計入駐企業約400 家，京津中關村科技城累計注冊企業300 余家，搭建起了創新要素與資源共享平臺網絡。二是京津冀共建聯盟涵蓋領域廣泛、牽頭單位類型多樣，呈現出跨區域、跨部門、網絡化、融合化等顯著特征。三地通過共建創新基地、共建轉化基金、共建聯盟、共建技術市場等方式，形成了多類型、多層次、多目標的協同創新網絡，衍生和打造出一批創新模式和樣板。

4.以知識共享、知識溢出為特征的深度合作開花結果

京津冀三地協同合作結碩果，國家級科技獎勵等高質量合作成果逐漸增多，推進了深層次合作交流，協同能力進一步提升。2014—2020 年，三地合作的國內發明專利申請受理量累計達7200 項，合作獲得省部級以上科技獎勵數量累計達200 項左右，北京流向天津和河北的技術合同成交額累計超1600 億元。從合作領域來看，主要集中在醫藥健康、資源環境保護、新能源、農林業、電力電氣、冶金、石油化工、交通和建筑等領域，也有人工智能、數字經濟等新興領域。

5.協同創新環境日趨優化，協同創新理念開始深入人心

京津冀三地通過簽署《京津冀協同創新發展戰略研究和基礎研究合作框架協議》《關于共同推進京津冀協同創新共同體建設合作協議》等戰略協議以及聯合發布政策、共同制定區域標準，達成了戰略層面的共識。2021 年9 月，三地共同簽署《京津冀自貿試驗區三方戰略合作框架協議》，按照協議規定，三地將建立“信息共享、創新共推、模式共建”的自貿試驗區制度創新合作對接機制，建立三地產學研合作機制，探索建立京津冀聯動創新區[6]。此外，還通過各種論壇、研討會、推介會等，加強了城市之間的合作與交流，營造良好的協同創新文化氛圍和政策環境。三地科技資源共建共享，不斷推進以首都科技條件平臺、京津冀地區科學儀器技術服務平臺等為代表的一批科技創新服務平臺，推動實施京津冀科技創新券，為協同創新活動提供便利條件。

三、京津冀城市群協同創新網絡建設中存在的問題

目前，京津冀協同創新仍處于項目對接階段，伙伴式創新模式尚未形成，政府作為區域協同創新網絡的總設計者和推動者，提升協同創新網絡的治理能力和成效尤為迫切，但在此過程中仍然面臨一些問題。

一是創新網絡資源家底不清，影響進一步整合優化。近年來，各行業領域、各部門都構建了協同創新網絡，但是相關信息碎片化分散化，政府對本地區協同創新網絡資源的掌握不夠全面，家底不清，導致創新網絡資源整合不足、系統推進困難等問題。

二是跨行政區、跨主體、跨領域合作的動力不足，影響協同創新效果。由于不同城市間、主體間以及不同領域間創新能力不平衡、創新目標和需求差異及利益契合點偏差，導致它們之間的協同創新動力往往不足、網絡結構松散，影響著府際關系網絡和多元主體合作網絡的實際成效，若想達到1+1＞2 共建效果，還需要加強合作動力和聚合力。

三是協同創新網絡跟蹤監測方法和評價指標體系不完善。京津冀協同創新已進入質量提升的新階段，然而協同創新網絡關鍵節點的跟蹤監測和成效評價體系尚不成熟，難以衡量和反映當前京津冀城市群協同創新發展狀態和實際成效。

四是市場在協同創新網絡中的作用亟待加強。目前，企業在協同創新網絡體系中的地位和網絡節點中的樞紐作用仍然薄弱，以京津冀共建聯盟為例，企業牽頭成立的聯盟數量僅占總數的20%左右，市場在資源配置和網絡堵點疏通中的作用亟待加強。同時，科技中介等第三方社會組織創新網絡治理能力和參與意識也有待加強。

五是協同創新網絡相關機制不完善，協同創新文化氛圍和政策環境有待提升。目前，我國協同創新網絡相關理論與實踐尚處于起步階段，不同地區間和主體間的利益協調和溝通信任、府際關系聯動、資源整合與共享、激勵與約束等關鍵機制尚不完善，加上協同創新文化尚處培育期、地區間政策銜接不順暢等問題仍然存在，影響著京津冀協同創新發展和創新網絡的順利運行。

四、加快京津冀城市群協同創新網絡治理能力提升的對策建議

1.摸清家底并加強頂層設計，促進創新網絡資源的整合提升

針對京津冀協同創新網絡資源分散、掌握不準、整合優化困難等問題，在摸清家底的基礎上加強頂層設計，進一步明確京津冀城市群協同創新發展目標，凝聚共識，明晰三地協同創新重點領域和布局，進一步深化創新和產業合作，推進區域創新鏈、產業鏈、供應鏈“三鏈聯動”。面向不同目標和需求，構建分類分級協同創新網絡體系，例如面向重大科技需求，構建以國家實驗室網絡為載體的前沿科技協同創新網絡；面向京津冀產業需求，構建以聯盟鏈、園區鏈為載體的產業協同創新網絡。

2.加強對協同創新網絡的監測評估，提升創新網絡治理能力

針對目前協同創新網絡類型多、成效不顯著等現狀，加強對現有協同創新網絡的跟蹤分析與評估。運用大數據、智能挖掘等技術手段和實地調研，加強對現有分支機構、共建聯盟、共建園區、協同創新平臺等創新主體和載體的跟蹤分析，構建成效評估體系。采用適合的政策手段在創新網絡的“形成-發展-穩固”不同階段給予引導和支持，系統提升協同創新網絡的治理水平。

3.構建多層級京津冀城市群“伙伴關系”新型組織聯動體系

針對跨行政區城市間和跨主體間動力不足、凝聚力不夠、創新網絡關系松散等問題，借鑒國外的經驗做法，在京津冀區域探索建立創新伙伴關系委員會，直接推動區域協同創新網絡建設，構建多層級的京津冀城市群伙伴關系垂直-橫向組織聯動體系，以維持城市間、多元主體間的穩定伙伴關系。委員會可通過論壇、溝通交流會等形式，促使政府及其合作伙伴達成并制定共同目標，發揮各種優勢并作出聯合決策，還可以采用各種指導團體、伙伴關系評論論壇和項目小組等多層級的伙伴關系治理模式去治理協同創新網絡。

4.發揮市場在協同創新網絡中的作用，疏通網絡現實堵點

當前，市場在京津冀協同創新過程中的資源配置、要素疏通、平臺聯動等方面的決定性作用并未充分發揮，市場主體力量依然薄弱。因此，建議加快推動領軍企業組建聯合體，鼓勵企業牽頭成立聯盟組織或協同融合平臺，完善跨區域創新服務平臺體系，引導企業積極參與到協同創新網絡中來。鼓勵各城市的學會、協會、研究會等社會團體加強協作，發揮協同創新網絡中的橋梁紐帶作用。加強科技中介等第三方社會組織創新網絡治理能力和參與意識，促進科技創新成果社會化市場化發展。

5.完善協同創新網絡機制，營造良好協同文化和政策環境

針對當前京津冀城市群協同創新網絡關鍵機制不夠完善、協同創新文化和創新政策環境亟待提升等現狀，加快構建溝通信任機制、組織聯動機制、利益協調機制、整合共享機制、激勵約束機制等在內的“多位一體”京津冀城市群協同創新網絡機制；通過創新大賽、創新論壇、創新虛擬社區、培訓宣傳等方式，加快培育互信平等、互利共生、開放合作、共同愿景、責權明晰、分工協作的協同創新文化，有效解決協同發展中文化沖突；建設京津冀協同創新政策統籌銜接試點示范區，著實推動三地人才流動、成果轉化、資金投入、信息共享等方面創新政策統籌銜接、標準統一，營造良好的協同創新政策環境。[本文系北京市社會科學基金項目“京津冀區域網絡型環境治理體系構建與運行機制研究”（項目編號：20GLB018） 研究成果之一。 ]