農田水利灌溉工程管理存在的問題與解決方案

楊琦

（西安市高陵區水利工作隊）

現代農業的發展對水資源有著較強的依賴性，需要通過農田水利灌溉工程同時解決水資源緊缺、灌溉效率低等問題，從而為農業的產業化發展、可持續發展提供必要保障。針對農田水利灌溉工程管理相關的問題，需要深入把握問題原因，進而針對性地制定解決方案，才能切實強化管理，最大程度發揮工程作用，支持農業發展。

一、農田水利灌溉工程管理的價值

加強對農田水利灌溉工程的管理，在多個方面具有重要價值。首先，提升水資源利用率。農業生產對水資源的需求量較大，然而目前水資源緊缺問題并沒有從根本上得到解決，因而需要通過農田水利灌溉工程來保障相應的灌溉用水供給。而加強相應的工程管理，能夠切實提升水資源利用率，減少農業生產灌溉中的水資源浪費，從而在水資源有限的情況下為農業生產以及可持續發展提供有力保障，兼顧經濟效益提升和農業現代化發展。其次，改善工程運行情況。農田水利灌溉工程需要長期維持良好的運行條件，才能確保其作用得到充分發揮。而加強相應的工程管理，既能對整個工程進行有效維護，又能積極拓展工程在不同領域、季節的應用范圍，從而為工程的高質量運行奠定良好基礎，進一步提升工程運行價值。最后，緩解區域水資源緊缺現狀。水資源緊缺已經成為限制農業生產和發展的重要原因，同時也對地方經濟、生態環境以及群眾生活等造成了不小影響。加強農田水利灌溉工程管理，能夠充分發揮工程作用和價值，在提高農業灌溉用水效率、減少水資源浪費的同時強化生態環境保護，遏制水土流失問題，從源頭上緩解水資源緊缺現象。

二、農田水利灌溉工程管理存在的問題

（一）工程建設管理模式滯后

對農田水利灌溉工程管理而言，工程建設管理無疑會是極為重要的部分，直接影響和決定工程質量，也關系到工程能否如期完成、建設成本是否能得到有效控制等。但是目前農田水利灌溉工程建設管理模式較為滯后，對BOT 模式、TOT 模式、PPP 模式等的應用和管理存在一定不足。尤其是極為適合農田水利灌溉工程建設的PPP 模式，在實踐應用中面臨著項目投資大而市場部付費基礎弱、項目類型多樣而回報機制設計難度高、運營數據缺乏、績效考核難度大等挑戰，需要盡快采取措施加以改善和解決。

（二）主體責任不明確

農田水利灌溉管理涉及多個主體，需要對相應的主體責任加以明確，進而確保管理實現規范化，有效避免相互推諉責任、管理沖突等問題。但是目前主體責任不明確的現象并不少見，往往會出現工程建設主體與管理主體劃分不明確、產權模糊、管理責任劃分不合理等情況，導致灌溉管理質量較低，需要盡快解決相關問題。

（三）管理制度存在缺陷

農田水利灌溉工程管理需要相應的管理制度作為規范，從而確保整個工程長期、持續處于良好運行狀態，有效降低工程異常、故障等情況的發生幾率，盡可能減少各種問題導致的損失。然而目前相應的管理制度存在缺陷，制度覆蓋范圍有限，具體的運行管理、設備管理、用水與排水管理等不夠科學、合理，需要在實踐中持續加以完善。

（四）管護技術服務體系不完善

農田水利灌溉工程的管理需要健全的管護技術服務體系作為支撐，進而從技術層面保障管理工作高質量、高效率落實。目前管護技術服務體系的問題主要體現在基層缺乏高素質的技術型人才、管護設施設備不完善、對各種先進技術的應用不到位、管護隊伍規模較小、技術服務制度不健全等方面，導致管護技術服務質量難以得到切實提升，進而影響相應的灌溉工程管理。

（五）農民用水合作組織不健全

農民用水合作組織能夠發揮農民自治作用、為灌溉管理提供計提基礎、基于規模效應降低成本和提高經濟效益等，在農田水利灌溉工程管理中發揮著至關重要的作用。不過目前農民用水合作組織并不健全，組織自身管理經驗缺乏，廣大農民缺乏相應的管理知識，難以充分發揮組織內部的主動性，難以實現獨立運行，受水文邊界、基礎水利設施、外部自然條件等因素限制較為嚴重，而且組織運行缺乏科學、完善的績效評價與激勵機制，導致組織作用難以得到充分發揮。

（六）節水灌溉效果難以令人滿意

節水灌溉是農田水利灌溉工程的基本職能。但是由于多方面因素影響，目前部分工程的管理在節水灌溉效果方面并不能完全令人滿意，需要進一步優化管理并提高節水效率，切實減少不必要的水資源浪費和損失。其中技術方面的限制以及管理層面的缺陷，是導致節水灌溉效果難以得到充分改善的主要原因。對各種先進節水灌溉技術的應用不到位，相關制度、決策存在缺陷，都導致節水灌溉的節水效果無法達到預期，需要盡快加以改善。

三、加強農田水利灌溉工程管理的策略

（一）積極探索PPP 模式的有效應用

PPP 模式在農田水利灌溉工程建設中具有巨大的應用價值，能夠切實減輕財政壓力、提高建設效率和質量、拓寬社會資本的投資渠道，助力工程高質量建設，讓政府和企業發揮各自優勢并為后續的工程管理提供支持。在應用PPP 模式建設農田水利灌溉工程時，應當對合作機制、回報機制等進行科學設計，并且通過制定政策吸引社會資本參與、因地制宜創新運行機制、明確項目的邊界條件、構建基于現代化技術的運維方案、基于問題導向建立設施建管新機制等，切實保障項目建設質量。其中在吸引社會資本參與工程建設方面，應當針對具體的項目類型以及地區實際情況，對具體的政策、實施辦法等進行規范，從而吸引社會資本參與。通過明確工程建設標準、合作模式與資金投入、價格機制、運營標準和績效考核、項目方案審查辦法等相關政策與制度的方式，能夠有效增強對社會資本的吸引力，進而助力PPP 模式的有效運用。而在績效考核辦法的制定方面，同樣需要充分加以重視，根據不同水利項目自身的類型及特點，合理制定PPP項目運營期內的績效考核辦法，圍繞行為指標、結果指標、管控指標等構建完善的績效考核體系，明確考核依據、方法和標準等，以此作為激發企業積極性以及對企業乃至政府進行監督的關鍵。配合績效考核辦法完善相應的全過程激勵機制，圍繞財稅激勵、特許期期限激勵、收益激勵等全面強化企業的參與積極性，允許企業在PPP 項目中獲得優化建設方案并控制建設成本、控制運營成本、擴大供水規模、優化增值服務、獲得低于基準利率的貸款等方式獲得相應的激勵。對農田水利灌溉工程PPP 項目的資本金投入，需要對相應的政府投入與企業投入比例進行合理設置與優化，兼顧吸引社會資本與控制政府資金投入。

（二）明確產權以及主體責任

對農田水利灌溉工程的產權加以確定，并基于此明確主體責任，能夠很好地為相應的管理工作提供基礎保障。核定初始水權，對工程項目灌區基準灌溉定額及用水總量進行核定與測算，同時進行確權登記，由地方水利局核發并向合作社等頒發用水權證，做好相應的登記造冊工作。另外需要對工程產權加以明確，其中小型水利工程的所有權通常歸屬村集體，而使用權則歸屬于農民用水服務合作社等；大中型水利工程的所有權通常歸屬企業和政府，使用權責歸屬于農民用水服務合作社等。對各方主體的權力和義務加以明確。其中用水單位（用水戶）一般享有依法用水、參與用水管理、知情和監督用水管理、提出合理化意見和建議的權利，同時需要履行節約用水、保護水資源、按用水量按時足額繳納水費、保護水利工程、維護灌溉正常運行的義務；水管單位一般享有按要求分配水量、依法收取水費、調節水事糾紛、依法處理水事案件等權利，并需要履行貫徹相關方針政策與法律法規進行依法治水、按水權面積保證灌溉供水、維護水利工程正常運行、保障灌溉正常進行、組織防汛搶險、確保人民群眾生命財產安全等責任。

（三）健全工程管理制度

地方政府需要發揮導向和監管作用，積極健全農田水利灌溉工程的管理制度。全面圍繞對蓄水和引水提水工程、灌排渠溝工程、渠溝建筑物工程、灌排管道工程、動力設備、水泵及其輔助設備、電氣設備、噴灌與微灌設備、閘門、啟閉機及攔污柵、其他機械設備、計劃用水、水量調配、測水與量水、田間節水、農田排水控制、灌排試驗、檔案資料、通信設施、信息系統、水費管理、財務管理、綜合經營、管理工作的考核評價、灌溉水源保護與水質監測、灌排區土地資源保護等各個領域的制度進行規范，形成統一標準，嚴格要求相關人員遵守制度，不得隨意破壞制度規范。制度的建設應當秉持因地制宜原則，既要貼合工程本身實際情況，也要貼合地方農業灌溉需求以及廣大農戶實際需要，確保制度能夠有效發揮作用。另外在實踐中應當對制度本身存在的缺陷與問題進行持續挖掘和分析，并根據實踐情況積極探索相應的制度優化、完善路徑，不斷構建科學化、系統化、健全化的管理制度。

（四）提高管護技術體系運行水平

加強管護技術體系建設，能夠為農田水利灌溉工程的高質量管理提供重要的技術支持及保障。地方政府需要高度重視農田水利工程的建設、運行和管理，并積極支持基層水利管理單位、鄉鎮水管站等的建設，盡量擴大管護技術服務覆蓋范圍，確保所有水利灌溉工程都能得到相應的管護支持。加強管護人才隊伍建設，通過基本的培訓活動切實提高管護人員的技術水平和工作能力，切實為廣大基層水利工程以及用水戶等提供技術方面的有力支持。管護人員需要積極做好基層水利灌溉工程運行管護宣傳工作，強化基層管理人員和用水戶等的安全意識、管理意識，進而減少人為原因導致的管理問題。

（五）規范農民用水合作組織的建設和運行管理

對農民用水合作組織的建設和運行管理加以規范，可以為農田水利灌溉工程管理注入新鮮活力，進一步規范灌溉管理的同時保障廣大農民群眾的用水權益。地方政府應當大力支持農民用水合作組織的建設和發展，積極提供辦公場所、設施設備等的支持，鼓勵廣大用水戶積極參與到組織之中，為相應的灌溉工程管理提供一定支持。同時大力推進組織建設水平提升，圍繞組織結構、管理制度、經費來源、人員培訓等方面增強該組織的獨立運行、規范運行能力，從而發揮組織作用并更好地支持灌溉管理工作落實。對農民用水合作組織結構進行調整和優化，明確組織內部的管理層級以及具體權責，制定并不斷健全《合作社內部管理制度》、《合作社財務管理辦法》等，對包括運行程序、財務管理、會計核算等在內的事宜進行規范，從而確保合作社規范化運行并發揮作用、保障廣大社員合法權益。另外還需要積極落實人員培訓，針對合作社管理人員、管水員等進行重點培訓，并定期對其他社員、用水戶進行簡單培訓，確保所有人員都能積極配合、共同參與，為農民用水合作社的高質量運行提供有力支持和保障。在大力發展農民用水合作社的同時，積極落實水價核定以及節水激勵約束工作，根據基準灌溉定額、基本水價、計量水價等對水價進行測算，并盡可能將實際執行水價控制在測算范圍內。而通過健全并實施超定額累進加價制度、節水獎勵制度、水權交易制度等措施強化節水激勵約束，有效控制灌溉水量，為相應的農田水利灌溉工程建設提供支持。

（六）全面加強節水灌溉管理

為了切實提高農田水利灌溉工程管理水平，一定要從最基礎也最重要的節水灌溉出發，全面加強管理并提高節水性能，切實減少不必要的水資源浪費與損失。具體而言，可著重從以下幾點著手。

1.優化輸水渠道。輸水渠道作為農田水利灌溉工程中浪費和損失水資源的重要部分，其主要會通過滲水以及蒸發兩種方式導致影響工程節水效果，因而有必要對其進行優化。首先，合理選擇水渠防滲材料。不同材料的水渠其防滲效果存在不小差異，最簡單的土渠就會因為滲透而導致大量水資源滲透。目前渠道防滲材料主要有灰土、砌石、水泥土、混凝土、瀝青混凝土、復合土工膜料、聚脲防水涂料等，具體可根據工程成本、防滲需要等進行合理選用。條件允許的情況下，可于水渠上添加遮擋物或者直接使用防滲管道進行輸水，有效減少水分蒸發量。其中低壓管道的應用有效節約水資源、減少占地、方便機械操作、縮短灌溉周期、降低成本、提高經濟效益，是極具應用價值的輸水渠道優化方法。在農田水利灌溉工程中應用低壓管道時，應當根據實際情況對灌溉制度內容、管道流量進行合理計算，科學設計與布置管網，選擇合適的水泵和動力機，全方位改善相應的管道灌溉節水效果。另外輸水管道的優化不僅僅體現在防滲材料、遮擋物或管道本身，還體現于與之配套的各個方面，包括輸水作業效率、渠道結構設計、水電站機載容量和渠道等級、綠化植被、堤坡加固、渠道安全維護等，需要全面加強提高渠道的節水性能，提高灌溉節水性能。

2.積極應用合適的高效節水灌溉技術。節水灌溉技術的合理運用，無疑是改善農業生產灌溉中節水效果的關鍵所在。在選用高效節水灌溉技術時，需要以地方農業生產、水資源情況、技術應用成本為基礎進行綜合考量，因地制宜地選擇最合適的技術，制定科學可行的技術應用方案，切實運用先進技術提高灌溉節水性能。目前較為常見的節水灌溉技術有噴灌、微灌、覆膜灌等，另外還有痕灌等具有巨大應用價值和發展前景的先進技術。其中噴灌技術指通過噴嘴將管道中輸送的水資源進行大范圍均勻噴灑，相較于傳統灌溉方法具有明顯的節水效果。微灌技術則是利用管道系統以及灌水器對灌溉流量進行嚴格控制，在滿足農作物生長水分需求的同時起到良好的節水效果，一般采取地表滴灌或地下滴灌兩種方式加以落實。覆膜灌則是配合地膜覆蓋種植模式，通過地膜上的小孔滲入作物根部進行灌溉。而且在信息化背景下，可以積極嘗試將互聯網、大數據、云計算、人工智能技術等應用到農田水利灌溉工程管理之中，借助先進技術實現自動化、智能化的節水灌溉管理，結合氣象預報等實現更加精準地節水灌溉管理，在充分滿足農作物水分需求的同時將水資源的浪費降至最低。積極打造智慧灌溉系統，對數據采集、定時灌溉、循環灌溉、遠程灌溉、數據查看、擴頻傳輸、邊緣計算、低功耗省電運行、區域延伸、異常和故障警報、數據處理等功能加以完善，真正實現智慧化灌溉管理，推動灌溉管理水平的有效提升。

3.規范并落實節水灌溉政策與制度。節水灌溉管理需要相應的政策和制度作為基礎支撐及保障，方能確保相應的管理質量，進而保障節水效果。節水灌溉管理應當有專門的機構、人員負責，基于地方農業發展實際情況合理調整灌溉方案。健全相應制度，嚴格要求管理人員按照制度規范和程序流程進行操作，不得隨意進行變更，以免違規操作影響節水效果。

四、結束語

綜上可知，提高農田水利灌溉工程管理水平是確保工程作用得到有效凸顯和充分發揮的關鍵。地方政府應當發揮主導作用，針對地方農田水利灌溉工程管理存在的問題進行綜合剖析、深度研究，弄清楚導致問題的原因，并引導相關部門、企業、農戶等進行多維度合作，共同優化管理，有效解決工程管理問題，為農業灌溉用水提供有力保障。