中國海上執法機構的執法協同路徑研判

李志文，熊奕成

(大連海事大學法學院，遼寧大連 116026)

2021年，我國通過了《中華人民共和國海警法》(以下簡稱《海警法》)和修訂了《中華人民共和國海上交通安全法》(以下簡稱《2021海安法》)，為自2013年以來歷經一系列機構改革后的海上執法提供了充分的法治保障。其中，《海警法》以海警機構為中心，在規制其構成、職權、程序等方面形成了一套中國海警海上執法規范體系；而《2021海安法》則聚焦我國的海上交通安全問題，將海上執法滲透于海事管理機構的活動之中。目前我國海上執法具有顯著的主體二重性，兩者在執法范疇上有著基本的界分，但一些領域尚存在重疊，需要厘清。因此，在海上執法中精準界定各機構職責，確立銜接協調機制，對于維護國家海洋權益、促進海洋經濟發展以及建設海洋強國有著迫切的現實意義。

一、中國海上執法機構的執法協同基礎

海上執法機構的執法協同意味著通過法律解釋、制度設計等手段，消解不同海上執法主體間的職能重疊，促進溝通合作，優化海上執法活動的整體運行模式，從而提升海洋管理效率，更好地履行維護國家海洋權益的職責，保障海上安全。海上執法機構的執法協同路徑探索，離不開法治理論的指引以及觀念和物質性基礎的支撐。隨著習近平海洋法治思想的貫徹落實，海上執法的核心要義實現拓展，海上執法機構完成了整合，為我國海上執法協同帶來了新的契機。

(一)理論起點：習近平海洋法治思想的引領

習近平海洋法治思想是習近平法治思想的重要分支，核心在于聚焦國際國內兩個大局。[1]一方面堅定維護國家海上領土主權，保障海上安全，確保國家海洋發展利益；另一方面積極推動國際海洋法律秩序發展，促進國際海洋法治實現。盡管我國海上執法機構的執法協同屬于國家治理體系的范疇，但我國海洋法律制度受國際法影響深重，[2]31涉外性成為構建我國海上執法協同機制的重要考量。

首先，海洋涉外法治思想彰顯海上執法的重要性。習近平法治思想認為，現今全球治理體系發生巨大變革，制度競爭已經成為國家間最為根本性的競爭，[3]國內法治和涉外法治一并構成了一國的法治治理體系。涉外法治立足于全球化背景下國家間不斷強化的相互關聯性，旨在依據本國法律法規，調整國家涉外事務，[4]形成國內法治、國際法治雙向互動的良性格局。[5]海上執法的目的在于對國家海洋權益的保護和海洋安全秩序的維護，其指向的對象并不局限于國內主體，還包括國際主體。事實上，由于陸上資源的開采逐漸抵達閾值，圍繞各類海洋資源的博弈日漸成為國家間事務的重要著眼點之一，各國對于海洋權益的爭奪，使得海上執法具備顯著的涉外性特征，并由此構成涉外法治的一部分，成為海洋國內法治與國際法治互動的重要增長點。

其次，依法治國觀念成為海上執法的執法依據。全面推進依法治國方略要求海上執法應當遵循“法治”思想。“法治”思想強調以法律評價、規范、指引社會治理，從規則、制度、程序三個層面為社會治理活動提供依據，[6]海上執法也應當以國內涉海法律體系中的有關規則、制度和程序進行。具體而言，我國國內涉海法律體系囊括了用于設定海洋資源開發、海洋環境保護、海上交通安全管理等方面規則的各種法律法規，[2]6-7海上執法活動應當以其為根據；除此之外，我國國內涉海法律法規還為海上執法主體設定了程序要求，海上執法中執法機構各種職權的行使都應當以程序合法性為必要條件。由此，海上執法不論是在實體層面，還是在程序層面，都具有明確的法律遵循。

最后，海上維權的復雜形勢要求海上執法的能力提升。習近平法治思想指出，要科學運用法治武器，維護國家主權、安全和發展利益，而海上執法能力的強化，能夠有效助力國際海上風險的應對。目前，我國海洋權益面臨巨大挑戰，周邊國家與域外國家針對我國周邊海域分別采取了加深影響、強化干預等措施，[7]205嚴重威脅到我國海洋主權、主權權利及其他海洋權益。面對詭譎多變的海上國際形勢，應當采用兼具前瞻性和科學性的法律制度作為防范國際海上風險的有力武器。[8]為了應對國際海上風險，我國現有的涉海法律體系已經針對海上執法做出了一定的安排，但針對海上執法的統籌，目前的立法還存在著解釋和填補的空間。探索海上執法機構的執法協同路徑，實現執法資源的合理調配，發揮各主體執法優勢，是以法治方式防控國際海上安全風險的必由之路。

(二)概念重構：海上執法內涵的拓寬

從文義解釋角度看，“海上執法”意在由專門的海上執法機構以法定的職權、程序采取措施，依法保障國家的各種海洋權益。傳統觀點認為，國家海洋權益由《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)及其他國際海洋法律文件賦予，其內容囊括了一國依據《公約》在管轄海域范圍內所應當享有的合法權益，以及在他國管轄海域、公海、極地等海域受《公約》及其他國際法律文件所認可的權益。[9]此種界定方式較多地關注了國家針對海洋所享有的物質性權益。然而，當今世界，海上形勢復雜多變，在習近平海洋法治思想的引領下，海上執法不僅要著眼于對國家海洋政治、經濟、交通、安全、科研等權益的維護，[10]還應當充分重視我國海洋法權的構建，致力于我國在國際海洋法領域話語權的保障和提升。

其一，傳統的海上執法注重海洋的物質利用的維護。為了保障對海洋的物質利用，海上執法著眼于國家在管轄海域內外享有的有形海洋權益。這種有形海洋權益既可以是當下既有并可即時予以利用的海洋權利及利益，如開采海洋油氣資源、開辟海上航道、開發海洋技術等權益，也可以是保證未來對海洋能夠加以有形利用的一種期待性權利或利益，例如宣示海上主權、防范海上沖突、打擊海盜與海上恐怖主義行為等。具體而言，為保障國家海洋政治權益，海上執法機構在國家能夠依據主權、主權權利利用海洋的空間范圍進行執法；為確保國家海洋經濟、交通和科研權益，海上執法機構針對管轄范圍內的海洋生物資源、能源資源、水資源、航行資源、科考資源等的開發利用行為管理調控；為維護國家海洋安全權益，海上執法機構則關注對傳統安全威脅與非傳統安全威脅的排除，并以此營造有利于其他有形海洋權益利用的良好環境。

其二，革新的海上執法加注了對海洋秩序維護的觀念。海洋法治思想將法律等觀念性權益融入廣義海洋權益的范疇，這與國際關系理論中側重強調觀念作用的建構主義學派理論觀點相契合。建構主義學派認為，國際社會遵行國際法的規范秩序并非完全由物質驅動，各國所共同秉持的觀念構成國際社會性結構，從而對國家的行為施加影響。[11]據此，海洋法律秩序等觀念性因素具備與物質性因素相似的驅使國家行為之作用，因而同樣構成海洋權益的組成要素。而作為海洋法律秩序核心范疇的海洋法權，[12]亦成為海上執法維護和提升的對象。海洋法權是以法治思想處理國際海洋事務的新思路，意味著國家依據國際法對海洋所享有的權利及負擔的義務之統一，[13]核心在于國家針對海洋的權利與義務需要具備法律依據上的正當性。這種正當性具有兩大層次，一是國家涉海權利義務皆由國內法律法規明文規定，二是國內涉海法律規范應遵循海洋領域的國際條約和國際習慣，二者兼備將有利于國際社會對國家涉海行為的認可。因此，海上執法既要充分確保國家物質性海洋權益，還應當以符合國際法的國內涉海立法作為基本遵循，通過遵行海洋法保證我國的海洋法權，提升國際話語權，進而推動國際海洋法權秩序的確立。

(三)格局重塑：海上執法機構的變革

2013年國務院機構改革以來，我國海上執法逐漸由中國海監、中國海事、中國漁政、公安邊防局、海關總署走私犯罪偵查局“五龍治水”的分散式格局向集中、整合化方向發展，[14]歷經中國海警轉隸為武警部隊并被賦予海上執法的職權，(1)參見《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，2018年6月22日發布。以及《海警法》和《2021海安法》的頒布，海警機構和海事管理機構的海上執法職能得以具象化，我國已基本穩固了由海警機構和海事管理機構共同開展海上執法的模式。中國海警與中國海事的共管格局有力整合了國家海上執法力量，相較于“五龍治水”時期減少了不同部門機構之間的協調，提高了海上執法的力度與效率。與此同時，兩大海上執法機構的性質定位仍需進一步明確。

其一，海警機構屬于全國人大特別授權的執法機構。經轉隸的海警機構隸屬于人民警察武裝部隊，由中央軍委集中統一領導，脫離了國務院下轄的行政序列，其既不屬于嚴格意義上的行政機關，也不屬于嚴格意義上的司法機關，只有經過全國人大及其常委會特別授權才能行使行政及司法職能。[15]2018年全國人大常委會發布的《關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》中，賦予海警機構的海上執法職責囊括了原海監、漁政、海關等行政機關的執法職責，以及海上犯罪行為打擊的司法職責，為海警機構特別授權賦予了行政、司法職能。2021年頒布的《海警法》在此基礎上進一步細化，明確海警機構進行海上執法的范圍包括在宏觀層面上宣示和鞏固國家主權與管轄權的海上安全保衛，在海洋資源、生態、環境、安全、海關等層面具體管控的海上行政執法，以及針對海上犯罪的刑事偵查。(2)參見《海警法》第三章、第四章、第五章。由此可見，海警機構的職權兼具行政執法和司法執法的特殊性質，由全國人大及其常委會通過立法形式授予。

其二，海事管理機構為隸屬國務院交通運輸部的執法機構。海事管理機構意指交通運輸部海事局及其直屬海事局、地方海事局和其他海事管理機構，屬于國家行政機關，其開展的執法活動應當屬于海上行政執法的范疇。海事管理機構在海上執法中的職權主要由《2021海安法》規定。作為海事管理機構進行海上執法的法律依據，該法于第1條開宗明義，規定其目的之一在于“維護國家權益”，而“維護國家權益”作為一個較為寬泛的概念，亦將維護國家海洋權益囊括在內。依此，海事管理機構在海上執法機構格局中可定位為管理海上交通安全事務的行政執法機構，負責在保障海上交通安全的同時保衛國家海洋權益。另外，盡管屬于行政執法機構，海事管理機構的海上執法活動亦具備顯著的涉外性，不僅能夠針對本國海上交通工具和航空器，還能針對外國籍海上交通工具及航空器開展，[16]這種涉外性從本質上看源于《公約》的授權。(3)《公約》第219條針對港口國執法措施的規定明確使用了“行政措施”(administrative measures)的表述，表明《公約》認可針對外國籍船舶及海上設施采取行政執法的合法性。

二、中國海上執法機構執法協同中的職權界分

我國海上執法機構執法協同的首要前提在于界分海警機構與海事管理機構的職權，將兩大機構在其職責范圍內依法享有的海上執法權進行劃分。依據《海警法》和《2021海安法》，海警機構和海事管理機構進行海上執法的主要空間范圍皆為包括我國內水、領海、毗連區、專屬經濟區以及大陸架等在內的管轄海域，僅在部分特殊情況下拓展至管轄海域外進行海上執法，(4)參見《海警法》第12條第(十)項和第81條，《2021海安法》第86條。兩大機構的職權在空間維度上基本重合。而在同一空間維度下共同進行海上執法，必然會產生職權的交叉，因此有必要甄別海警機構與海事管理機構開展海上執法時的領域側重點，引導兩大機構在交叉領域區分行使職權，避免執法中的重疊與混淆。

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(一)界分需求：機構職權范疇及領域重合

海警機構與海事管理機構作為定位性質截然不同的兩大海上執法機構，兩者的職權范疇存在不同的偏重。海警機構的職權由原海監、漁政、公安邊防局以及海關緝私的職權整合而來，執法覆蓋更為廣闊復雜的領域，同時由于直接受到中央軍委的領導，其執法權往往具有強烈的實質海洋警察權色彩；(5)實質意義上的海洋警察，意指以維持海洋公共安全和秩序為目的，對監管對象進行命令、強制的職能部門，具體參見文獻[17]。而海事管理機構作為交通運輸部的直屬機構，在深入推進“放管服”改革的背景下，其管理模式由權力本位的傳統審批管制型向注重公眾需求的服務型漸變，[18]海上執法的強制性開始逐步褪色，公共服務的重要性則日漸提升。盡管在側重上有所區分，兩大機構在職責上都具有“海上維權”的屬性。

其一，兩大機構的職權在海洋安全、海上交通等物質性國家海洋權益領域有所重合。海事管理機構所保障的傳統物質性國家海洋權益，主要集中于海上交通安全行政執法中涉及的安全權益和交通權益。具體而言，海事管理機構通過維護海上通道安全、監督船舶安保、防控船舶污染、管理船員適任情況、參與并配合海事調查等海上執法保障國家的海洋安全權益，與此同時，通過維持航行秩序等執法活動保證國家的海洋交通權益。[19]海警機構的海上執法所維護的國家海洋權益則相對更為廣泛，既能通過海上安全保衛來保障國家的海洋政治權益，亦可憑借海上行政執法、海上犯罪偵查等手段捍衛國家的海洋經濟、交通、科研和安全權益。由此可見，海警機構與海事管理機構在維護國家海洋安全權益及交通權益時，職權會發生交叉，而在涉及國家海洋政治權益、經濟權益和科研權益的情形，執法權則往往由海警機構專屬行使。

其二，兩大機構在海上國際合作等觀念性國家海洋權益領域存在交叉。除傳統的物質性國家海洋權益外，海警機構與海事管理機構進行海上執法還致力于維護和提升海洋法權，彰顯我國參與區域、全球性海洋事務的公平性與正義性。兩大機構參與海洋法權的構筑，主要側重于將人類命運共同體思想貫徹于海洋事務中，在海上執法中具體體現為共同參與海上國際合作，保障人類社會涉海共同利益。為此，《海警法》專設單章為海警機構確立了在海上突發事件、執法爭端、打擊犯罪、海洋資源與環境保護等領域參與海上國際合作的原則、主要任務和形式，(6)參見《海警法》第八章。而《2021海安法》則在海上搜救領域為海上搜救中心設定參與國際協作的規則。(7)參見《2021海安法》第79條。由于海上搜救實際上屬于海上突發事件處置的一部分，故而兩大機構在海上搜救的國際合作領域存在一定的交匯。

(二)界分實證：重合職權的邊際確定

《海警法》與《2021海安法》不僅賦予了海警機構和海事管理機構開展海上執法、維護國家海洋權益的職權，還提供了兩者劃分的法律依據。兩大執法機構區分行使職權的范疇可歸納為三大類：

其一，海上安全的保障。海上安全保障旨在通過執法機構對海上活動的事前監管，預防可能損害國家海洋安全權益的事件發生。其中，海警機構與海事管理機構主要在對船舶的查證和海上空間資源的合理分配兩方面存在職權重合。對船舶的查證意味著執法機構對管轄范圍內船舶的登記證書、船級證書、國際噸位證書等各類證書進行查驗，盡管兩大機構均可實施此類手段，其性質卻有所區別。海警機構對船舶的查證僅針對外國船舶，屬于海上安全保衛制度的一部分，是我國依《公約》所享有的對外國船只調查權的體現，(8)參見《海警法》第16條，《公約》第226條。在保障海上安全的同時還指向海洋政治權益；海事管理機構對船舶的查證則可適用于管轄海域內從事航行、停泊、作業等活動的各類船舶，(9)參見《2021海安法》第88、89條。采取此類措施的目的在于作為沿岸國和港口國對海上交通安全進行行政管理，旨在維護海上安全的同時確保海洋交通利益。海上空間資源的合理分配是通過主管機關劃分各種海上區域，確定可用于安全航行的范圍。兩大機構雖同時具備此種職權，但有權劃定的海上區域種類不同：海警機構的職權限于劃定海上臨時警戒區，(10)參見《海警法》第25條。實質上是為政治、安全等特定目的而做出的海洋空間資源臨時性安排；而海事管理機構的職權則主要在于劃定并調整包括船舶定線區、報告區、禁航區等在內的各種海上交通功能區域，(11)參見《2021海安法》第19條。屬于為海上交通秩序與安全做出的常態化海洋交通資源分配。

其二，海上安全秩序的維護。海警機構與海事管理機構對本國及外國海上交通工具在管轄海域內的活動開展事中監督，依法保證海上交通秩序，避免海上安全事故的發生，此時同樣存在兩方面的交叉。一是針對外國籍船舶的執法，《公約》規定沿海國可以出于國家海洋安全方面的考慮，暫停外國籍船舶的無害通過，(12)參見《公約》第25條第3款。因此海警機構與海事管理機構對進入我國領海及其以內海域的外國籍船舶均具有執法權，但在執法前提和執法措施上有別：海警機構針對非法進入的外國籍船舶均可展開執法，并且有權采取責令離開、扣留、強制驅離和拖離等措施；而海事管理機構僅能在外國籍船舶對我國領海及其以內海域海上交通安全產生威脅時，采取責令離開的措施，并對同時違反有關船舶污染防治規定的上述船舶行使緊追權。(13)參見《海警法》第17條，《2021海安法》第92條。二是針對海上作業的監督，兩大機構的職權主要在于海上作業的領域差異：海警機構由于整合了原海監、漁政等機構的監督權，能夠監管我國管轄海域內的漁業、資源開發利用、科研、海底電纜鋪設等活動；海事管理機構在國務院機構改革中并未就監管領域發生大的變化，主要監管海上施工作業。(14)參見《海警法》第27條，《2021海安法》第105條。

其三，海上安全事件的處理。海上安全事件的處理主要是針對危害人身、財產安全的既存事件進行事后處理，包括調查海上事故的原因、責任以及救濟海上險情中受到損害的人身、財產權益，兩大機構在海上事故處置和海上險情應對中職權有所重疊。對于海上事故，海警機構和海事管理機構職權的差異主要在于所處置的事故種類和采取的手段：前者既可依其對各種海上突發事件的處置職權，對船舶及船舶上人員采取責令措施，強制其作為或不作為，也可依其對海上環境污染事故的應急處置權，以及針對漁業生產安全事故的調查權，對涉及環境污染和漁業生產的海上事故進行處理；后者則主要處理海上交通事故，執法手段主要為調查，更加側重于“管理”而非“強制”。(15)參見《海警法》第12、19條，《2021海安法》第80條。對于海上險情，兩大海上執法機構職權皆包括采取措施定位遇險人員的位置并予以施救，保障海上人命與財產安全，但在分工上有所差異：《海警法》授予海警機構應急性職責，僅在接到緊急求助時對海上險情展開救援，在海上險情應對中起輔助性作用；與之相對，《2021海安法》確立了以海上搜救中心等搜救機構為組織協調中心的海上搜尋救助體制，由海事管理機構負責常態化的搜救工作，并對搜救工作予以把控。(16)參見《海警法》第13條，《2021海安法》第68條。

三、中國海上執法機構執法協同中的協調配合

從現有海上執法的體制機制上，海警機構與海事管理機構的執法權，在可能發生重疊的領域大多已有界分安排。但鑒于我國周邊海域復雜的執法形勢，多重因素影響下兩大機構協同執法仍有現實可能性與必要性，此時實現兩者的協調配合將成為提升海上執法實效的關鍵。為此，應當以海警機構和海事管理機構各自行使職權的特點與優勢為基礎，推動兩者共同執法時相互銜接，實現高效協同。

(一)互補基石：專業性與威懾性差異分析

其一，專業性差異。海警機構在海上執法中的專業性優勢主要體現于海上安全保衛和漁業監管方面，(17)海警機構海上執法的基本任務包含海上安全保衛、對海洋漁業生產作業的監督檢查等事項，其在這些領域相較于海事管理機構更具專業性優勢，參見《海警法》第5條。前者源自海警機構的警察權，產自海警機構本身的職權，而后者則來自海警機構對中國漁政部分職權的整合。但這并不意味著海警機構在漁業方面的專業性全面覆蓋了漁政的各個領域，有關漁業發展政策和規劃制定、組織漁業生態環境保護以及指導漁業安全生產等方面的職權依然由國務院農業農村部下屬的漁業漁政管理局負責，[20]海警機構僅具有漁業監督執法的專業性。(18)《海警法》中規定海警機構應當與漁政部門建立信息共享和工作配合機制，由漁業漁政部門專門負責的領域由其專業性管理，參見《海警法》第12、58條。海事管理機構的專業性優勢主要體現在針對海上交通安全事務的調控，既包括擬定海上交通安全領域的政策法規、技術規范以及行業標準，也包括具體開展海上交通管理執法，無論對象是否特定，海事管理機構皆能在該領域開展專業化執法。

其二，震懾性差異。海警機構隸屬于武警部隊，《海警法》設專章明確了其使用警械和武器的職權，依此，我國海上執法中合法使用武力主要由海警機構負責，其執法相對更具威懾性，對于海上違法活動及侵犯我國海洋權益的行為打擊力度更強。當然，海警機構在海上執法中使用武力的前提條件和行使限度都受到一定的掣肘，只有在已窮盡其他執法手段的迫切情形下，才能在發出警告后，使用合乎比例原則的武力手段。[21]而對于海事管理機構，《2021海安法》及其他法規并未就其使用武力做出明確、公開的授權，一般認為海事管理機構在海上執法中不能使用武力。[22]出于此種原因，海事管理機構在海上交通安全領域中的執法也具有較低的政治敏感度，相對不易招致國際輿論非議。[7]206-207盡管在海上執法中合法使用武力已構成國際習慣，[23]屬于遵循國際法的行為，但考慮到國際政治、輿論等因素的影響，在一些情形下由排除了武力執法手段的海事管理機構開展海上執法，更有可能收獲良性的結果。

(二)既有機制：現有法律中的銜接安排檢視

對于海警機構與海事管理機構可能開展共同執法的情形，依據共同執法行為的性質，以及兩大執法機構的專業性、震懾性特征，能夠基本解決一部分海警海事共同執法情形下的協同問題。

一是涉及漁業船舶的海上交通事故調查。海事調查作為一種復合的行為鏈，[24]其法律性質的認定，可參考最高人民法院關于對《交通運輸部海事局關于商請明確海事調查結論是否可訴的函》的復函對海上調查可訴性的確認，結合參照規范性文件認定行政行為的法律方法，[25]認為海事調查具有行政行為的屬性。海上交通事故調查隸屬于海事調查，同樣屬于行政行為，具有業務上以及法規執行上的專業性要求，[26]基于這一考量，《2021海安法》確立了由海事管理機構負責調查，其他部門參與或配合的一般原則，但特別重大或國務院認為有必要的情形，由國務院或其授權的部門組織調查。由于海上事故往往并不局限于單一領域發生，實踐中可能出現既涉及漁業生產又與海上交通相關的事故。考慮到此類事故中海事管理機構的專業性已不足以全面覆蓋整個行政行為，漁業主管部門和海警機構應當參與到調查程序中，并且由海事管理機構負責組織并承擔主要工作，海警機構負責參與或者配合，(19)參見《2021海安法》第82條。從而跨越執法部門間的專業性區隔。此時，海事管理機構對海上交通事故調查的職權，優先于海警機構對漁政監督管理的職權。

二是針對因緊急情況進入我國內水的外國籍船舶管理。從國際法上看，一國對其內水享有完全且排他的主權，[27]外國籍船舶未經允許不得入內。但出于人道主義的考慮，遇難的外國籍船舶可以基于一種相對的避難準入權進入內水，沿海國可憑借《公約》第221條的規定行使干預權，[28]以保障內水安全。我國對外國籍船舶避難的干預權主要由海事管理機構和海警機構聯合行使，由海事管理機構對緊急進入我國內水的外國籍船舶進行指示、督查，并且及時將情況告知海警機構，(20)參見《2021海安法》第55條。進而提升海警機構進行海上安全保衛執法的效率，對在我國內水違反法律規定的外國籍船舶進行快速反應。這表明，兩大機構在針對進入內水避難的外國籍船舶共同執法時，海事管理機構主要承擔低震懾性的違法行為預防職責，而海警機構則負責執行高震懾性的違法行為強制。

三是緊急情況下的海上搜救。海上搜救作為一種針對海上突發事件的執法活動，處置難度大，涉及領域廣，往往需要多個機構共同協調執法。[29]“協調”意味著通過要素互通，形成優勢互補的良性循環，在推進海上執法機構自身行動能力提高的同時，促進系統目標的實現，[30]為此，海警機構與海事管理機構需以其專業性優勢為憑據，分配各自的具體職權，共同開展緊急情況下的海上搜救。由于海警機構具有保衛海上安全的專業性，有權處理海上突發事件中的求助，故當海上突發事件引發海上搜尋救助需求時，海警機構需要在及時通報海上搜救中心的同時，積極參與施救。此時，海事管理機構針對海上搜救方面的專業性起主導作用，海警機構接受海上搜救中心統一組織和協調。(21)參見《海警法》第13條，《2021海安法》第70條。

(三)未來展望：配合機制缺位領域的填補

盡管現有機制下海警機構和海事管理機構共同執法時可以配合和銜接，但仍無法完全排除兩者執法權難以清晰區分的情況。為此，需要繼續深化我國海上執法協同體制改革，于頂層設計層面推動國家海洋委員會等議事機構貫徹落實，在具體制度層面通過制定規范性文件構建部門間協作機制。

第一，推進國家海洋委員會的議事機制發展，倚仗海洋綜合管理擢升海上執法層次。海洋綜合管理是高層次的管理形態，著眼于國家的整體性海洋權益，從頂層設計層面完成對海洋管理的全面統籌。海洋綜合管理需要各涉海部門間的高效協調安排，[31]已經在國務院機構改革中完成設立的國家海洋委員會將成為能夠最大限度地減少構建成本(22)參見文獻[32]。另外，2018年的《國務院機構改革方案》中并未撤銷這一機構，參見文獻[33]。且在運行上切實可行的議事協調機構選擇。[34]目前，國家海洋委員會僅成立了秘書處，[35]但協調海洋重大事項是設定該機構的重要宗旨之一，海上執法機構的協調理應由其負責。因此，有必要盡快落實國家海洋委員會的運行機制，由其統一領導和協調我國海上執法力量，建立一套高層級協同發展的海上執法體系。

第二，設定包含性事項職權區分的行使細則，依靠專業性優化執法措施銜接。包含性事項意指海警機構的某項職權包含海事管理機構職權的情形，比如證書查驗、國際合作事項等。海警機構進行證書查驗旨在保護海上安全，海事管理機構查驗證書的目的是保障海上交通安全，而海上安全包括海上交通安全；同理，海警機構的國際合作針對一切海上執法領域，而海事管理機構的國際合作主要針對海上搜救、船舶污染防控、海上恐怖主義打擊等領域，二者屬于包含關系。針對包含性事項，海警機構與海事管理機構可以共同制定規范性文件，設定職權區分辦法。鑒于海警機構是綜合性的海上執法主體，而海事管理機構是專門性的海上交通安全執法主體，處置海上交通相關事務時，海事管理機構在機構設置、人員安排、執法程序和設備方面往往更具有優勢，故制定職權區分行使細則的一般原則是將與維護海上交通安全相關的執法職權交由更加具有專業性的海事管理機構優先行使。

第三，制定外國籍船舶行為危險程度的評估標準，依據危險程度分配不同震懾強度的執法手段。海警機構和海事管理機構對于非法進入我國海域的外國籍船舶在執法上存在職權重疊，當兩者共同面對威脅我國海上安全的外國籍船舶時，執法主體和手段的選擇應當依據外國籍船舶違法行為的危害性。兩大機構的主管部門應當共同制定評估外國籍船舶行為危險程度的規范性文件，在執法實踐中通過評估，選擇能夠最大限度保護我國海上權益、降低海上執法成本的措施和手段。另外，由于不同震懾強度的執法手段所造成的影響以及耗費的執法成本有所差異，在執法完成后，審查所采取的執法手段與違法行為的危險程度是否合乎比例，將有效提升執法手段分配水平，同時有力保護執法人員權益。[36]

第四，建立信息交流互通制度，憑借共享互補提升海上執法效率。盡管目前立法已就兩大機構的職權加以劃分，并對兩者共同執法時的銜接安排有所規定，海警機構與海事管理機構仍可通過建立常態化信息共享平臺的方式進行協同配合，對海上氣象、航行以及其他安全事項的相關信息及時共享，構建信息分工搜集機制，提升我國海洋安全維護的效率。除此之外，由于海警機構和海事管理機構的職權有所差別，雙方在人員、設備配置上也存在互補的可能，通過信息互通，開展高效的人員、設備協同調度與相互配合，有助于進一步提升海上執法的效果。

四、結 語

我國海上執法具有廣泛的協同基礎，在習近平海洋法治思想的指引下，海上執法成為我國重要的涉外法治事務的組成部分。法治思想的滲透使得海上執法不再局限于物質性利益，海洋法權等觀念性利益也納入其中；國家機構改革重組以及一系列相關法律的出臺，意味著海上執法格局向法治化、統合化方向發展。多重因素的共同作用，為海上執法機構執法協同中的職權界分奠定了基礎。以海上執法所指向的國家海洋權益為標準，可將海警機構與海事管理機構職權交叉的領域類型化，分別在海上安全保障、海上安全秩序維持和海上安全事件處理三大范疇中厘清兩者職權的邊界。海警機構與海事管理機構的執法在專業性和震懾性上存在差異，在兩大機構共同開展執法的領域，現有法律已根據兩者在執法上各自所具備的優勢，對部分情形下的職權進行了分配，但仍有一些共同執法領域中的銜接機制存在空白，需要繼續立足于兩者在專業性和震懾性上的差異互補，真正發揮統一協調機構國家海洋委員會的實際作用，制定有利于兩大執法機構協調配合的規范性文件，以此推動海上執法的整體性目標的實現。