刑事訴訟價值沖突背景下的核準不起訴制度研究

吳 璇

(武漢大學法學院，武漢 430072)

一、引 言

2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議通過《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，其中第18條規定，“第二編第三章增加一條，作為第一百八十二條：‘犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經最高人民檢察院核準，公安機關可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數罪中的一項或者多項不起訴。’”這一法條確立了與之前《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)中規定的不起訴制度在適用條件及程序乃至訴訟價值上存在不同的一項新的不起訴制度，學界也往往將之稱為核準不起訴[1]。①由于這一不起訴制度的特殊性，也有學者稱之為“特殊不起訴”。為行文統一，本文即根據這一制度中需要最高人民檢察院核準這一特點以“核準不起訴”稱呼這一制度。作為人民檢察院審查起訴后對案件做出的、能夠推動行為人出罪的刑事案件處理方式之一，不起訴制度自1997年《刑事訴訟法》頒布以來類型相對固定，2012年《刑事訴訟法》的修訂也僅在未成年人刑事案件訴訟程序中增加了一種附條件不起訴。但是，隨著核準不起訴制度于2018年通過《刑事訴訟法》的修訂正式成為刑事訴訟中的一種重要不起訴類型，檢察機關的不起訴裁量權范圍乃至其檢察權權限都發生了一定變化，這一制度自產生之日起即引起了學界的廣泛爭議與討論。有觀點指出，“該條是認罪認罰從寬制度中最值得關注的條文。因為它在兩個方面明顯突破了刑事訴訟法的原有權力格局”[2]。*從《刑事訴訟法》具體條文來看，相關內容除本文所要論述的核準不起訴制度外，還包括公安機關在類似條件下所具有的案件撤銷權，限于篇幅，不再專門展開。參見文獻[2]第115頁。

從內容上看，核準不起訴的關鍵在于不起訴核準權的貫徹，而此種權能與刑事公訴權的目的、標準有著一致性，因此應當被認定為檢察機關公訴權的一種延伸。[3]作為檢察權的核心內容和區別于其他政治法律權力的本質反映[4]，刑事公訴權的發展變化往往體現出刑事訴訟價值變化對于檢察權地位認知的影響。大陸法系國家曾一度在傳統罪刑法定思想和報應刑理論的影響下追求刑事訴訟中的安全價值，實行較為嚴格的起訴法定主義，即對犯罪的追訴與否完全由公訴機關所決定。但在近代以來社會發展所帶來的犯罪高漲導致的司法資源供求關系失衡、訴訟經濟思想勃興和人權保障理念增強等因素的影響下，刑事法律在實體法和程序法上都發生了重大變化，實體法上更加強調刑罰的教育功能，程序法上“放棄(完整)審判制度”的概念迅猛發展，進而產生了擴大檢察機關的自由裁量權要求[5]。大陸法系國家在這一背景下也表現出由起訴法定主義轉變為起訴法定主義與起訴便宜主義相結合的特點。從不起訴制度發展變化的過程來看，社會發展所產生的實際需要造成的刑事訴訟價值沖突與協調是包括核準不起訴制度在內的不起訴制度發展變化的重要內在動因，刑事訴訟價值也是刑事訴訟程序在其具體運作過程中所要實現的倫理目標。[6]因此，對于相關刑事訴訟制度的考量也應當結合其背后刑事訴訟價值的沖突進行把握。

從制度演變來看，這一制度并非在2018年《刑事訴訟法》的修訂過程中憑空出現，而是與2018年《刑事訴訟法》所新設置的其他條文一樣，屬于在2018年11月前進行的監察體制改革等司法體制改革制度試點過程中根據試點經驗而形成的重要制度，并通過《刑事訴訟法》的修訂而在法律中固定下來。[7]這一制度的雛形最早可以追溯到2016年9月3日全國人大常委會辦公廳召開的發布會上最高人民檢察院發言人萬春面對記者提問時的答復：“這主要是借鑒了國外的司法實踐的經驗……對于符合認罪認罰條件的這類特殊案件，檢察機關經過最高人民檢察院的批準，可以撤銷案件或者不起訴，檢察機關也可以經過最高檢的批準對犯罪嫌疑人、被告人犯的數罪中一項或者多項犯罪提起公訴，但必須依法追繳違法所得。”[8]其后，經報全國人大常委會備案、于2016年11月16日印發實施的最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》第13條規定：“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經最高人民檢察院批準，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數罪中的一項或者多項提起公訴。”核準不起訴制度是我國在推進刑事訴訟制度改革進程中所建構的一種重要制度，從內容和觀念上厘清這一制度的基本內涵與刑事訴訟價值，對于進一步推動該制度的落實、完善與發展有著重要作用。

二、突破：核準不起訴制度的新內容

從核準不起訴制度的基本內容來看，由于這一制度運行的程序性前提在于“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實”，這與我國修訂后的《刑事訴訟法》第15條所規定的認罪認罰制度中“犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實”的適用條件具有高度一致性，因此也有觀點將核準不起訴制度認定為認罪認罰從寬制度中對認罪認罰者所給予的實體上的“從寬處理”中審前階段“處理從寬”的一種情形[9]。從這一角度而言，核準不起訴制度作為我國2018年《刑事訴訟法》修訂過程中認罪認罰制度建構的重要主線之一，其與刑訴法修訂前既已存在的刑事訴訟制度必然在某些內容上存在一定差異。但是，除了其自身作為廣義上認罪認罰制度下的具體制度運轉過程存在的差異外，核準不起訴制度在我國刑事訴訟法律框架、刑事訴訟法相關程序及實體法上都實現了一定突破[10]，此種現象值得進一步關注與分析。

(一)公訴裁量范圍的擴展與變化

在起訴法定主義向起訴便宜主義轉變的過程中，以對某些移送審查起訴的案件，根據法律規定和案件的具體情況酌情做出提起公訴或不提起公訴的決定為基本內容的公訴裁量權的不斷擴大是較為明顯的特征[11]。從我國司法制度的演變過程來看，檢察機關的公訴裁量權的變化也呈現出相對動態的特征，但總體上是以起訴法定主義思想為主，起訴便宜主義思想是對前者的補充。而從本次《刑事訴訟法》修訂過程中規定的核準不起訴制度內容來看，核準不起訴制度的確立事實上也代表了《刑事訴訟法》公訴裁量范圍的一種擴展。

一方面，核準不起訴制度的裁量內容突破了傳統不起訴制度的罪的界限。1979年《刑事訴訟法》規定了免于起訴制度與不起訴制度并行的公訴裁量制度，但前者很快即遭到了侵犯法院定罪權、不符合現代法治原則等方面的批評。1996年《刑事訴訟法》以不起訴制度全面取代了免于起訴制度。2012年《刑事訴訟法》明確了我國的四種不起訴制度，即法定不起訴、酌定不起訴、證據不足不起訴和附條件不起訴[12]。除了基礎證據事實不清楚的證據不足不起訴以外，法定不起訴、酌定不起訴和附條件不起訴事實上都是以犯罪情節相對輕微為基本前提的不起訴制度，也即現有不起訴制度雖然是起訴便宜主義的體現，但此種公訴裁量范圍相對較小，主要限于微罪不訴，事實上是與《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)第13條罪量規定內在契合的刑事訴訟制度。但根據核準不起訴制度的規定，只要符合“自愿如實供述涉嫌犯罪的事實”、“有重大立功或者案件涉及國家重大利益的”、“經最高人民檢察院核準”三個基礎條件，即可適用核準不起訴制度，案件罪量是否輕微并非是對其適度減輕處罰的影響因素。

另一方面，核準不起訴制度擴展了檢察機關公訴的裁量廣度。根據《刑事訴訟法》的規定，從結果來看，我國刑事訴訟制度中的不起訴制度主要有兩種：第一種主要是包括無罪不起訴、法定不起訴、存疑不起訴等制度在內的“應當不起訴”；第二種則是包括多種酌定不起訴制度在內的“可以不起訴”。從法條規定來看，核準不起訴制度應當屬于后者，但其運行結果也并非傳統意義上的案件完全消滅或者保留。根據這一制度的規定，在符合相關條件的案件中，除了公安機關可以撤銷案件、檢察機關可以決定不起訴之外，不同于傳統司法實踐中檢察機關只有在犯罪人犯數罪時全部行為均不構成犯罪才能適用不起訴，在核準不起訴制度中，檢察機關還“可以對涉嫌數罪中的一項或者多項不起訴”，體現了刑事訴訟客體理論在我國立法和司法層面的新發展[13]185。從核準不起訴制度的這一法律后果來看，其已經不再是一般的量刑協商制度，反映出不起訴制度中“罪數”交易的新特點。

(二)“重大立功”標準的設置

根據修訂后的《刑事訴訟法》第182條規定，核準不起訴制度的基本適用條件之一在于“有重大立功或者案件涉及國家重大利益”的情形，也即在相關案件中考察是否具有核準不起訴制度適用條件時，應當尋求“重大立功”或者“涉及國家重大利益”的條件。從法律規定來看，核準不起訴制度作為與其他不起訴制度有著一定區別的新制度，“重大立功”的前提必然是行為人所犯罪行并非輕微犯罪，否則行為人可以通過酌定不起訴制度擺脫刑事追究，因此核準不起訴制度通過“重大立功”的程序性規定在本質上與既有的公訴機關對于微罪的自由裁量權范圍下存在的諸多微罪不訴制度有所差異，其本質是一種公共利益衡量下的控辯交易制度。

同時，從法律規定來看，“重大立功”情節應當與“涉及國家重大利益”情節有著一定同質性，也即對于“有重大立功”的出發點應當回歸到維護國家重大利益上。但是，此處“重大立功”標準的設置是否有章可循、應當如何進行把握，也是一個值得關注的問題。從世界范圍來看，由于諸如腐敗犯罪、跨國有組織犯罪等犯罪案件取證困難，為了有效打擊此類犯罪，一些國際公約規定可以“減輕處罰”或者“不予起訴”為條件，鼓勵犯罪嫌疑人或者被告人提供實質性配合，此種制度與核準不起訴制度有著一定的類似性[14]422-423。例如，《聯合國反腐敗公約》第37條即指出，“各締約國均應當采取適當措施，鼓勵參與或者曾經參與實施根據本公約確立的犯罪的人提供有助于主管機關偵查和取證的信息，并為主管機關提供可能有助于剝奪罪犯的犯罪所得并追回這種所得的實際具體幫助”，并進而明確“對于在根據本公約確立的犯罪的偵查或者起訴中提供實質性配合的人，各締約國均應當考慮根據本國法律的基本原則就允許不予起訴(immunity from prosecution)的可能性作出規定”，聯合國《打擊跨國有組織犯罪公約》第26條也做出了類似的規定。中國“重大立功”情節是否應當與前述國際公約和法律具有一致性，也是一個具有爭議的問題。

此外，從刑事法律規定來看，雖然“重大立功”并沒有作為某種單獨量刑情節出現，但是刑事實體法中規定了“重大立功表現”的內容。具體而言，《刑法》第68條規定：“犯罪分子……有重大立功表現的，可以減輕或者免除處罰。”而對于“重大立功表現”，1998年最高人民法院《關于處理自首和立功具體應用法律若干問題的解釋》(以下簡稱1998年《解釋》)即指出：“根據刑法第六十八條第一款的規定，犯罪分子有檢舉、揭發他人重大犯罪行為，經查證屬實；提供偵破其他重大案件的重要線索，經查證屬實；阻止他人重大犯罪活動；協助司法機關抓捕其他重大犯罪嫌疑人(包括同案犯)；對國家和社會有其他重大貢獻等表現的，應當認定為有重大立功表現。前款所稱‘重大犯罪’、‘重大案件’、‘重大犯罪嫌疑人’的標準，一般是指犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑以上刑罰或者案件在本省、自治區、直轄市或者全國范圍內有較大影響等情形。”應當說，1998年《解釋》為《刑法》中“有重大立功表現”的認定提供了一定指導與幫助，但是，1998年《解釋》乃至《刑法》中的“有重大立功表現”與核準不起訴制度中的“有重大立功”的基本內容一致，二者的認定方式能否通行適用，也仍然存在著一定爭議。

(三)重大利益前證據裁判原則的突破

證據裁判原則是現代法治國家和地區的立法所普遍確認的一項重要刑事訴訟基本原則，其將事實裁判者據以認定事實的基礎限定于法定證據種類，并在與審判中心主義的結合中指向審前證據、庭外證據不再是刑事訴訟證據的基本結論。[15]從《刑事訴訟法》的規定來看，認罪認罰制度事實上仍然是刑事訴訟中證據裁判原則下的一種刑事訴訟制度，從寬情節雖然首先由檢察機關提出，但其量刑從寬的法律效果的實現事實上仍然依賴于法院的審判環節，認罪認罰制度實質上是控辯雙方就“刑”的協商形成的意見。但是，核準不起訴制度自身所具有的特殊內容，也即對撤銷案件和特殊案件的不起訴本質上是對證據裁判原則的一種突破，是在超越刑法所保護的狹義法益的視角上對“罪”的協商達成的后果。[16]從《刑事訴訟法》的規定來看，核準不起訴的適用條件之一是“案件涉及國家重大利益”，如上文所述，這一制度的另一基礎條件也即“重大立功”事實上與前者有著較為緊密的聯系，因此核準不起訴適用的前提條件事實上可以被認為是國家重大利益的存在，其適用的基本結果是在未經法院依法質證的情況下即認定行為人有罪免罰或撤銷案件的裁判原則的突破。

從理論上看，核準不起訴制度在涉及重大國家利益時對證據裁判原則的突破，事實上與檢察機關自身屬性有著密切聯系。檢察機關常被寄予“應擔當法律守護人之光榮使命，追訴犯法者，保護受壓迫者，并援助一切受國家照料之人民”[17]的厚望，而在實踐中也常常被要求以保護國家利益、公共利益作為其活動的正當性來源。據此，檢察官在行使檢察權的過程中，一方面須以實現“國家法意志”(Rechtswille des Staates)為依歸，不應淪為統治者的傳聲筒；另一方面檢察官得且應同時為被告之利益及不利益活動，既不待被告之請求，也不受被告之拘束[18]。從這一層面而言，核準不起訴制度可以被視作為強化公訴主體的訴訟地位而采取的特別立法舉措，該制度的設置使得檢察機關在審查起訴階段對案件擁有更大的進行甄別的相應權力，對進入法院的部分案件進行源頭上的控制。將“重大國家利益”作為核準不起訴制度的適用條件之一，能夠賦予檢察機關進行更大范圍內的利益衡量和自由裁量的權力，對于更好實現公共利益有著重要作用。在此種情況下，經過法院審判、以證據裁判原則所確定的規范“真相”就不再是刑事訴訟程序中的基本要求，檢察機關與被告人在涉及國家重大利益案件中達成的“同意”就成為對此類案件進行處理的重要追求之一。(1)關于“真相”與“同意”在刑事訴訟中的爭議與聯系，參見文獻[19]。

當然，核準不起訴制度通過程序上的終止必然會導致實體上刑罰結果的滅失，因此有必要加強與刑事實體法之間的聯系與溝通以對“重大國家利益”實現妥當理解。作為一種“實體和程序緊密結合、彰顯刑事政策的法律制度創新,對既有法律規定、制度和規則必然有所突破”[20]的重要司法體制改革內容，認罪認罰制度與實體法也有著緊密聯系，屬于廣義上的認罪認罰制度一部分的核準不起訴制度也不例外。從實體法角度來看，社會危害性是對犯罪進行處罰的基本依據，“案件涉及國家重大利益”并非出罪事由；相反，對于部分涉及國家重大利益、社會影響惡劣的案件，此類情節甚至可能成為加重其刑罰的重要因素之一。因此，“案件涉及國家重大利益”并非刑事案件的天然減輕刑事責任或脫罪事由，對于“案件涉及國家重大利益”即可以予以減輕處罰的事由和正當化基礎只能從廣義的刑事政策角度予以理解，程序法上將“案件涉及國家重大利益”作為適用條件，反映了刑事政策影響下重大利益前證據裁判原則的突破。

三、反思：核準不起訴制度反映的刑事訴訟價值沖突

“法律只有在涉及價值的立場框架中才可能被理解。”[21]在一切形態的刑事訴訟中，都潛存著兩種基本的價值追求：一種是安全價值，即保障社會和社會的多數成員不受各種犯罪行為的侵害，維護社會秩序和社會安全，從而表現為社會的一般利益；另一種是自由價值，即保障作為個人的社會成員所享有的免于某種或某些限制的自由(又稱“消極的自由”)，以及從事某種或某些活動的自由(又稱“積極的自由”)，其核心內容是保障被告人的基本權利不受國家權力的非法干預和侵犯，因而主要表現為一種個體性利益。[22]154而從核準不起訴制度的構建及其未來發展方向來看，這一制度事實上體現了刑事訴訟中的權衡原則，是在刑事訴訟價值的取舍中確定的一種制度[23]。(2)所謂刑事程序中的權衡原則，是指在刑事訴訟立法與司法活動中，當兩種以上的利益不能兼得或相對立的價值發生沖突時，國家及其代表官員根據一定原則和標準，確立某一方或某些方面更為優越而放棄另外的方面。因此，對于此種刑事訴訟價值間的取舍衡量加以把握，是準確把握和適用核準不起訴制度的基本要求。

(一)現狀：安全價值指引下的檢察機關裁量權的擴張趨勢

從近現代以來法治國家的刑事訴訟體系構造來看，現代英美法系國家的訴訟價值觀更加偏向于自由價值，而傳統大陸法系國家的訴訟價值觀則更加偏向于安全價值。盡管新中國成立后并未繼承之前政府所確立的傳統大陸法系形態的刑事訴訟制度，但出于意識形態等多方面因素的考慮，長期以來我國刑事訴訟樣式深受與大陸法系國家刑事訴訟血脈相連的蘇聯刑事訴訟模式影響。而在《刑事訴訟法》的幾次修訂過程中，研究者通過對兩大法系國家各種訴訟制度的比較分析而力圖揭示這些國家所具有的不同制度模式、發現制度變遷的某種規律[24]所總結出的經驗也是法律修訂的重要參考。中國在進行刑事訴訟程序改革時對刑事訴訟價值的權衡往往是通過比較法視野下的研究與司法實踐相結合，從而在制度設置上尋求“在正當程序中最大可能地實現實體真實主義”。但無論中國刑事訴訟制度如何變化，出于中國社會長期以來形成的對于社會秩序維護的要求，對于安全價值的追尋始終是中國刑事訴訟所追求的重要價值。追求訴訟效率、重視犯罪控制是我國社會現狀與歷史發展的必然選擇，核準不起訴制度即為此種選擇的一種重要體現。

正如上文所言，核準不起訴制度是在就整體的國家利益和公共利益與個別的受害利益之間權衡所確定的制度，其在多個方面體現了對于安全價值的重視。首先，核準不起訴制度作為檢察機關對于案件分流的一種重要方式，有利于其在面對涉及國家利益與公共利益的重罪案件時對與其相關的附屬輕案進行甄別并對案件進行分流，從而提高訴訟效率的同時集中訴訟資源處理涉及重案的案件，實現對于此類犯罪的有效控制。其次，核準不起訴制度有利于鼓勵涉及重大刑事案件的犯罪嫌疑人主動交代相關情況，減輕相關案件偵查和處理的工作量，從而迅速、準確地查明案件真相，減輕取證難度，以其口供對其他證據的尋找與案件事實的判斷提供便利，從而實現對于犯罪的及時打擊。再次，從核準不起訴制度的適用范圍來看，這一制度的適用前提為“重大立功”及“涉及國家重大利益”，其事實上與英美等國確立的污點證人制度(3)在刑事案件的偵查與控訴階段，犯罪嫌疑人可能會向偵控機關提供一些自己參與的犯罪行為或犯罪計劃的信息，或者一般的犯罪情報,以此換來他在本案中更輕的指控或者不起訴。控辯之間的這種司法交易在學理上稱為污點證人作證豁免制度,在美國稱為刑事免責。參見文獻[25]。關于污點證人制度與核準不起訴的關系，有觀點認為前者是后者的制度歸宿，亦有觀點認為二者類似、在終局效果上一致。但無論何種觀點，二者之間存在密切聯系是學界公認的基本內容。參見文獻[13]第176-179頁和文獻[14]第424頁。具有一定類似性，在可預見的未來也能夠與其在一定范圍內實現銜接，事實上為安全價值指引下相應訴訟制度體系的建構提供了必要準備。最后，核準不起訴制度作為就檢察機關僅有最高檢察機關進行上下監督的一種與法院審判權具有類似終決效力的不起訴制度，反映出檢察機關在犯罪追訴與審前訴訟程序中的主導地位與自由度較大的裁判權力，本身即是一種社會尋求安全價值下對于國家機關權力賦予的體現。

而從比較法視野來看，此種刑事訴訟安全價值指引下的不起訴裁量權所反映出的檢察機關不起訴裁量權擴張并非孤例。長期以來，無論在法律上還是在公眾意識上都存在著一種共同的觀念，即審判是刑事定罪公正性最為關鍵的保障機制，但是，由于美國式的認罪案件處理機制的迅猛發展，這種觀念正在逐漸被顛覆[26]。自20世紀70年代以來，隨著犯罪浪潮特別是諸如網絡犯罪、恐怖主義犯罪等新興犯罪的沖擊，世界各國都在“兩極化”刑事政策[27]的影響下更加注重犯罪尤其是重罪刑事訴訟中安全價值的實現，包括德國等在內的國家都在立法中明確規定了檢察機關在面對國家安全等領域的案件時可以考慮的不起訴裁量權。美國等國雖未明確規定此類裁量權，但其司法實踐中對于檢察權的行使也將“公共利益與國家利益”作為首要原則。(4)例如，根據美國律師協會準則，案件公訴如“有損公共利益”，則不應起訴。參見文獻[28]。擴大檢察機關自由裁量權保障安全價值的實現是一個世界范圍內較為明顯的趨勢。

(二)反思：從對核準不起訴制度的完善看刑事訴訟價值的妥協合一

從近現代法治國家的刑事訴訟制度建構來看，人權保障優先是現代型刑事訴訟制度的基本理念，在刑事訴訟領域，現代人權保障理念成為推動刑事司法文明化、民主化、法治化的主要動力，它強調權利先于權力，將對被追究人的權利保障視為刑事訴訟制度的首位價值。[29]在這一背景下，大陸法系國家自20世紀以來即采取了對傳統的非對抗制訴訟進行改革等方面的技術形式調整，并實現了逐步提升自由價值的位階、調整訴訟價值結構等觀念層面的重大轉變。[22]181-182而在我國，作為一個因長期借鑒與大陸法系國家一脈相連的蘇聯刑事訴訟模式而確立了較強的職權主義特征的國家，諸多學者均認為在訴訟過程中應吸收當事人主義的合理要素，強化程序的對抗性[30]，進而在事實上確立刑事訴訟中的自由價值的優位性。從核準不起訴制度的演變過程來看，通過強調對于偵查機關的監督與制約這一自由價值的要求，對于自由價值的保護確實也能夠得到一定體現。例如，核準不起訴制度基本承接了2016年認罪認罰從寬制度改革試點過程中的相關規定，偵查機關的案件撤銷權與檢察機關對于核準不起訴制度的適用的最終決定權都由最高檢察機關掌握，相應過程由最高檢察機關予以監督，不能不說這也是刑事訴訟專門機關分工負責、互相配合、互相制約前提下，檢察機關貫徹自身審前主導地位、行使自身法律監督權的重要表現。

但如上文所言，核準不起訴作為一種擴大檢察機關權力、在一定程度上與法院的審判權具有等量齊觀實體處分效果且突破了證據裁判原則的刑事訴訟制度，其主要訴訟價值追求仍然在于對于安全價值的維護。從核準不起訴制度乃至整個廣義上的認罪認罰制度來看，其立法目的本身雖然經歷了一個從“簡繁分流，提升訴訟效率”到“貫徹寬嚴相濟的刑事政策，提高訴訟效率，加強人權司法保障”的多元立法目的波動化變化發展的過程[31]，但對于訴訟效率的重視始終是貫穿這一制度的主線。從內容上看，立法機關與司法機關對于核準不起訴制度的規定都相對較為簡略，雖然有觀點認為對于核準不起訴適用者也應當貫徹刑事訴訟法的基本內容保護其基本權益，但從核準不起訴制度的構建來看，適用核準不起訴的犯罪嫌疑人在進入法庭審判前事實上就已經成為戴罪之身，只是有不被起訴和免除處罰的可能性，對于被告人申訴權等方面的基本內容即便是最高人民法院出臺的相關司法解釋也并未對該規定做出詳細說明。從核準不起訴制度中的刑事訴訟價值權衡而言，受限于其適用的特殊條件等因素，在總體上呈現出動態衡平[32]150-151(5)所謂“動態衡平”，是指在刑事訴訟中的價值權衡中，根據利益形態變化和利益主體需求所形成的利益“同向損益”和均衡化特點。的基本特點下，安全價值仍然是核準不起訴制度所追求的基本價值導向。

但是，在對刑事訴訟制度進行價值權衡的過程中，倘若僅僅注重安全價值，則很可能侵犯涉訟公民尤其是被告人的基本權利，甚至可能不適當地殃及其生命，這是與人的自然本性相背離的，因此，即便是對于以安全價值為主要追求的核準不起訴制度，也應當充分思考以自由價值的映射實現對于這一制度的有效規制。從世界范圍來看，主要法治國家對于檢察機關在面臨公共利益時就不起訴所能進行的權力擴張范圍也予以了立法上的規制。以德國為例，《德國刑事訴訟法典》第153條d項第1款規定，如果進行刑事訴訟程序可能使國家遭受嚴重不利的危險，或其他優勢的公共利益與追訴相抵觸，聯邦總檢察長可以對《德國法院組織法》所規定的國家安全犯罪(Staatschutzdelikte)不追訴；其第153條e項規定，如果犯罪人在行為后至得知其行為被發覺前，對于避免針對聯邦德國的存在或安全的危險，或者對于避免針對憲法秩序的危險有所貢獻，經有管轄權的州高等法院同意，聯邦總檢察長可以對該犯罪行為不追訴[33]。又如，《美國法典注解》第18卷第6001條至第6005條規定了“刑事免責條款”，在聯邦法院或者大陪審團審判程序中，檢察官可以通過經司法部部長或其他司法機關同意、向法官申請或由部分聯邦行政機關經司法部部長同意直接做出刑事免責的命令，進而對包括污點證人等在內的被告人進行特別豁免[14]425-426。從以上國家類似于核準不起訴制度的刑事免責制度運行來看，盡管包括檢察機關在內的最高司法機關在部分情況下(尤其是在美國司法體系中)可以做出此類免責和不起訴命令，但運用相對較為慎重；同時，在此類制度的運行過程中，法院對于其申請的不起訴、免責條令常常擁有同意權及最終決定權。從域外經驗來看，加強國家專門訴訟機關之間的相互制約，尤其是法官對警官、檢察官的制約與監督，是有效防止和制裁后兩者濫用職權行為的重要方式。

四、方向：核準不起訴制度的擴大適用

(一)明確制度適用標準，嚴格把握適用條件

“徒法不足以自行。”從中國法律規范的適用情況來看，一項制度在司法制度中的落實與司法解釋等規范性文件的詮釋有著緊密關系。中國檢察機關高度重視廣義上認罪認罰從寬制度在司法實踐中的適用，并頒布了《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》等相應司法解釋，對認罪認罰從寬制度的具體使用問題予以明確與解答。但從核準不起訴制度的規范情況來看，目前中國有關特殊不起訴制度僅在《刑事訴訟法》中被明確，核準不起訴制度的內容并未能在規范性文件中得到充分的體現，在對相關規范文件的解讀中也僅涉及相對不起訴等微罪不起訴的適用條件[34]，這為實踐中運用該制度增加了一定難度。因此，明確核準不起訴制度適用標準，適時出臺司法解釋，是真正推動核準不起訴制度在司法實踐中落地的重要舉措。

在明確核準不起訴制度的過程中，有必要對于“重大立功”的內涵，尤其是該標準與“涉及國家重大利益”的關系進行厘清。主流觀點認為，核準不起訴制度中的“重大立功”標準應當與“涉及國家重大利益”這一標準有著同質性，也即對“有重大立功”應當在對照“有重大立功表現”規定的基礎上更加嚴格地把握；同時，此種特殊情況只能是極其個別的例外，需要在國家層面謹慎研究、統籌把握[35]。但也有觀點認為，核準不起訴的重要精神是立法者試圖通過核準不起訴加大落實認罪認罰從寬制度的力度，同時規定嚴格的條件和程序雙重限制其適用。如果從理論上做出苛刻的解釋，那么立法者的預期就會落空[36]。對此爭論，筆者相對贊同前者的觀點。后一觀點的主要問題在于，對于認罪認罰制度的內涵把握仍然較為模糊，因此難以明晰核準不起訴制度。如果將認罪認罰制度認定為《刑事訴訟法》第182條所規定的內容而做狹義理解，那么盡管核準不起訴制度是以廣義上的認罪認罰制度中“認罪”為基本前提與門檻，但核準不起訴制度在制度定位、目的與結果的關系上與狹義的認罪認罰制度仍然存在著一定差異[37]，二者在基本內涵上存在明顯差異。如果將認罪認罰制度認定為《刑事訴訟法》修訂所試圖創造的被告自愿認罪悔罪從而取得實體與程序上的優惠這一內容而對其做廣義理解，由于認罪認罰制度的初衷是在“輕輕重重”、寬嚴相濟刑事政策影響下設置的刑事訴訟制度，其核心在于對社會危害性較小的犯罪予以從寬處理，從而集中力量解決重罪。但是，如前所述，核準不起訴制度的適用前提正是行為人所犯罪行屬于重罪，此時對其廣泛適用核準不起訴即違背了立法初衷。

因此，對于核準不起訴制度中的“有重大立功”的認定，應在《刑法》與1998年《解釋》對于“有重大立功表現”規定的情形基礎上，從形式與實質兩個方面的內容予以適當嚴格把握。具體而言，核準不起訴制度中的“有重大立功”的要求包含了行為人罪行較為嚴重但其能夠如實供述國家尚未掌握的重大罪行，且此種供述與國家利益有著緊密聯系。此種重大罪行、與國家利益的緊密聯系應當由各級檢察機關認定后上報，并報最高人民檢察院予以確認，在適用上與現有實體法中所規定的“有重大立功表現”的基本要求有著一定的區別。筆者認為，對核準不起訴制度適用中的“有重大立功”的認定，不能簡單將實體法上的相關規定作為唯一標準，而應當以1998年《解釋》“有重大立功表現”為形式判斷基礎，以涉重大國家利益為實質判斷基礎，在案件適用類型上審慎把握核準不起訴制度范圍。但是，此種審慎把握絕不意味著將核準不起訴制度束之高閣、將之“凍結”，恰恰相反，對于核準不起訴制度應當在此種審慎的態度下在必要的案件中予以充分考量與適用，從而實現法律效果、政治效果、社會效果的統一。

(二)借鑒實體有益經驗，適度擴張適用范圍

如上所述，核準不起訴制度的重要特點在于該制度的適用需要“報最高人民檢察院批準”，同時只有在具有“重大立功”情節、涉及國家重大利益條件下才得以適用，加之目前缺少司法解釋的指導與明確，此類條件在一定程度上對核準不起訴制度適用范圍進行了一定限制。筆者認為，對于核準不起訴制度限定適用要求具有一定必要性，但在中央大力貫徹“少捕慎訴慎押”和“慎刑”思想的背景下，應當重視核準不起訴制度在實現個案公平正義、滿足社會公眾法感情上的作用，適時激活核準不起訴制度并適度擴張其適用范圍。從刑事法律體系來看，除法定減輕刑事責任事由外，《刑法》第63條第2款也規定了特殊情況下的法定刑以下量刑規定(6)《刑法》第63條第2款規定：“犯罪分子雖然不具有本法規定的減輕處罰情節，但是根據案件的特殊情況，經最高人民法院核準，也可以在法定刑以下判處刑罰。”，一般認為該條款屬于超法規的減輕量刑情節與事關國家重大利益的政策性要素影響量刑的原則與程序的特殊規定[38]，與核準不起訴制度的適用條件有著一定的相似性與聯系。在對《刑法》第63條第2款進行解釋的過程中，一般認為，“所謂‘特殊情況’，主要是對一些案件的判決關系到國家的重大利益，如國防、外交、民族、宗教、統戰以及重大經濟利益”[39]。全國人大常委會法工委就“馮洲受賄案”答復最高人民法院的意見中也對此予以肯定，其指出，“1997年《刑法》第63條第2款關于因‘特殊情況’在法定刑以下判處刑罰的規定，主要是針對涉及國防、外交、民族、宗教等極個別特殊案件的需要，不是對一般刑事案件的規定”[40]。據此，筆者認為，鑒于核準不起訴制度中的“案件涉及國家重大利益”與《刑法》第63條第2款有著一定的一致性，核準不起訴制度的建構可以參照這一條款的認定進行。

從法定刑以下量刑的案件來看，2003—2015年最高人民法院所公布的法定刑以下量刑案件共審理11件、批準9件；2014—2019年最高人民法院共核準法定刑以下量刑案件10件。從數量上來看，《刑法》所規定的法定刑以下量刑規定得到了較為嚴格的審視與適用，該款適用的基本特征即為在極為特殊的情況下為實現罪責刑相均衡的要求而對量刑做出的細微調整。但是，針對《刑法》第63條第2款規定的適用范圍，理論界與司法實務界就其在適用范圍上的擴張卻在一定程度上達成了一致。例如，理論界即有觀點認為，應當將《刑法》第63條第2款視為一種一般性規定，即法官對于該款的把握應當具有“只要符合條件就減輕處罰”的基本意識[41]。從司法實踐來看，近年來，在中國刑事司法理念發生一定變化的背景下，中國對《刑法》第63條第2款的適用主要是在嚴格控制一般案件平衡，對有些特殊的個案充分考量犯罪動機、犯罪手段、犯罪對象、犯罪結果、犯罪的時空環境與誘因、犯罪人的人身危險性等條件的基礎上對特殊情況的認定范圍進行了擴張，對介入被害人特殊體質的輕微暴力引起被害人傷亡、被害人存在過錯等案件的法定刑以下量刑情形明顯增多[42]。

雖然由于《刑法》第63條第2款的表述為“特殊情況”，因此在司法實踐中該款的應用事實上包含了涉及國家重大利益的“涉案的特殊因素”與“案件的一般性情節”兩種類型[43]，而對于核準不起訴制度而言，其適用的前提條件仍然應當是“案件涉及重大國家利益”及與之具有一定等價性的“重大立功”，因此對于核準不起訴制度的適用應當根據“涉案的特殊因素”這一規則進行相應認定，但在核準不起訴制度的“重大國家利益”的把握上，實體法上的此類規定對于在個案中適用核準不起訴制度也有著重要參考作用。

(三)加強條文銜接配合，實現制度初心

1.回歸立法目的，提升規范效果

如前所述，我國確定核準不起訴制度“主要是借鑒了國外的司法實踐的經驗”，通過考察域外立法和國際公約的相關規定不難發現，核準不起訴制度事實上與在諸如重大犯罪中“污點證人”制度有著較高的相似性，其立法目的如法律條文所表述的一樣，在于保護“國家重大利益”。筆者認為，對于核準不起訴制度的適用內容和體系銜接應當圍繞這一立法目的展開。由于適用核準不起訴制度中“有重大立功表現”或者“案件涉及國家重大利益”的對象可能系案件的污點證人，而我國雖然通過《刑法》與《刑事訴訟法》對證人均設置了法律制度上的保護且在此類案件中污點證人完全能夠同時具備證人和核準不起訴人的雙重身份，但由于法律并未明確對核準不起訴人的保護，在核準不起訴制度適用對象的保護上未免有所忽視，因此應采取法律措施對適用核準不起訴的犯罪嫌疑人進行保護。具體而言，一方面可以對適用核準不起訴的犯罪嫌疑人進行完善保護，通過司法解釋將對適用核準不起訴的犯罪嫌疑人的報復行為納入打擊報復證人罪中，同時對此類人員適用證人保護制度中的相關保護性措施；另一方面，還有必要考慮對此類人員的家屬的保護工作，從而為實現制度初心提供必要支持。

此外，核準不起訴制度與近年來興起的企業合規不起訴改革在維護公共利益的政策精神內核上有著一定的重合性，前者在理論上與企業合規不起訴應當具有共存的空間，核準不起訴制度與中國近年來推動的企業合規改革之間也應當有著重要聯系。有學者指出，核準不起訴制度的“立法動因始于一起跨國公司行賄案，該公司在我國行賄數十億，要求司法機關不予定罪，其愿意承擔罰款并幫助協調我國與其母國之間的雙邊關系”[44]116-117。此說是否真實尚不可考，但可以確定的是，從司法實踐來看，企業合規不起訴改革在一定程度上“冷淡”了核準不起訴制度的適用空間。這一方面與核準不起訴制度自身使用條件較為嚴苛、難以在司法實踐中獲得大規模適用有著密切關系，另一方面也與企業合規不起訴改革中辦案機關觀念的有待革新有著一定關系。

從司法實踐來看，在涉案企業合規改革試點在全國檢察機關全面推行的當下[45]，中國的合規不起訴在首輪試點中主要呈現出兩種模式，即“檢察建議模式”和“附條件不起訴模式”。其中前者的基本行為類型是做出相對不起訴決定的同時提出檢察建議，后者則主要是檢察機關對提交合規計劃的企業做出暫緩起訴、合規考察或者附條件不起訴的決定并根據監管期內企業的整改情況決定是否繼續起訴[46]。但根據《刑事訴訟法》的規定，相對不起訴和附條件不起訴的前提條件事實上都是行為人所犯罪行屬于輕罪，即在罪刑法定原則要求下，以相對不起訴和附條件不起訴作為現行企業合規不起訴制度的基本手段將不可避免地導致企業合規不起訴制度的適用對象被限定為輕罪。但從企業合規不起訴改革的試點經驗來看，“要想真正發揮合規不起訴改革的激勵效果，面向重大單位犯罪案件的合規考察及不起訴試驗勢在必行”[47]，理論界愈發主張企業合規不起訴制度“適用的案件范圍不應當僅僅限于3年以下輕罪”[48]。筆者認為，為充分發揮企業合規改革的制度效果，企業合規改革在未來的全面推行過程中不應當將對象局限為輕罪，也有必要適用于部分重罪。在這一過程中，除了以上兩種微罪不起訴制度外，核準不起訴制度是在罪刑法定框架下實現對企業合規改革制度適用范圍推廣的重要渠道。具體而言，應當在企業合規試點指導意見中予以明確，對于“可能判處三年以上有期徒刑”，但有重大立功表現或不予起訴更能夠維護國家重大利益的，經報最高人民檢察院，可以對其一罪或數罪予以不起訴。

2.統籌全局推進，預留權利救濟途徑

從核準不起訴制度的基本內容來看，不同于傳統不起訴制度中公安機關在對不起訴決定存在疑問時可以行使復議權、復核權，被不起訴人具有申訴權，被害人具有申訴權、起訴權，僅從法條規定來看，核準不起訴制度僅創設了“經最高人民檢察院核準”這一監督機制，以縱向的上下級監督制約救濟機制取代了原有的橫向異議提出不起訴制約救濟機制。在中國司法體制不斷推進“員額制”改革、對入額檢察官“放權”的大趨勢下，這種自上而下行政式的控制對于防止核準不起訴制度淪為沉睡條款具有一定的不利影響[2]116。更有觀點認為，此種救濟機制的設置在一定程度上違背了《刑事訴訟法》所規定的人民法院、人民檢察院和公安機關分別按照法律的規定行使職權，分工負責、互相配合、互相制約的基本原則。筆者認為，后一批判觀點雖然在刑事訴訟理論上能夠獲得一定支持，但從實然角度核準不起訴制度的適用來看，“最高的審批層級、極少的案件量以及審慎的決定，限制了特殊不起訴的事后救濟渠道和制約路徑”[13]172，適用核準不起訴案件范圍的限縮性決定了對此類制度的監督方式。

但創設完善有效的監督途徑與方式對于維護核準不起訴制度的有效運轉仍然有著重要作用。如前所述，世界范圍內主要法治國家對檢察機關在面臨公共利益沖突、利益權衡時就檢察機關不起訴所能進行的權力擴張范圍通過立法進行了程序上的限制。筆者認為，這是中國未來推動核準不起訴制度發展完善的重要參考。具體而言，為保障實現對權利人權利的有效救濟，未來在推動核準不起訴制度的完善與構建過程中，可以考慮探索兩種途徑加強對于檢察機關權力的制約：一是在橫向機制上，應當在檢察機關外考慮引入審判機關尤其是人民法院對于核準不起訴的監督作用，建立包括最高司法機關在內的各級法院與各級檢察院對于此類案件的常態化聯席溝通機制，賦予權利人在被做出核準不起訴決定時向最高人民法院申請救濟的救濟途徑。二是在縱向機制上，有必要對檢察機關內部的機構設置和監督體制適時進行一定調整，充分發揮檢察機關的法律監督作用，探索結合諸如日本的檢察審查會(7)日本的檢察審查會制度是通過抽簽方式從一般國民(眾議院議員選舉權者)中選定11名檢察審查員，組成檢察審查會，負責審查檢察官對案件做出的不起訴處分是否適當，對檢察廳的工作提出改進的建議和勸告。這是一種在檢察官行使公訴權過程中反映民意的制度。參見文獻[49]。等制度的域外有益經驗，完善人民監督員制度[50]，從而在推進訴訟民主的同時防范檢察機關核準不起訴制度適用過程中的不良現象，保障不起訴人的合法權利。

五、余 論

回顧中國2018年《刑事訴訟法》的修訂，作為一次“專題式修法”，核準不起訴制度規定了人民檢察院對于自愿認罪、具有重大立功或者案件涉及國家利益的犯罪嫌疑人，經報最高人民檢察院批準后依法決定不起訴或追究刑事責任的情形，其在本質上作為一種“彈性條款”，也是中國2018年《刑事訴訟法》的一大創新和特色。當然，對于這一制度也不乏質疑之聲，其主要質疑點是對于核準不起訴制度前的偵查機關案件撤銷權、對權利人的救濟存在一定模糊之處。可能正是基于這一因素，盡管學者們認為核準不起訴制度實際適用的空間極為狹窄，不至于對中國刑事司法的穩定性造成影響[44]117，但從核準不起訴制度的運轉情況來看，自2018年《刑事訴訟法》修正之后，截至2021年12月，公開網站上搜索不到一起適用核準不起訴制度的刑事案件，核準不起訴制度的司法實踐事實上也受到了嚴格限制。在這一過程中，司法機關對于核準不起訴制度的把握基本是圍繞“嚴格控制，慎重適用，防止濫用”[51]三個基本要求展開，對于核準不起訴制度的適用持慎之又慎的態度。但是，筆者認為，刑事訴訟價值是刑事訴訟程序本身所固有的，不依賴于刑事訴訟主體及其需要而獨立存在的，能夠通過刑事訴訟活動對國家、社會和所有公民的合理需要和要求的滿足具有積極意義的一種特性[52]，倘若刑事訴訟程序不能開啟，則其價值自然難以實現。作為該制度的核心，最高檢察機關也可以考慮針對特定案件適時采用核準不起訴制度，從而更好地推動廣義上認罪認罰制度社會效益的實現和提升。

縱覽《刑事訴訟法》的數次修訂，其對刑事訴訟制度的調整事實上反映出立法者在相應問題中對于刑事訴訟價值的權衡，因此也可以認為，刑事訴訟的發展史也是一部價值權衡的變遷史[32]173。“凡涉及一切法律判斷，亦即法的解釋，就有利益衡量問題。不僅民法的解釋，包括憲法的解釋、刑法的解釋，只要是法的解釋，可以說都存在論理與利益衡量的關系問題。”[53]法律總是社會的、歷史的產物，在刑事訴訟法發展過程中，離不開對于刑事訴訟價值在具體刑事訴訟問題中的解釋映射及調整指導。在中國現階段的刑事訴訟中，應當在法律解釋論和司法活動中注重自由與安全兩種基本價值的平衡與協調，以推動社會效果的提升；而在未來包括檢察機關起訴裁量權等在內的刑事訴訟制度構建中，也應當注重兩種刑事訴訟基本價值的平衡，從而實現訴訟效益及社會效果的最大化，努力實現“在正當程序中實現實體真實主義”。