行政公益訴訟訴前程序研究

王澤群

河北大學法學院，河北 保定 071000

一、行政公益訴訟訴前程序的概念與價值

（一）行政公益訴訟訴前程序的概念

我國在2017年正式確立了行政公益訴訟，行政公益訴訟是指檢察院認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，為維護公共利益，向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責，行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟的制度。行政公益訴訟訴前程序是指檢察機關發現行政機關存在導致或可能導致國家及公共利益受到損害的怠于履職行為時，向行政機關發出檢察建議以督促其糾正行為的程序。訴前程序包括發現案件線索、調查審查、制作檢察建議等環節，其中最主要的內容就是檢察機關提起檢察建議［1］。

（二）行政公益訴訟訴前程序的價值

1.提高行政機關自我糾錯的積極性與公信力

在行政公益訴訟案件中，對于公共利益損害的制止與公共利益的保護、恢復，行政機關相比檢察機關具有更加專業、靈活、高效的特點。一方面，行政機關主動履行相應職責能使公共利益得到及時有效的保護，另一方面，行政機關主動履職、及時糾錯的行為使行政職能更好地行使與發揮。因此，訴前程序能夠提高行政機關自我糾錯的積極性，更加積極主動地履行相應職責，從而使公共利益得到切實有效的保護。此外，行政機關通過訴前程序主動履職、及時糾錯，促進了行政權與檢察權的配合交流，達到了維護公共利益的目的，提高了行政機關的社會公信力。

2.節約司法資源

行政公益訴訟涉及到國家利益與公共利益，案情復雜，調查取證困難，如果每個案件不經訴前程序就直接起訴，會花費大量的人力財力，導致行政權受到司法權過多的干涉，浪費司法資源。根據檢察建議，行政機關能夠主動履職，及時糾錯，將案件在訴前程序終結，可以節約成本，提高效率，使公共利益得到及時高效的保護［2］。通過設置訴前程序，檢察機關只有在法定期限內行政機關仍不履職或履職不力時才能夠提起訴訟，使行政公益訴訟案件得以分流，將大部分案件終結在訴前程序，避免行政機關、檢察機關在訴訟活動中投入過多的時間與精力，降低訴訟成本，緩解檢察機關的工作壓力，有效節約司法資源。

3.提高效率，維護公共利益與社會秩序

訴前程序能夠大幅提高檢察機關在行政公益訴訟中的辦案效率，以最快的速度對公共利益進行保護，避免損害的擴大。相比訴前程序，行政公益訴訟程序辦案更加復雜，耗費時間更長，所需人力物力更多，在訴前程序中終結案件，相比于訴訟程序對國家和社會公共利益的保護更加及時有效。此外，如果公共利益長時間處于受侵害狀態，必定會引發一系列社會問題，增加社會不穩定性，甚至引發公共危機，而訴前程序將大部分行政公益訴訟案件終結于訴前程序，使公共利益得到及時的保護，增強了社會的團結穩定，有效維護了社會秩序。

二、行政公益訴訟訴前程序在實踐中存在的問題

（一）檢察建議規范性不足

不同地方的檢察建議書的內容與形式參差不齊。檢察建議是檢察機關行使監督權的重要方式，它能夠調動行政機關的積極性，根據檢察建議及時自我糾錯，因此檢察建議書的內容與形式就顯得尤為重要。但是我國《行政訴訟法》及司法解釋對于檢察建議書的規定比較籠統，沒有具體明確的規定，缺乏規范的格式標準，隨意性較強，導致不同地方的檢察建議存在極大的不同。一方面，一些檢察建議書的內容過于簡單、抽象，導致行政機關無從下手，不知如何具體操作、整改，出現履行行為與檢察機關想要實現的整改行為不一致的情況，在一定程度上打擊了行政機關的積極性，導致國家利益和社會公共利益受到的損害進一步擴大。另一方面，一些檢察建議書的內容過于復雜、具體，從方式、手段、程序、數量等各個方面作出了具體規定，在一定程度上保障了行政機關及時履職、自我糾錯，但是也出現了司法權對行政權過分干涉的情況，導致行政機關對檢察建議的接受性降低，行政機關怠于履職，錯過了防止公共利益受損的黃金時期，使損害進一步擴大。

（二）檢察機關調查取證困難重重

1.調查取證缺乏強制性手段

雖然調查取證權是檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時擁有的權力之一，但是并沒有賦予檢察機關相應的強制執行措施，如查封、扣押、限制人身自由等，而只是授予其調取證據、詢問當事人等柔性手段。正是基于這種情況，檢察機關在調查取證時，部分行政機關出于自身利益考慮不配合檢察機關的工作，不提供或者少提供相應證據，故意刁難或推脫拒絕檢察機關工作人員進行調查取證的情況時有發生，甚至出現銷毀對自身不利的證據的行為，檢察機關在明知行政機關故意實施上述行為的情形下也無能為力，這就導致檢察機關在調查取證時困難重重，難以順利開展工作［3］。

2.被調查行政機關及工作人員不予配合

首先，行政機關目前在我國占有十分重要的地位，即使檢察機關向相應行政機關發出了正確的檢察建議，部分行政機關尤其是強勢行政機關可能根本不把檢察建議放在心上，即使接收了檢察建議也會出現推脫拒絕、延期交付證據等不配合行為。其次，部分行政機關對檢察建議存在抵觸情緒，認為這是司法權對自身行政權的不當干涉，甚至認為檢察機關是要追究其相關責任，以致對檢察機關的調查取證等工作不予支持，導致檢察機關難以開展相關工作。最后，由于檢察建議是要求相應行政機關積極履職，自我糾正違法行為，這必將影響行政機關自身的利益與工作，再加上司法解釋并沒有對行政機關不積極配合檢察機關的調查取證工作所應承擔的后果作出明確規定，導致部分行政機關為了自身利益而不配合檢察機關的調查取證工作，也不根據檢察建議積極履職，或者僅為了應付檢察機關而進行一些所謂的“面子工程”。

3.缺乏專業的技術、人員與財政支持

由于社會關系的不斷復雜化，行政公益訴訟中受侵害公共利益的種類、數量與范圍不斷擴大，對于許多行政公益訴訟的案件在調查取證時需要很強的專業性，而檢察機關工作人員對于公益訴訟中很多領域的專業性問題是十分陌生的。此外，對于生態環境保護等專業性領域還需要先進的技術設備，而對這些專業性問題熟知且擁有專業技術設備的行政機關往往又是被調查的對象，這就使得檢察機關難以通過其他途徑尋求幫助，只能依靠自身力量解決問題，使得檢察機關的調查取證工作無法順利進行。

（三）檢察機關與行政機關對履職認定標準不同

首先，檢察機關對行政機關發出檢察建議后，行政機關應當根據檢察建議積極履職、自我糾錯，如果行政機關在法定期限內仍未采取任何措施，使國家利益和社會公共利益仍處于受侵害狀態，那么訴前程序就會終止，從而進入訴訟程序。如果行政公益訴訟案件只涉及到一個行政部門，那么在其不履行法定職責時，檢察機關可以對其提起行政公益訴訟，但是如果案件涉及到多個領域、多個行政機關，那么對于行政機關不作為的認定就出現了問題，如生態環境保護案件可能既涉及到環保部門，也涉及到土地、林業、工商等其他部門，對于環境污染問題需要各個部門聯合執法，對于職權交叉案件的處理存在種種困難［4］。

其次，即使行政機關根據檢察建議履行了職責，但是行政機關履職行為是否與檢察建議想要表達的意思相符合？行政機關履行了部分職責時如何認定？行政機關與檢察機關對全部履行相應職責的認定不同時如何區分？如何區別行政機關的積極履職與敷衍了事？這些都是在實踐中存在的種種問題。我國幅員遼闊，每個地區都有自身的特點，不同地區之間存在很大的差別，不同地方所出臺的文件更是五花八門，這就導致不同地區的行政機關履職的標準存在差異，不同地區的檢察機關對行政機關履職的判斷標準也不盡相同，這就導致了不同地區的檢察機關對于類似案件的處理方式不同，激化了行政機關與檢察機關之間的矛盾。此外，一些行政機關履職時進行所謂的“形式主義”與“面子工程”，應付檢察機關的監督，從而逃避訴訟，檢察機關如何正確、及時辨別這些行為也成為了一個難題。

三、行政公益訴訟訴前程序的完善建議

（一）完善檢察建議的規范性

行政機關在收到檢察建議后一般會根據檢察建議履職，從而避免進入訴訟程序，因此，一份內容明確具體、格式規范的檢察建議既有利于檢察機關的合理監督，減輕工作壓力，節約司法資源，也有利于行政機關主動及時糾錯，恢復受侵害的公共利益，提高公信力。檢察建議的內容既不能太過簡單、抽象，也不能太過復雜、具體。具體而言，一份合理的檢察建議應包括：檢察建議的起因；檢察機關認定案件的事實依據和法律依據；對行政機關履行相應職責的建議；公共利益受損情況和檢察建議想要達到的法律效果等內容。此外，訴前程序的檢察建議應與訴訟程序的訴訟請求保持一致，所以檢察機關在制定檢察建議時就應該充分考慮到行政機關不履職從而導致案件進入訴訟程序的情況，結合案件事實正確制定檢察建議［5］。

（二）保障檢察機關的調查取證權

1.賦予檢察機關一定的強制措施權

檢察機關調查取證所擁有的柔性手段不足以使檢察機關順利地開展調查取證工作，應該賦予檢察機關在特定條件下或緊急情況下的強制措施權。［6］如規定檢察機關在調查取證過程中遇到行政機關故意推脫拒絕，甚至隱匿、銷毀證據的情況時，檢察機關可以采取查封、扣押等強制性措施避免證據的毀損滅失。此外，當出現受侵害的公共利益范圍大或程度十分嚴重等緊急情況時，檢察機關可以合理采取強制措施加快調查取證的過程，及時制止侵害行為，防止公共利益損害的進一步擴大。

2.強調被調查機關的配合義務，明確法律責任

雖然法律規定了被調查機關應當配合檢察機關調查取證工作的義務，但是在實踐中不履行此項義務的行為屢見不鮮，歸根結底是因為法律并沒有規定行政機關不配合檢察機關的工作時所要承擔的后果，對行政機關沒有約束力，所以經常出現行政機關不積極配合甚至不理睬檢察機關行為的發生。所以應當明確當行政機關為了自身利益或其他原因而故意不配合檢察機關的調查取證工作時，其應當承擔的法律后果。只有明確了行政機關不履行法定義務的責任時，才能使行政機關，尤其是政府等這樣的強勢行政機關積極履行義務，配合檢察機關的調查取證工作。

3.完善檢察機關調查取證權的保障機制

首先，完善專業技術和專業設備保障機制。檢察機關在工作中遇到專業性問題時，可以聘請有關專家協助辦案，使問題得到及時有效的專業性解決。［7］此外，還可以委托相應的鑒定機構展開工作，選擇行業內權威的機構建立固定關系，增強檢察機關的辦案效率。其次，完善人員和財政保障機制。建立專門的財政資金，保障檢察機關鑒定、評估等費用的支出，確保檢察機關調查取證的效率，避免公共利益損失的進一步擴大，通過較小的專項財政支出防止更大的公共利益損害發生。

（三）明確行政機關的履職標準

在實踐中，檢察機關在認定行政機關是否履職時往往只注重結果，而不注重過程，行政公益訴訟案件往往又比較復雜，導致行政機關難以達到檢察機關所要求的完美結果，在行政公益訴訟案件中單純注重結果是不科學的，而單純注重過程但不注重結果也是十分不合理的［8］。因此在訴前程序中，檢察機關在認定行政機關是否積極履職、糾正自身違法行為時應當既重視過程也重視結果，既要看行政機關是否根據檢察建議及時開展整改工作，恢復被侵害的國家利益與社會公共利益，又要看行政機關采取一系列措施后對公共利益的保護效果，將過程與結果結合起來從而進行認定，才能正確判斷行政機關是否履職，是否將訴前程序轉化為訴訟程序。