《檢察機關案件質量主要評價指標》約束下的基層檢察機關案件質量監測制度構建

胡 黎

重慶市涪陵區人民檢察院檢察七部，重慶 408099

2020年1月，最高檢發布《檢察機關案件質量主要評價指標》（以下簡稱《質量指標》），為各級檢察機關開展案件質量評價提供依據，也為案件質量管理提供新的方向。質量指標對于案件質量宏觀管理工作具有基礎性意義。案件質量宏觀管理大廈中的基石既定，則立基于其上的配套制度亦應相應建立。經對案件質量指標一段時間的探索應用發現，無論是推進包括案件質量管理、檢察官業績考評在內的檢務管理能力建設，還是提升檢察官辦案能力，對案件質量指標的監測都是必不可少的一個環節。因此，應當建立檢察機關案件質量的監測制度。

案件質量數據是開啟案件質量評價的基礎，沒有數據，則無指標評價。數據從哪里來？檢察工作中獲得辦案數據的傳統方法是統計。統計是對已經存在的、靜態的數值進行搜集提取，而對于動態的、持續發生發展的過程數據的記錄，則需進行監測。辦案是檢察機關的主業，無論是個案的辦案流程還是檢察機關內部多個辦案組織，經年累月的辦案活動都是連續發生發展的過程，影響案件質量的因素在不斷發生著改變，持續追蹤的監測才能發現變化，記錄變化了的數據。因此，持續不斷的數據檢測才是案件質量評價的最好來源。

一、案件質量監測的概念與意義

所謂案件質量監測，是指以最高檢發布的《質量指標》為判斷依據，以希望達成的目標為指引，綜合運用人力、信息系統等資源對案件辦理中產生的數據進行觀察記錄，并進行數據計算分析的一種管理活動。案件質量監測制度即為監測活動的規范。

案件質量監測活動目的是科學掌握當前或一定時段內案件質量的狀況，從而為提升案件質量、提高辦案能力和管理水平提供依據。其意義在于：首先，準確掌握質量指標的量變過程，將量變控制在一定范圍內，遏制甚至消除質變的發生。以“案—件比”指標的監測為例，如果能對引起“案—件比”增高的各項數據進行實時監測，就能及時對“延”“退”等辦案行為進行干預，控制和減少“延長審查起訴期限”“退回補充偵查”的發生，恢復“案—件比”至正常水平甚至較好水平［1］；其次，指標監測的意義還在于，發現辦案工作中的弱項和短板，及時取長補短；最后，及時監測為宏觀管理提供依據，使辦案活動更加符合政策意圖，更好服務大局。如對保護民營企業、掃黑除惡相應指標設定后及時監測，能夠持續不斷掌握中心工作部署的落實情況，根據監測結果進行動態管理，實現政策意圖，實現管理目標，更好服務大局。

二、案件質量監測制度的基本內容

案件質量監測制度的基本內容包括監測的對象，監測的人員、崗位，監測的工具，監測結果的反饋和質量改進等等。

（一）監測的對象和范圍

案件質量監測對象應當是十大檢察業務的主要辦案活動。根據管理目標的不同，監測對象可以是部分辦案活動或者多項辦案活動的組合。為實現全院年度目標考核的進步，須對所有辦案活動進行全面監測。基于檢察官業績考評目標的需要，則僅須對某檢察官的辦案活動進行監測。為推進某項中心工作，如掃黑除惡、保護民營經濟等，則須對相關指標組合進行有針對性的監測。

（二）監測職能和監測人員的配置

案件質量監測是一項全新的工作，它不同于傳統的工作內容。因其與案件管理職能的管理、監督、服務、參謀等內在邏輯上的一致性，因此監測職能應屬于案件管理職能的一部分。在案件管理中，案件質量監測應該是案件質量管理的工作內容，應由案件質量管理崗履行該職能。由于案件質量監測需進行大量的數據觀察和記錄，甚至可以說案件質量監測的大部分工作皆為數據記錄、計算。因此，統計工作崗亦牽涉其中。從實踐看，在相關業務軟件完善之前，案件質量監測職能由統計人員和案件質量管理人員共同履行可能較為適宜。統計人員負責數據的記錄計算工作，質量管理人員負責對數據進行研判分析。由于流程監控具有動態和及時的特點，與質量監測具有相似的工作要求，因此由流程監控給予積極的協助，對達成質量監測目標有較多助益。上述人員和崗位配置并非一成不變。隨著業務信息化水平不斷提升，檢察業務應用系統或其他應用軟件集成了案件質量專門的監測功能，案件質量監測職能可由案件質量管理人員單獨履行。

（三）案件質量監測的依據、質量指標的分類和相應指標數值的確定

案件質量監測工作的依據是《最高人民檢察院關于印發〈檢察機關案件質量主要評價指標〉的通知》，評判質量指標是否異常的標準是分類后指標數值。《質量指標》將指標分為刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察四大類。從實現管理目標和便于監測的目的出發，實踐中一種做法是進一步將這四類指標每類均細分為核心指標、應達標指標、不應超標指標和應運行于合理區間指標等四類。其中，刑事檢察包含上述四類細分指標；當前公益訴訟檢察和民行檢察包含核心指標和應達標指標兩類細分指標；當前刑事執行檢察和控告申述檢察包含不應超標指標和應達指標。根據這種細化分類，可以將全部業務類型的每一項指標歸入一類細分指標，并據此確定每項指標比率從而對每項業務的每項指標進行分類監測，實現指標監測簡易可操作。如可將認罪認罰適用率、引導偵查取證率、自行補充偵查率等20余項設置為應達指標，并按上級院規定和本院力爭能達到的目標確定比率，有關軟件能夠很容易地識別出該類指標是否已達標，從而簡便達到監測目的。

（四）監測工具和監測分析

當前的監測工具是各省市自行研發的案件質量主要評價指標管理系統，這些系統數據主要來源于檢察業務應用系統信息子系統，監測的即時性不夠，短期內利用已有軟件進行監測是可行的。但長遠來看，還是利用檢察業務應用系統實現相關功能監測最佳。案件質量監測不只是數據的統計計算，分析也是監測的重要環節。監測人員需對數據進行綜合分析，包括數據本身所存在狀態和運行趨勢變化，但這種分析應僅限于數據上的，是對導致這種數據狀態的客觀描述，事實原因應由辦案部門查找。

（五）監測結果的反饋和質量改進

監測的目的是提升案件質量，因此適時的監測和及時的反饋對于達成目標是極有助益的。常態化監測條件下，對關鍵指標趨于異常的臨界點、指標波動幅度巨大、指標長期空白等監測痛點應及時反饋，平穩運行指標冊定期反饋。反饋報告根據緩急情況的不同而繁簡不一。反饋受眾為相關院領導、部門負責人以及其他管理人員，針對檢察官個人的監測反饋受眾為檢察官個人。監測結果的反饋應得到積極的響應，能夠推進案件質量向好的方向發展，同時異常指標能得到有效的改進。質量監測結果被用于推進某項中心工作或用于檢察官業績考評時，有時單獨的指標數值可能不足以反映真實情況，此時輔之以個案的案件質量評查對于了解真實情況，反饋真實情況、促進質量改進就是必需的。因此，監測結果不能機械反饋，應將必要的分析研判和評查了解作為部分情況下的必經程序規定于制度內容中。

三、案件質量監測制度的實踐價值

作為一種基于《質量指標》以及為達成管理目標的制度創新，案件質量監測制度具有多重實踐價值。常態化的監測不僅使得各項指標所蘊含的價值追求得以在檢察權運行中實現，監測本身也在拓展和豐富著案件管理的業務內容和管理方法，案件管理提供的檢察產品能更好滿足各類管理人員的管理需求。

（一）更有利于將案件質量指標所蘊含的價值追求落實到辦案實踐中

檢察機關案件質量指標蘊含著“公正、法治、效率、制約、有為、為民”等價值追求，回應著我國社會矛盾轉化和國內外形勢變化提出的新訴求。這些價值追求應當貫穿于辦案活動的全過程。《質量指標》是文字上的規范，它的生命力不在于規范，而在于運用。對案件質量進行監測，就是將指標蘊含價值不斷作用于辦案實踐，反復調整辦案行為取向，不斷實現時代新要求的過程。因此，質量監測是對質量指標的良好運用。從目前的監測實踐看，從單純追求效率到質量與效率并重，從被動接受邀請引導偵查向主動引導偵查轉變，以及促成當事人和解比率增高、更加注重后環節對前環節的制約等體現指標價值追求的辦案行為越來越多，案件質量指標監測推動著質量指標蘊含價值不斷實現。監測的實踐價值已開始初步顯現。

（二）案件質量監測的跨業務特征決定著其他業務工作所不具有的優勢，體現出已有制度所不具有的實踐價值

案件質量監測是一項跨檢察業務辦案、司法統計、質量管理、流程管理等多業務的交叉性工作，需要綜合運用法學、統計學、管理學、司法政策學、信息科學等多學科方法，具有非常強的綜合性和交叉性。也因此決定其具有不同于已有檢察工作制度的實踐價值。如持續不斷的跟蹤監測能夠繪制案件質量的演變過程，揭示質量變化的臨界點、質量運行軌跡、質量演變特征等等，其他已有檢察工作制度難以提供這種產品，而即時動態的質量監測制度能夠做得很好。經過一段時間的探索，在檢察業務應用系統對質量指標數據設置尚不全面，沒有現成監測軟件時，在檢察業務中應用系統信息監督管理子系統，以及其他計算軟件在條件尚未完全具備的情況下，對質量指標進行分類標記后監測，獲得了不訴復議數量、捕后不訴數量等指標因子的動態上升曲線，不訴復議率、捕后不訴率等指標的動態演進過程，反映出指標開始超標的臨界點和時間點。從筆者所在檢察院監測情況看，沒有增加任何預算，完全使用已有軟件系統，雖然監測手段極不完善，監測數值連貫性亦不強，有幾個節點需人工干預，數據的及時性也不夠。但即使如此，監測亦產生良好的效果，例如，第一次即時監測結果一公布，相關業務部門即與公安機關進行座談，就消除和減少復議率、減少捕后不訴商量對策；第二次監測結果后，直接依據監測結果廢除了一項與降低“案—件比”精神相悖的制度。

（三）能夠更好地實現案件管理部門的職能職責

持續的監測能及時反映案件質量的變化情況，能為辦案行為和管理行為的優化提供數據支持。同時，監測不是一種任意之舉，反饋也非隨意行為，與辦案部門之間的監測反饋本質上帶有監督信息交換的意涵。但辦案部門對此既不反感，也不抵觸，辦案檢察官反映比較積極。因此，監測活動具有柔性實現案件管理部門監督職能的效果。而為檢察長、分管院領導提供監測反饋，較好地履行案件管理的服務職能，能夠讓領導更及時、更詳細地掌握辦案動態。

（四）能夠有力驗證指標設置合理性和針對性，形成指標設置與指標監測運用的動態調整正循環，使檢察機關的辦案更加貼近群眾需求，更好服務大局

由于案件質量內嵌了政治和社會效果內涵，社會矛盾的發展變化必然內在地引起政治和社會需求的發展變化，這就不可避免地引致案件質量指標的設置或配置出現變動。變動后的指標設置、配置是否合理、具有針對性，指標的監測運用是最好的驗證方式。合理且有針對性的就保留，不合理、針對性不強的就變更指標設置、配置。這種良性的實踐將促進形成指標設置與監測的動態調整的正循環格局，推動檢察機關辦案更加貼近群眾需求，更好服務大局。

如非法集資類案件，利益受損的集資參與人常常人數眾多，且情緒波動很大，程序稍有失當，則極易引發激訪、群訪。在試行質量指標監測時，就在最高檢已公布指標基礎上增加一項辦案進度告知率指標。指標含義為及時告知辦案進度的案件數占同期辦理非法集資類案件數量的比率，指標類型為應達標指標，達標比率為100%。這一指標設置得到了領導和辦案人員的認可，指標設置后取得了很好的效果。如對受理的兩起非法吸收公眾存款案均進行了兩次以上的辦案進度告知，均為應詢告知。兩案集資參與人情緒均得到了紓解，沒有再出現激訪、群訪的情況。集資參與人亦未出現慣常的針對集資單位負責人等的極端行為。針對監測中發現集資參與人更關心查封、扣押、凍結涉案財物處理情況和變動情況，又增加了一項查封、扣押、凍結財物處理和措施變動告知率，指標含義和比率與前一指標相同。前一指標的設置有很強的針對性，是根據社會矛盾出現的新變化和維護穩定大局的需要設置，效果也不錯。但監測驗證情況是這一指標在維護穩定方面不盡全面，不盡合理，因此才催生了后一指標。可見，指標設置與指標監測形成了良性正向循環。

（五）更好地落實中央政法委關于加快推進執法司法制約監督體系改革和建設工作部署

中央政法委在加快推進執法司法制約監督體系改革和建設工作部署中強調，要“完善智能化管理監督機制”［2］。案件質量監測機制深度契合中央政法委部署精神，創造性地將中央政法委部署落到了實處。筆者所在檢察院運用信息系統、軟件進行質量監測，實現了初步的監控、風險提示、瑕疵錯誤預警等功能。雖智能化水平不足，但落實中央政法委部署精神的實踐價值已凸顯，且在完善制約監督機制方面具有較強發展潛力。