央企國有資本投資公司改革試點轉正的經驗與啟示

□ 齊軍 李德荃 謝天翔

今年是國企改革三年行動的收官之年。6 月下旬，國務院國資委印發《關于國有資本投資公司改革有關事項的通知》，宣布將國投、華潤、招商局、中國建材、中國寶武5 家試點央企正式轉型為國有資本投資公司。這標志著央企國有資本投資運營公司的改革（包括國有資本投資、運營兩類公司）試點工作取得了階段性成果，“政府國資監管機構-國有資本投資運營公司-國有企業”的三級國有資產管理新體制初步形成。

自2015 年上半年起，山東省政府著手推動省屬國有資本投資運營公司改革試點，先后批復了魯信集團、山東高速等9 家企業的國有資本投資運營公司改建方案，并新建了齊魯交通集團等4 家功能性國有資本投資運營公司。其中，除山東國投定位于國有資本運營公司之外，其它試點企業均定位于國有資本投資公司。目前，我省的國有資本投資運營公司改革試點工作取得了明顯成效。

建立健全現代企業制度和完善國有資產管理體制始終是國企改革的兩條主軸，而改建和組建國有資本投資運營公司則是黨的十八屆三中全會以來國企改革的重大舉措。可以預期，“政府國資監管機構-國有資本投資運營公司-國有企業”自上而下的三層塔式結構，將成為我國國有資本運營與管理體制的基本架構。因此，適時總結國有資本投資公司改革試點的經驗，探究其中的缺憾，對于持續推進國企改革、做強做優做大國有資本都極具理論意義與實踐價值。

5 家轉正試點央企的經驗總結

自2014 年以來，國務院國資委先后批復19 家央企參與改建國有資本投資公司的試點。經過8 年的探索，5 家央企正式轉為國有資本投資公司，12 家央企繼續深化試點，2 家企業則調出試點名單。

國有資本投資公司的改革試點主要涉及公司功能定位、治理的組織結構與機制、經營的約束與監督機制三大部分。其中，功能定位是核心；治理結構與機制的完善是關鍵；建立健全經營的約束與監督機制是保障。現有5 家轉正央企的經驗主要體現在上述3 個方面。

1.建立健全國有資本市場化運作平臺的組織架構與運營機制

《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》把國有資本投資公司的功能定位于國有資本市場化運作的專業平臺。其內涵，一是“國有資本”，它反映了投資公司日常運營管理對象不再是國有資產或企業，而是國有資本；二是“市場化運作”，它反映了投資公司的經營機制與《民法典》中的其它普通營利法人無異，都以收入、成本費用的核算與風險控制為圭臬，企業運作充分尊重市場規律；三是“專業平臺”，它反映了投資公司只從事國有資本運作，承擔積極（國有股）股東的角色。與改革前相比可見，國有資本投資公司經營的核心特征就是不再從事具體生產經營活動，而是依法自主開展國有資本市場化運作，對持股企業行使國有資本出資人職責，依法依規維護股東合法權益，并以出資額為限依法承擔責任。

為順利轉換功能定位，各試點央企在集團公司、所屬各機構等層面大幅調整，將與國有資本投資運營相關的權責歸攏上移到集團公司層面，將與具體產業經營相關的權責下放到持股企業層面，形成權責歸屬清晰、層次分明的塔形國有資本運營與管理的組織架構。例如國投、華潤和招商局對下屬單位分板塊實施專業化管理，形成了“集團總部資本層-專業化公司（業務單元）資產層-生產經營單位運營執行層”的架構。其中，國投還從外部條件、公司治理水平、人才隊伍建設、企業競爭力4 個維度系統評價其二級平臺（子公司）的效能，將諸二級子公司劃分為充分授權、部分授權、優化管理三類并依類型分別授權放權經營。

在此基礎上，各試點央企分別在集團公司（集團總部）和持股企業兩個層面建立健全公司治理的組織結構和機制，并注重經由公司治理機制依法依規行使股東權利，在集團公司和持股企業間建立以資本為紐帶的投資與被投資關系。集團公司層面除了不設股東會，由政府和國資監管機構依法依規行使股東會職權之外，各試點央企都設立黨組織、董事會和經理層，董事會下設專門委員會負責公司發展戰略和對外投資等事項。同時，各試點央企逐步改變以“下發紅頭文件”為主的行政式管理模式，“層層松綁”權力。如中國建材主要通過參與所持股企業股東會表決、委派董事和監事等方式行使股東權利，引導其發展方向，并將投資、選聘等權責授予持股企業董事會，不再干預其具體業務和日常經營。

2.實現加強黨的領導與完善公司治理的有機統一

黨的領導與監督是確保國有企業服務于國家戰略、兼顧經濟與社會效益、防止國有資產流失的必要條件。把黨組織內嵌到國有企業公司治理的組織結構之中，明確黨組織在國有企業公司法人治理中的法律地位和作用，把加強黨的領導和完善公司治理有機地協調統一，融入國有企業公司治理的各個環節，充分發揮黨組織的領導作用，是中國特色現代企業制度的核心內容之一。

對試點央企而言，在公司治理的組織結構上，要把堅持黨管干部的原則與董事會產生、選定經理層以及經理層行使用人權等現代企業制度的核心原則依法依規、有機地協調統一起來，按照“雙向進入、交叉任職”的原則，符合條件的黨組織領導班子成員可以通過法定程序進入董事會、經理層，董事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入企業黨組織的領導班子；在公司治理的機制上，既要依法依規充分發揮黨組織的領導作用，又要依法依規充分發揮董事會的決策作用以及經理層的經營管理作用。

目前，各試點央企均已依照相關法規建立起以黨組織、董事會、經理層為核心構成的公司治理組織架構，并初步建立起權責清晰且匹配、制衡有效的決策、執行與監督機制。例如對于重大業務事項，試點央企均在集團公司層面把黨組織研究討論作為董事會決策的前置程序，并配置專門紀檢機構，充分發揮黨組織把方向、管大局、促落實的領導作用。

3.積極貫徹落實國家戰略

根據《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，國有資本投資公司的運營目標，一是提升國有資本運營效率，實現國有資本的保值增值，有效防止國有資產流失；二是貫徹落實國家戰略，在重要行業與關鍵領域，以對戰略性核心業務控股為主，通過開展資本運作等多種方式，促進國有資本合理流動、布局優化。兩個目標各有側重但相輔相成，依次明確了經營的底線及核心要求。

目前，各試點央企都把“服務于國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力”作為核心經營理念和目標。5 家轉正央企由于對公司功能定位準確，資本運作能力突出，因而在產業布局的優化調整中取得了明顯成效。例如，國投發起設立先進制造產業投資基金、新興產業創業投資引導基金，推動控股投資和基金投資融合聯動，打造可持續發展的新動能；中國寶武則聚焦特種冶金、輕金屬和碳纖維等領域，努力滿足國民經濟戰略重點領域的市場需求，并建立四源合基金平臺整合區域鋼鐵產能，以提高行業集中度。

4.優化人事制度和薪酬激勵制度

人員較高的專業素質、專業技能和職業經驗是提高投資公司資本運營能力的必要條件，對此各試點央企均制定了符合實際的人力資源規劃和資本培育機制，公開市場化選聘經營者，實行任期制和契約化管理，明確崗位職權終止或退出機制，并將重要崗位的薪酬待遇與相匹配人才的市場價格對標。例如華潤綜合運用戰略配售、跟投等多種模式，建立重要崗位員工薪酬與福利待遇的激勵機制。目前，19 家試點央企平均職業經理人數、按照契約化管理的人數、公開招聘人數、員工持股激勵人數等均約為央企平均值的兩倍。

5.建立健全監管體系與機制

建立健全公司經營的約束與監督機制，是國有資本投資公司高效運營的基本保障。目前，各試點央企按照事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責的原則，建立監督工作會商機制、內部常態化監督審計機制和信息公開制度，尤其注重對權力集中、資金密集、資源富集的重點部門和崗位的監管，并在不涉密的前提下依法依規及時全面準確地披露公司治理架構、國有資本運營狀況、關聯交易、薪酬等信息，主動接受社會監督。

按照國企改革三年行動部署安排，近期國務院國資委對試點央企的改革進展進行了專項評估。總起來看，各試點央企尤其是5 家試點轉正企業都能及時準確地更新經營理念，主動服務于國家戰略；通過調整總部職能定位，完善公司治理，優化管控模式，顯著提升了資本運營水平；通過持續加大對主責或主業的投入，積極培育戰略性新興產業，綜合運用各項支持政策推動持股企業轉機制、增活力，顯著推動了相關產業的結構優化和轉型升級，從而在優化國有資本布局、促進科技自立自強、改革授權經營體制等方面發揮了示范帶動作用。據統計，19 家試點央企2021 年度營業收入達9.5 萬億元，同比增長22.1%；凈利潤6900 億元，占全部央企的40%；全員勞動生產率超過71 萬元/人，人工成本利潤率超過107%，顯著高于央企平均水平。

對省屬國有資本投資公司改革試點工作的啟示

借鑒央企改革試點的經驗，結合我省的相關實踐，省屬國有資本投資公司改革試點企業尚需關注并解決好如下問題。

一是為避免出現從集團公司到國有資本投資公司只是簡單地“換個牌子”的問題，試點企業尚需進一步厘清二者間的本質區別，明確國有資本投資公司“管資本、管戰略”的基本特征，及其“專業開展國有資本市場化運作，不再從事具體生產經營活動”的新功能定位，以控股戰略性核心業務結合財務性控股，著力強化總部層面制定國有資本投資戰略、優化國有資本布局、管控資本運作風險等方面的能力，做好積極股東的新角色。

二是要著力優化集團管控模式，從行政型向治理型轉變，逐步建立以資本為紐帶、以公司治理為基礎的集團管控新模式。集團公司或集團總部主要以參與所持股企業股東（大）會表決、委派董事和監事等方式依法依規行使股東的權利，并承擔股東的責任；對子企業科學有序授權放權，將計劃內投資、經理層成員選聘等常規企業管理權責授予持股企業董事會，為子企業生產經營賦能。

三是要進一步優化國有資本布局，推動國有資本的產業投向聚焦于主責、主業和戰略性新興產業；以投資孵化、產業培育等方式，在產業發展的關鍵領域發揮好投資驅動與資本引領作用，從而推動產業合理聚集和轉型升級，提升相關產業的國際競爭力。

四是重視并切實強化金融或資本運作對實體產業發展的支撐作用，通過推動持股企業上市、并購等資本運作方式助力實體產業發展，力爭形成產融協同互促發展的局面。著力培養打造高質量戰略性投資與財務性投資專業團隊，提高其服務于國家戰略和做強做優做大國有資本的能力。

五是適時準確地評估改革試點的績效，重點關注功能定位的準確性及其作用的發揮、公司治理的完善性、管控模式的健全有效性、經營業績的提升幅度4個方面，及時發現解決其中存在的問題。這是推進改革的必要舉措，也是改革事業達成既定目標的工作經驗之一。