政府投資項目“難收尾”問題分析與建議

●雷強勇

一、引言

為應對外部環境的不確定性和疫情影響，穩定市場預期和經濟發展后勁，我國持續推進實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策， 各級政府不斷加大投資力度，不僅擴大了內需，拉動了國民經濟迅速增長， 而且還建成了一大批大型公共基礎設施項目。

政府投資作為政府宏觀調控的重要手段，能彌補市場機制的缺陷，在引導社會投資方面也發揮著重要作用。隨著國民經濟快速發展，政府投資不斷增大，政府投資項目作為市政公用設施工程建設的重要部分，與人民群眾的生活、工作密切相關，政府投資項目建設過程中的各種問題也越來越受到公眾的關注。需要不斷加強政府投資項目監管，及時發現存在的問題，提出切實、可行的改進建議，及時落實整改并推廣應用，形成長效機制。

本文以項目后評價發現的政府投資項目“難收尾”通病問題為切入口，詳細分析政府投資項目“難收尾”問題的形成原因并提出針對性建議， 為切實解決政府投資項目“難收尾”問題找到病癥、開出藥方。

二、政府投資項目“難收尾”問題及原因分析

通過開展項目監督、驗收、后評價等方式， 發現部分政府投資項目建成后在工程結算、移交、運營等方面存在著諸多問題，導致未能充分發揮應有的效益。

（一）多數項目拖而不結、結而不決

近年來，政府投資項目增多，投資總額增大，多數項目結（決）算久拖不決，部分項目建成交付使用多年仍未進行項目工程結算和竣工決算（以下簡稱“雙算”）。某市2017 年至2020 年建設完成并進入“雙算” 階段的市本級政府投資項目決算率不足40%。造成政府投資項目“雙算”工作滯后的原因可歸結為以下幾個方面：

1、前期工作深度不足，審批手續不完善。 一是項目前期工作深度不足、需求不明確，部分運營（使用）單位（或接收單位） 在項目實施過程中或竣工驗收后提出新的需求或功能調整， 導致整個項目的“雙算”工作推進緩慢。 二是發生設計變更、工程變更時，建設單位未及時完善變更手續，導致后續“雙算”無法開展。

2、施工單位原因。一是項目竣工驗收后，施工單位因內部管理、資料編制耗時較長等原因，導致未在規定時限內報送工程結算資料。二是施工單位的專業技術人員配備不足，造價人員頻繁更換，造成結算報送工作滯后。三是施工單位因對項目工程量、綜合單價、工程變更、圖紙、價格等事項存有異議， 故意拖延不配合辦理，通過磨時間博取利益，而相關合同條款對“雙算”工作時限要求不明、責任不清，建設單位對施工單位可采取的約束手段有限。 四是在結算審核過程中，施工單位未按要求積極配合而造成時間延誤。

3、建設單位原因。一是建設單位重建設輕收尾，對“雙算”工作普遍不夠重視，項目竣工后管理人員轉移到其他項目，工作責任不落實，履職監管不到位。 二是項目建設周期長，因資料檔案管理不規范等原因造成關鍵資料缺失，無法滿足竣工決算送審條件。

4、其他原因。 一是項目主體工程竣工驗收后，水土保持、環保、規劃等專項驗收也須完成并提交專項驗收批復文件后才能申報竣工決算審計，而相關部門出具批復文件需時較長，影響了竣工決算的進度。二是因機構改革，政府投資項目結（決）算職能改由財政投資評審中心負責，導致部分項目在完成第三方審計后，需再次按財政投資評審中心“雙算”要求報送資料進行審計，在一定程度上拉長了“雙算”時間周期。

（二）部分項目移交困難

部分項目因主客觀原因未及時移交給運營 （使用）單位，建設單位由于缺乏管養資金或專業管養人員，一旦項目出現小破損而沒有及時維修，將導致破損更為嚴重。 如移交后重新進行修復，將造成投資浪費。 造成項目移交困難的原因可歸結為以下幾個方面：

1、項目未達到運營（使用）單位的要求。一是部分項目在前期工作階段甚至開工建設階段未明確項目運營 （使用）單位，待后來確認的運營（使用）單位接收項目時，提出許多新需求或要求改換原有部分設計。如某專科醫院運營團隊更改導致新團隊不滿意之前的設計，提出新的使用需求，造成移交不順暢。 二是部分項目在規劃和設計階段缺少與運營（使用）單位的充分溝通，外來設計單位按照既有經驗進行設計，但項目建成后不滿足使用需求，出現接收單位拒絕接收的情況。三是部分項目在規劃和設計階段征求運營（使用）單位意見時，運營（使用）單位往往重視程度不夠，或因專業能力有限無法提出有效意見，致使項目完工時發現與自身需求相差較大。 如某道路智慧燈桿項目，智慧燈桿上搭載的各類設備分屬于不同運營（使用） 單位（交警、公安、城管等），設計時未充分考慮到實際使用時各單位用電量需分戶計量、繳費，征求意見時各運營（使用）單位也未提出該需求，致使項目移交時運營（使用）單位以電費無法分戶計量為由遲遲不愿完成移交，也導致部分設備建成后無法投入使用。

2、手續不齊導致項目移交困難。部分項目因歷史遺留問題，報建手續不完善，無法辦理項目移交；部分項目因為無法完成環保、規劃等專項驗收以及排水設施等隱蔽工程的驗收導致移交困難。

（三）部分項目運營維護效果差

部分工程項目建設完成投入使用后，由于運營管理工作不到位，項目運營維護效果差，影響政府投資效益正常發揮。造成項目運營維護效果差的原因可歸結為以下幾個方面：

1、前期對項目運營模式、經濟效益、運維保障等考慮不足。 部分項目在前期未進行深入的經濟效益分析和測算，未仔細考慮項目在工程修繕、設備損耗、耗材消耗等運營管養方面的支出。

2、運營管養制度不完善。部分項目沒有建立運營管養制度規范，或者運營管養制度不夠細化、職責劃分不具體，或者運營管養制度執行不到位。

3、運營管養服務單位缺乏穩定性。部分服務類項目以“一年一簽”甚至“一年一招”的方式確定管養服務單位，致使管養服務單位無法準確進行支出規劃，對加大投入信心不足，造成一定程度上招投標頻繁，產生不必要的過渡移交期等，影響管養成效。

三、相關建議

（一）關于解決項目“雙算”滯后問題的建議

1、完善結（決）算工作制度。一是完善工程項目結算評審管理制度，財政投資評審中心進一步優化設置評審受理條件和資料，積極、主動、快速開展項目分段結算審核工作。 二是嚴格項目結（決）算時限要求，建設單位嚴格按照有關政府投資項目管理條例規定的時限，向財政投資評審中心報審工程結算、竣工決算報告，特殊情況確需延長結（決）算報告報審時間的，建設單位須向發展改革部門提出延期申請，延期時間最長不得超過一年。 三是在房屋市政工程領域全面實施施工過程結算，前移結算關口，縮短竣工結算時間。 四是建立政府投資項目強制結算制度，針對當事人對工程量、質量標準有爭議或承包人經催促仍不提供結算材料或沒有明確答復等情況的，按照合同約定實行強制結算，保證項目移交和運營的正常開展。 五是優化工程項目驗收機制和流程，加快實施竣工聯合（現場）驗收，全面提升驗收工作效率。

2、加強項目結（決）算監管工作力度。一是實施項目全程信息化管理。 加快政府投資項目全過程管理平臺建設，實現從項目立項、初步設計及概算、施工圖設計及預算、招投標、開工、竣工驗收，到工程結算、竣工決算、資產登記、移交等各個環節的進度管理，提升政府投資項目全過程管理水平。 二是多部門形成監管工作合力。 強化部門協作聯動，對投資、進度、質量監督等實現全方位全過程監管，及時發現管理漏洞。 發展改革部門、財政部門積極利用政府投資項目全過程管理平臺全面掌握項目進展情況，并對各項目建設單位開展項目收尾工作的情況進行跟蹤檢查，發現項目已完工但未按照法定時限要求及法定程序完成工程竣工驗收等工作的， 定期予以通報并責令限期整改，情節嚴重的，報請市政府進行通報。審計部門將市、區有關單位辦理竣工決算、資產移交登記情況納入領導干部經濟責任審計內容，提高領導干部對竣工決算工作的重視。 市政府績效管理部門將項目工程結算、竣工決算完成情況納入部門績效考核，與建設單位部門年度績效考核結果掛鉤。

3、加強參建單位管理。一是各有關部門細化完善項目建設管理有關規定， 從制度上進一步強化對基本建設程序、工程招投標、合同管理、工程監理、建設質量、資金使用、投資控制等方面的精細化管理，明確責任追究、績效考核等規定，規范參建各方行為。 建設單位應完善竣工決算工作機制，明確崗位和人員工作職責，落實考核機制。二是規范合同示范文本。住建部門在招標文件、施工合同、服務合同示范文本中設置相關條款，將項目“雙算”的固有工作程序相關要求列入合同，明確甲乙雙方辦理“雙算”的義務和責任。 三是提升工程量清單和招標控制價編制準確度，減少結算費用存在爭議的問題，提高結算效率。 四是進一步加強檔案全過程管理，建立項目檔案管理制度，確保檔案管理工作的連續性、完整性和規范性。

（二）關于解決項目移交困難問題的建議

1、制定政府投資項目移交管理制度。發展改革部門牽頭制定政府投資項目移交管理辦法和相關指引，進一步明確運營（使用）單位、建設單位等在項目建設管理、竣工驗收以及移交管理等各個環節的責任和義務，規范項目移交程序，減少和杜絕工程項目交接不及時問題的發生。

2、加強項目移交管理。一是各項目單位應在建設前或建設初期制定項目工程移交詳細流程，明確移交內容和程序、時限、工程質量要求、資料檔案要求及相關責任等。 二是項目通過竣工驗收并對存在問題整改合格后，建設單位應及時向運營（使用）單位申請移交，但在項目正式移交運營（使用）單位管理前，建設單位要按照有關規定切實承擔起維護管理責任，避免項目建成后出現管理空檔。三是進一步落實運營（使用）單位責任。 運營（使用）單位在規劃和設計階段應確定項目具體使用需求并形成書面文件， 移交時不能以建設內容不符合使用需求、人員變更為由拒絕接收。

3、建立甩項驗收和移交管理機制。 對因征地拆遷、規劃沖突等原因導致工程長期不能如期完工的項目，由相關單位專題報市相關部門，經核實已完工部分不存在結構安全隱患、具備獨立使用功能的，可進行甩項驗收或現狀驗收，驗收通過后移交至運營（使用）單位。

（三）關于解決項目運營維護效果差問題的建議

1、 深入論證項目使用功能需求。 一是盡早明確運營（使用）單位。在項目前期工作中，應及早明確項目運營（使用）單位，避免后續運營（使用）單位不確定導致的需求不明確、設計變更、工期延期，甚至建成后大幅度改建加建。二是運營（使用）單位須會同項目單位全程參與項目前期工作，細化項目前期需求論證，充分考慮近遠期發展，科學研究提出建設內容、預期目標、投資估算、運營模式等，全面準確描述項目功能需求。遴選業績優、水平高、信譽好的設計單位，借助建筑信息模型（BIM）技術，為運營（使用）單位提供可視化的建筑方案。 三是持續完善項目建設標準。發展改革部門會同行業主管部門依據國家有關建設標準、建筑設計規范，結合先行示范區建設需要，分類細化、科學編制各行業領域建設標準規范， 確保項目高標準建設、高質量運營。

2、建立常態化運營管養制度。 一是建立科學、完善的常態化運營管養制度，確保管養工作更加科學化、規范化，提升維護管養工作效率。 二是積極落實運營管養主體，明確運營（使用）單位內部專門負責運營管理的部門和人員，定人定崗定責，實現“有人建、有人用、有人管”的運行機制，確保責任落實到位、項目持久發揮效益。三是鼓勵簽訂長期養護合同，引導專業化養護企業加大投入。

3、加強項目管養資金保障。一是及時足額撥付項目管養資金，為后續基本支出和維護、維修運行等提供資金保障。二是創新投融資機制。發揮政府資金的引導作用，采取資金補助、先養后補、以獎代補等多種方式引入社會力量。

4、推進管養市場化改革。將人民群眾滿意度和受益程度、養護質量和資金使用效率作為衡量標準，分類有序推進項目管養市場化改革， 在保證專業管理水平的同時，降低管理成本、節約財政資金。

四、結論

針對政府投資項目存在的拖而不決、移交困難、運維效果差等“難收尾”問題，需要項目單位、建設單位、施工單位、咨詢機構和各行業主管部門等相互配合，在健全體制機制、理清組織架構、完善單位管理、明確職責分工、落實細項工作等各方面統籌協調、深入推進。