政府投資項目“難收尾”問題分析與建議

●雷強勇

一、引言

為應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性和疫情影響，穩(wěn)定市場預(yù)期和經(jīng)濟發(fā)展后勁，我國持續(xù)推進實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策， 各級政府不斷加大投資力度，不僅擴大了內(nèi)需，拉動了國民經(jīng)濟迅速增長， 而且還建成了一大批大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項目。

政府投資作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，能彌補市場機制的缺陷，在引導(dǎo)社會投資方面也發(fā)揮著重要作用。隨著國民經(jīng)濟快速發(fā)展，政府投資不斷增大，政府投資項目作為市政公用設(shè)施工程建設(shè)的重要部分，與人民群眾的生活、工作密切相關(guān)，政府投資項目建設(shè)過程中的各種問題也越來越受到公眾的關(guān)注。需要不斷加強政府投資項目監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，提出切實、可行的改進建議，及時落實整改并推廣應(yīng)用，形成長效機制。

本文以項目后評價發(fā)現(xiàn)的政府投資項目“難收尾”通病問題為切入口，詳細(xì)分析政府投資項目“難收尾”問題的形成原因并提出針對性建議， 為切實解決政府投資項目“難收尾”問題找到病癥、開出藥方。

二、政府投資項目“難收尾”問題及原因分析

通過開展項目監(jiān)督、驗收、后評價等方式， 發(fā)現(xiàn)部分政府投資項目建成后在工程結(jié)算、移交、運營等方面存在著諸多問題，導(dǎo)致未能充分發(fā)揮應(yīng)有的效益。

（一）多數(shù)項目拖而不結(jié)、結(jié)而不決

近年來，政府投資項目增多，投資總額增大，多數(shù)項目結(jié)（決）算久拖不決，部分項目建成交付使用多年仍未進行項目工程結(jié)算和竣工決算（以下簡稱“雙算”）。某市2017 年至2020 年建設(shè)完成并進入“雙算” 階段的市本級政府投資項目決算率不足40%。造成政府投資項目“雙算”工作滯后的原因可歸結(jié)為以下幾個方面：

1、前期工作深度不足，審批手續(xù)不完善。 一是項目前期工作深度不足、需求不明確，部分運營（使用）單位（或接收單位） 在項目實施過程中或竣工驗收后提出新的需求或功能調(diào)整， 導(dǎo)致整個項目的“雙算”工作推進緩慢。 二是發(fā)生設(shè)計變更、工程變更時，建設(shè)單位未及時完善變更手續(xù)，導(dǎo)致后續(xù)“雙算”無法開展。

2、施工單位原因。一是項目竣工驗收后，施工單位因內(nèi)部管理、資料編制耗時較長等原因，導(dǎo)致未在規(guī)定時限內(nèi)報送工程結(jié)算資料。二是施工單位的專業(yè)技術(shù)人員配備不足，造價人員頻繁更換，造成結(jié)算報送工作滯后。三是施工單位因?qū)椖抗こ塘?、綜合單價、工程變更、圖紙、價格等事項存有異議， 故意拖延不配合辦理，通過磨時間博取利益，而相關(guān)合同條款對“雙算”工作時限要求不明、責(zé)任不清，建設(shè)單位對施工單位可采取的約束手段有限。 四是在結(jié)算審核過程中，施工單位未按要求積極配合而造成時間延誤。

3、建設(shè)單位原因。一是建設(shè)單位重建設(shè)輕收尾，對“雙算”工作普遍不夠重視，項目竣工后管理人員轉(zhuǎn)移到其他項目，工作責(zé)任不落實，履職監(jiān)管不到位。 二是項目建設(shè)周期長，因資料檔案管理不規(guī)范等原因造成關(guān)鍵資料缺失，無法滿足竣工決算送審條件。

4、其他原因。 一是項目主體工程竣工驗收后，水土保持、環(huán)保、規(guī)劃等專項驗收也須完成并提交專項驗收批復(fù)文件后才能申報竣工決算審計，而相關(guān)部門出具批復(fù)文件需時較長，影響了竣工決算的進度。二是因機構(gòu)改革，政府投資項目結(jié)（決）算職能改由財政投資評審中心負(fù)責(zé)，導(dǎo)致部分項目在完成第三方審計后，需再次按財政投資評審中心“雙算”要求報送資料進行審計，在一定程度上拉長了“雙算”時間周期。

（二）部分項目移交困難

部分項目因主客觀原因未及時移交給運營 （使用）單位，建設(shè)單位由于缺乏管養(yǎng)資金或?qū)I(yè)管養(yǎng)人員，一旦項目出現(xiàn)小破損而沒有及時維修，將導(dǎo)致破損更為嚴(yán)重。 如移交后重新進行修復(fù)，將造成投資浪費。 造成項目移交困難的原因可歸結(jié)為以下幾個方面：

1、項目未達(dá)到運營（使用）單位的要求。一是部分項目在前期工作階段甚至開工建設(shè)階段未明確項目運營 （使用）單位，待后來確認(rèn)的運營（使用）單位接收項目時，提出許多新需求或要求改換原有部分設(shè)計。如某?？漆t(yī)院運營團隊更改導(dǎo)致新團隊不滿意之前的設(shè)計，提出新的使用需求，造成移交不順暢。 二是部分項目在規(guī)劃和設(shè)計階段缺少與運營（使用）單位的充分溝通，外來設(shè)計單位按照既有經(jīng)驗進行設(shè)計，但項目建成后不滿足使用需求，出現(xiàn)接收單位拒絕接收的情況。三是部分項目在規(guī)劃和設(shè)計階段征求運營（使用）單位意見時，運營（使用）單位往往重視程度不夠，或因?qū)I(yè)能力有限無法提出有效意見，致使項目完工時發(fā)現(xiàn)與自身需求相差較大。 如某道路智慧燈桿項目，智慧燈桿上搭載的各類設(shè)備分屬于不同運營（使用） 單位（交警、公安、城管等），設(shè)計時未充分考慮到實際使用時各單位用電量需分戶計量、繳費，征求意見時各運營（使用）單位也未提出該需求，致使項目移交時運營（使用）單位以電費無法分戶計量為由遲遲不愿完成移交，也導(dǎo)致部分設(shè)備建成后無法投入使用。

2、手續(xù)不齊導(dǎo)致項目移交困難。部分項目因歷史遺留問題，報建手續(xù)不完善，無法辦理項目移交；部分項目因為無法完成環(huán)保、規(guī)劃等專項驗收以及排水設(shè)施等隱蔽工程的驗收導(dǎo)致移交困難。

（三）部分項目運營維護效果差

部分工程項目建設(shè)完成投入使用后，由于運營管理工作不到位，項目運營維護效果差，影響政府投資效益正常發(fā)揮。造成項目運營維護效果差的原因可歸結(jié)為以下幾個方面：

1、前期對項目運營模式、經(jīng)濟效益、運維保障等考慮不足。 部分項目在前期未進行深入的經(jīng)濟效益分析和測算，未仔細(xì)考慮項目在工程修繕、設(shè)備損耗、耗材消耗等運營管養(yǎng)方面的支出。

2、運營管養(yǎng)制度不完善。部分項目沒有建立運營管養(yǎng)制度規(guī)范，或者運營管養(yǎng)制度不夠細(xì)化、職責(zé)劃分不具體，或者運營管養(yǎng)制度執(zhí)行不到位。

3、運營管養(yǎng)服務(wù)單位缺乏穩(wěn)定性。部分服務(wù)類項目以“一年一簽”甚至“一年一招”的方式確定管養(yǎng)服務(wù)單位，致使管養(yǎng)服務(wù)單位無法準(zhǔn)確進行支出規(guī)劃，對加大投入信心不足，造成一定程度上招投標(biāo)頻繁，產(chǎn)生不必要的過渡移交期等，影響管養(yǎng)成效。

三、相關(guān)建議

（一）關(guān)于解決項目“雙算”滯后問題的建議

1、完善結(jié)（決）算工作制度。一是完善工程項目結(jié)算評審管理制度，財政投資評審中心進一步優(yōu)化設(shè)置評審受理條件和資料，積極、主動、快速開展項目分段結(jié)算審核工作。 二是嚴(yán)格項目結(jié)（決）算時限要求，建設(shè)單位嚴(yán)格按照有關(guān)政府投資項目管理條例規(guī)定的時限，向財政投資評審中心報審工程結(jié)算、竣工決算報告，特殊情況確需延長結(jié)（決）算報告報審時間的，建設(shè)單位須向發(fā)展改革部門提出延期申請，延期時間最長不得超過一年。 三是在房屋市政工程領(lǐng)域全面實施施工過程結(jié)算，前移結(jié)算關(guān)口，縮短竣工結(jié)算時間。 四是建立政府投資項目強制結(jié)算制度，針對當(dāng)事人對工程量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有爭議或承包人經(jīng)催促仍不提供結(jié)算材料或沒有明確答復(fù)等情況的，按照合同約定實行強制結(jié)算，保證項目移交和運營的正常開展。 五是優(yōu)化工程項目驗收機制和流程，加快實施竣工聯(lián)合（現(xiàn)場）驗收，全面提升驗收工作效率。

2、加強項目結(jié)（決）算監(jiān)管工作力度。一是實施項目全程信息化管理。 加快政府投資項目全過程管理平臺建設(shè)，實現(xiàn)從項目立項、初步設(shè)計及概算、施工圖設(shè)計及預(yù)算、招投標(biāo)、開工、竣工驗收，到工程結(jié)算、竣工決算、資產(chǎn)登記、移交等各個環(huán)節(jié)的進度管理，提升政府投資項目全過程管理水平。 二是多部門形成監(jiān)管工作合力。 強化部門協(xié)作聯(lián)動，對投資、進度、質(zhì)量監(jiān)督等實現(xiàn)全方位全過程監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)管理漏洞。 發(fā)展改革部門、財政部門積極利用政府投資項目全過程管理平臺全面掌握項目進展情況，并對各項目建設(shè)單位開展項目收尾工作的情況進行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)項目已完工但未按照法定時限要求及法定程序完成工程竣工驗收等工作的， 定期予以通報并責(zé)令限期整改，情節(jié)嚴(yán)重的，報請市政府進行通報。審計部門將市、區(qū)有關(guān)單位辦理竣工決算、資產(chǎn)移交登記情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容，提高領(lǐng)導(dǎo)干部對竣工決算工作的重視。 市政府績效管理部門將項目工程結(jié)算、竣工決算完成情況納入部門績效考核，與建設(shè)單位部門年度績效考核結(jié)果掛鉤。

3、加強參建單位管理。一是各有關(guān)部門細(xì)化完善項目建設(shè)管理有關(guān)規(guī)定， 從制度上進一步強化對基本建設(shè)程序、工程招投標(biāo)、合同管理、工程監(jiān)理、建設(shè)質(zhì)量、資金使用、投資控制等方面的精細(xì)化管理，明確責(zé)任追究、績效考核等規(guī)定，規(guī)范參建各方行為。 建設(shè)單位應(yīng)完善竣工決算工作機制，明確崗位和人員工作職責(zé)，落實考核機制。二是規(guī)范合同示范文本。住建部門在招標(biāo)文件、施工合同、服務(wù)合同示范文本中設(shè)置相關(guān)條款，將項目“雙算”的固有工作程序相關(guān)要求列入合同，明確甲乙雙方辦理“雙算”的義務(wù)和責(zé)任。 三是提升工程量清單和招標(biāo)控制價編制準(zhǔn)確度，減少結(jié)算費用存在爭議的問題，提高結(jié)算效率。 四是進一步加強檔案全過程管理，建立項目檔案管理制度，確保檔案管理工作的連續(xù)性、完整性和規(guī)范性。

（二）關(guān)于解決項目移交困難問題的建議

1、制定政府投資項目移交管理制度。發(fā)展改革部門牽頭制定政府投資項目移交管理辦法和相關(guān)指引，進一步明確運營（使用）單位、建設(shè)單位等在項目建設(shè)管理、竣工驗收以及移交管理等各個環(huán)節(jié)的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范項目移交程序，減少和杜絕工程項目交接不及時問題的發(fā)生。

2、加強項目移交管理。一是各項目單位應(yīng)在建設(shè)前或建設(shè)初期制定項目工程移交詳細(xì)流程，明確移交內(nèi)容和程序、時限、工程質(zhì)量要求、資料檔案要求及相關(guān)責(zé)任等。 二是項目通過竣工驗收并對存在問題整改合格后，建設(shè)單位應(yīng)及時向運營（使用）單位申請移交，但在項目正式移交運營（使用）單位管理前，建設(shè)單位要按照有關(guān)規(guī)定切實承擔(dān)起維護管理責(zé)任，避免項目建成后出現(xiàn)管理空檔。三是進一步落實運營（使用）單位責(zé)任。 運營（使用）單位在規(guī)劃和設(shè)計階段應(yīng)確定項目具體使用需求并形成書面文件， 移交時不能以建設(shè)內(nèi)容不符合使用需求、人員變更為由拒絕接收。

3、建立甩項驗收和移交管理機制。 對因征地拆遷、規(guī)劃沖突等原因?qū)е鹿こ涕L期不能如期完工的項目，由相關(guān)單位專題報市相關(guān)部門，經(jīng)核實已完工部分不存在結(jié)構(gòu)安全隱患、具備獨立使用功能的，可進行甩項驗收或現(xiàn)狀驗收，驗收通過后移交至運營（使用）單位。

（三）關(guān)于解決項目運營維護效果差問題的建議

1、 深入論證項目使用功能需求。 一是盡早明確運營（使用）單位。在項目前期工作中，應(yīng)及早明確項目運營（使用）單位，避免后續(xù)運營（使用）單位不確定導(dǎo)致的需求不明確、設(shè)計變更、工期延期，甚至建成后大幅度改建加建。二是運營（使用）單位須會同項目單位全程參與項目前期工作，細(xì)化項目前期需求論證，充分考慮近遠(yuǎn)期發(fā)展，科學(xué)研究提出建設(shè)內(nèi)容、預(yù)期目標(biāo)、投資估算、運營模式等，全面準(zhǔn)確描述項目功能需求。遴選業(yè)績優(yōu)、水平高、信譽好的設(shè)計單位，借助建筑信息模型（BIM）技術(shù)，為運營（使用）單位提供可視化的建筑方案。 三是持續(xù)完善項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展改革部門會同行業(yè)主管部門依據(jù)國家有關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建筑設(shè)計規(guī)范，結(jié)合先行示范區(qū)建設(shè)需要，分類細(xì)化、科學(xué)編制各行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范， 確保項目高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高質(zhì)量運營。

2、建立常態(tài)化運營管養(yǎng)制度。 一是建立科學(xué)、完善的常態(tài)化運營管養(yǎng)制度，確保管養(yǎng)工作更加科學(xué)化、規(guī)范化，提升維護管養(yǎng)工作效率。 二是積極落實運營管養(yǎng)主體，明確運營（使用）單位內(nèi)部專門負(fù)責(zé)運營管理的部門和人員，定人定崗定責(zé)，實現(xiàn)“有人建、有人用、有人管”的運行機制，確保責(zé)任落實到位、項目持久發(fā)揮效益。三是鼓勵簽訂長期養(yǎng)護合同，引導(dǎo)專業(yè)化養(yǎng)護企業(yè)加大投入。

3、加強項目管養(yǎng)資金保障。一是及時足額撥付項目管養(yǎng)資金，為后續(xù)基本支出和維護、維修運行等提供資金保障。二是創(chuàng)新投融資機制。發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，采取資金補助、先養(yǎng)后補、以獎代補等多種方式引入社會力量。

4、推進管養(yǎng)市場化改革。將人民群眾滿意度和受益程度、養(yǎng)護質(zhì)量和資金使用效率作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，分類有序推進項目管養(yǎng)市場化改革， 在保證專業(yè)管理水平的同時，降低管理成本、節(jié)約財政資金。

四、結(jié)論

針對政府投資項目存在的拖而不決、移交困難、運維效果差等“難收尾”問題，需要項目單位、建設(shè)單位、施工單位、咨詢機構(gòu)和各行業(yè)主管部門等相互配合，在健全體制機制、理清組織架構(gòu)、完善單位管理、明確職責(zé)分工、落實細(xì)項工作等各方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、深入推進。