淺議科研單位的經(jīng)費管理問題

●李 武

科研經(jīng)費投入是國家科技創(chuàng)新的主要支持方式， 本輪科技體制改革的重要內(nèi)容之一就是科研經(jīng)費管理改革。 黨的十八大以來，黨中央、國務院先后出臺了一系列優(yōu)化科研經(jīng)費管理、調(diào)動科研人員積極性、激發(fā)科研人員創(chuàng)造力的政策文件和改革措施。 這些政策措施以激發(fā)學術(shù)創(chuàng)新活力、催生高水平研究成果為出發(fā)點和落腳點，既在簡化預算編制、下放項目經(jīng)費調(diào)劑權(quán)限、提高間接費用比例、放寬經(jīng)費報銷限制、規(guī)范結(jié)余資金使用、擴大包干制實用范圍等方面做出了全面部署和明確指示， 又對項目承擔 （或牽頭、依托）單位完善相關(guān)制度、落實改革成效提出了新的要求。

2016 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布 《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā) 〔2016〕50 號)（以下簡稱“2016 年 50 號文”） 開啟了科研經(jīng)費“放”“管”“服”改革之路。2021 年，國務院辦公廳再次發(fā)布 《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》(國辦發(fā) 〔2021〕32 號)（以下簡稱 “32 號文”）， 旨在打通政策執(zhí)行 “最后一公里”堵點。

一、科研經(jīng)費管理新政要點

“長江水利委員會長江科學院”是隸屬于水利部的國家級公益二類科研機構(gòu)，承擔著不同類型的科研項目。 十三五期間， 我院承擔自然科學基金項目近6000 萬元，重點研發(fā)專項項目超2 億元。 單位在職人員 800 余人，其中科研人員接近600 人。 科研經(jīng)費管理系列新政的頒布得到了我院廣大科研工作者的熱烈歡迎，特別是32 號文對前期系列文件實施過程中存在的政策落實不到位的種種情況， 有針對性的做了新的部署， 其中直接賦予項目承擔單位的經(jīng)費管理新政主要體現(xiàn)在以下幾點：

（一）科研項目經(jīng)費管理自主權(quán)進一步擴大

首先，簡化了預算編制。 預算科目方面，將以前的10 大預算科目合并成設(shè)備費、業(yè)務費、勞務費和間接費用四大預算科目；編制預算方面，除金額超過50 萬元的設(shè)備費需編制詳細測算說明外， 其他費用則只需要提供基本說明。

其次， 進一步下放了預算調(diào)劑權(quán)限。 2019 年，國家自然基金委員會、科技部聯(lián)合財政部已經(jīng)發(fā)文將除設(shè)備費調(diào)增外的預算調(diào)劑權(quán)限下放給項目承擔單位。 32 號文更是明確將除設(shè)備費調(diào)增外的其他預算調(diào)劑權(quán)限全部下放給項目負責人， 設(shè)備費調(diào)增權(quán)限下放給項目承擔單位。

第三，鼓勵項目經(jīng)費包干制試點。所謂項目包干制就是指項目不需要編制經(jīng)費預算，按總額包干使用。 項目負責人在做出相關(guān)承諾的基礎(chǔ)上，自主決定經(jīng)費開支范圍。

第四，擴大了設(shè)備費、勞務費、會議費、差旅費的開支范圍。32 號文允許計算類儀器設(shè)備和軟件工具在設(shè)備費科目列支；允許項目聘用人員由單位繳納的社會保險補助、住房公積金等在勞務費科目列支；允許項目承擔單位因科研活動需要邀請國內(nèi)外專家、學者等人員參加其主辦的會議發(fā)生的確需項目承擔單位支付的城市間交通費、國際旅費等在會議費科目列支；允許項目承擔單位發(fā)生難以取得發(fā)票的住宿費、伙食補助費和市內(nèi)交通費以包干制方式在差旅費科目列支。

（二）結(jié)余資金留歸項目單位使用

2016 年50 號文規(guī)定：“項目實施期間，年度剩余資金可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。項目完成任務目標并通過驗收后，結(jié)余資金按規(guī)定留歸項目承擔單位使用，在2 年內(nèi)由項目承擔單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出；2 年后未使用完的，按規(guī)定收回?！?2號文則進一步改進了結(jié)余資金的管理，明確項目結(jié)余資金留歸項目承擔單位使用。

（三）科研人員激勵力度進一步加強

首先， 進一步提高了項目間接經(jīng)費比例。 間接費用的比例比2016 年50 號文規(guī)定每個分段比例提高了7%—10%；特別對純理論基礎(chǔ)研究項目，間接費用比例更是一次性提高到了60%。 而且明確項目間接費用可以全部用于績效支出，并向創(chuàng)新績效突出的團隊和個人傾斜。

其次，擴大了穩(wěn)定支持科研經(jīng)費提取獎勵經(jīng)費試點范圍。32 號文規(guī)定試點范圍擴大到所有中央級科研院所。 允許“中央級科研院所從穩(wěn)定支持的科研經(jīng)費中提取不超過20%作為獎勵經(jīng)費， 用于激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力”。

（四）科研人員的事務性負擔進一步減輕

32 號文明確提出項目承擔單位要全面落實科研財務助理制度，要求每個項目都必須配備科研財務助理。 科研財務助理應在項目預決算編制、經(jīng)費調(diào)劑、經(jīng)費報銷和綜合績效評價等方面提供專業(yè)化服務。 聘請科研財務助理的相關(guān)費用也可由項目承擔單位通過科研項目經(jīng)費統(tǒng)籌解決。

（五）改變科研項目績效評價工作重點

32 號文明確項目績效評價要強化績效導向，從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，可以針對不同類型的科研項目，制定差異化的績效評價指標體系，加強分類績效評價。

二、長江科學院落實新政的具體做法

按照中央財政科研項目經(jīng)費管理政策要求,長江科學院不斷推進體制機制改革，持續(xù)在優(yōu)化科研項目全過程管理、創(chuàng)新服務方式等方面進行探索，確保下放的經(jīng)費管理自主權(quán)接得住、管得好，切實提高科研人員的獲得感、滿意度。

（一）加強內(nèi)控體系建立，健全資金管理制度

長江科學院為加強內(nèi)部控制體系建立和實施工作，成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導小組。 由院領(lǐng)導擔任組長和副組長，各職能部門主要負責人擔任成員，領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在財務處， 主要負責內(nèi)部控制聯(lián)席工作機制建立、內(nèi)部控制體系建立、經(jīng)濟風險定期評估機制建立。

在財務管理、會計核算、項目管理、合同管理、資產(chǎn)管理、差旅費、會議費管理等方面，長江科學院出臺制度辦法20 余項，其中為貫徹落實國家關(guān)于推進科技領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的要求出臺制度辦法有6 項，具體包括：科研項目資金管理辦法、 基本科研業(yè)務費項目管理實施細則、差旅費和會議費管理實施細則、科技成果轉(zhuǎn)化管理辦法和科研財務助理管理辦法等。 這些制度辦法依據(jù)國家政策變化適時修訂（32 號文發(fā)布后，修訂制度辦法5 項），組成較為完整的內(nèi)控體系，確保項目順利實施和資金安全，為提高科研經(jīng)費使用效益提供保障。

（二）建立分級管理體制，明確資金管理責任

長江科學院項目資金管理實行項目責任制，按院、項目單位、項目負責人三級管理，履行項目在立項申請、組織實施、資金使用、結(jié)題驗收和績效評價等方面的管理監(jiān)督職責。

院級管理由院分管領(lǐng)導和職能部門共同完成， 負責審核/審批設(shè)備費調(diào)增申請，績效支出項目/人員分配方案，院統(tǒng)籌項目結(jié)余資金使用方案等，科研處、人事處、財務處、審計處等職能部門在科研經(jīng)費申報、 使用、管理與監(jiān)督的過程中，各司其職，協(xié)同合作。

項目單位負責組織編制項目資金預算和決算， 配合接受內(nèi)外部財務檢查和審計，統(tǒng)籌安排并提出績效支出人員分配方案，提出項目結(jié)余資金使用申請。

項目負責人負責編制項目資金預算和決算，根據(jù)項目預算和實際進展情況使用項目資金，接受內(nèi)外部財務檢查和審計。

（三）利用政策紅利，優(yōu)化資金管理要求

為充分利用國家政策紅利，進一步優(yōu)化資金使用，長江科學院對以四個方面的進行規(guī)定：一是將除設(shè)備費調(diào)增以外的預算調(diào)劑權(quán)全部下放至項目負責人；二是為滿足項目需求,擴大了設(shè)備費、勞務費和差旅費支出范圍, 允許設(shè)備費科目列支計算類儀器設(shè)備和軟件工具；允許勞務費列支勞務人員的社會保險繳費和住房公積金支出；探索執(zhí)行差旅費包干制，對科研項目發(fā)生的，國內(nèi)差旅費中的伙食補助費、市內(nèi)交通費和邊遠地區(qū)出差難以取得發(fā)票的住宿費可以實行包干制。住宿費、伙食補助費、市內(nèi)交通費按照院內(nèi)一般性出差相關(guān)標準執(zhí)行；三是結(jié)余資金使用優(yōu)先考慮原項目單位和項目負責人需求。項目通過綜合績效評價2 年后，結(jié)余資金按規(guī)定由院統(tǒng)籌安排使用；四是明確院不收科研項目管理費，項目間接費用可全部用于績效支出，強調(diào)績效支出安排應參考承擔項目的科研團隊和人員在工作中的實際貢獻，按照項目類別由院或項目單位統(tǒng)籌安排。

（四）樹立服務意識，創(chuàng)新資金服務方式

為減輕科研人員事務性負擔，長江科學院積極探索創(chuàng)新資金服務方式，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

一是實行科研財務助理制度。 要求每個科研項目應配備專職科研財務助理，一名科研財務助理可以在多個科研項目任職。 院財務部門指導并定期培訓科研財務助理工作?？蒲胸攧罩砺氊煻ㄎ恢饕獮轫椖苛㈨椛陥箢A決算編制、經(jīng)費調(diào)劑、經(jīng)費報銷和綜合績效評價等方面提供專業(yè)化服務，但不是財務支出合理性、 合法性和真實性的責任主體。

二是實行集中收單，排號報銷制度。 各項目單位科研財務助理將報銷單據(jù)提前辦理好相關(guān)審簽手續(xù)，于每周固定時間集中送往財務處拿號排隊， 放入指定收取點消毒。財務處將在下一周按照排號順序辦理。 沒有問題的報銷單據(jù)一般一周內(nèi)處理完畢，有問題的單據(jù)則退回整改。 整改后的單據(jù)可不受固定時間限制隨時交財務部門辦理。 該報銷模式為無接觸報銷，一方面大大減少了經(jīng)辦人員排隊等候時間，另外也改變了報銷場所喧鬧的場景，提高了經(jīng)辦人員和財務人員的辦事效率。

三是定期修訂發(fā)布會計相關(guān)業(yè)務辦理指南。 指南主要依據(jù)為國家相關(guān)政策和我院現(xiàn)行的財務規(guī)章制度，內(nèi)容涵蓋日常報銷業(yè)務、工資及其他收入發(fā)放業(yè)務、發(fā)票和收據(jù)管理、工會及黨費報銷和其他事項說明及附件五個方面35 個小項。 該指南在院綜合管理信息平臺財務管理模塊發(fā)布，方便全院科研人員隨時查閱。

四是實行 “一名黨員聯(lián)系一個專業(yè)所”方式，在促進黨建工作與業(yè)務工作深度融合方面做了一些探索嘗試。 這種工作方式目的在于進一步加強財務人員與科研人員溝通，優(yōu)化資金管理服務，為全院科研工作正常開展提供支持。 每名黨員為分管專業(yè)所的服務內(nèi)容包括：賬務查詢、協(xié)調(diào)處內(nèi)分工、宣貫財務政策和收集對財務管理的意見和建議。該工作方式為更好地服務科研工作提供有力的補充。具體工作方式有每名黨員為服務的專業(yè)所建立聯(lián)系工作臺賬，記錄聯(lián)系工作內(nèi)容；到服務專業(yè)所調(diào)研服務需求；黨員在組織生活中定期交流服務工作的問題和經(jīng)驗等。

（五）使用科研信息平臺，提高管理效率

長江科學院自行研發(fā)院綜合管理信息系統(tǒng)，該信息系統(tǒng)運行在院局域網(wǎng)上，供全院使用。 管理信息系統(tǒng)由院務管理、人力資源、科研管理、外事交流、財務管理、資產(chǎn)管理、黨群監(jiān)審、科技信息、后勤管理、企業(yè)管理等十個子系統(tǒng)和綜合查詢、個人中心等模塊組成，每個模塊規(guī)定了對應的管理職責和操作流程，為單位內(nèi)部職能部門、 科研單位以及項目負責人提供共享平臺。 通過信息化手段實現(xiàn)科研項目和科研經(jīng)費協(xié)同管理， 提高了工作效率和服務質(zhì)量，盡量達到“流程線上走，人員少跑腿”的效果，提升了科研人員服務體驗，有效激發(fā)了科研人員創(chuàng)新活力, 促進了單位科研持續(xù)健康發(fā)展。

三、科研經(jīng)費管理新政執(zhí)行中的問題

系列政策的出臺， 各科研院所為落實政策出臺了一系列內(nèi)部管理規(guī)定制度， 探索各項創(chuàng)新服務方式， 也得到了廣大科研工作者的積極反應，但在科研項目管理過程中，科研人員又往往感覺到政策似乎沒有完全落地，“最后一公里”始終存在。 2022 年3 月，全國“兩會期間”， 國務院總理李克強在政府工作報告提到，要推進科研院所改革，改進重大科技項目立項和管理方式。 完善人才發(fā)展體制機制，加大對青年科研人員支持力度，讓各類人才潛心鉆研、盡展其能。與會代表也熱議了科研經(jīng)費管理新政，提出了一些問題和建議，比如： 建議還要賦予科研人員更大的經(jīng)費管理自主權(quán)、建議出臺新政解釋或?qū)嵤┘殑t、建議探索建立以價值為導向薪酬分配機制等等。 本文從科研經(jīng)費管理政策角度歸納政策落地時的難點和困惑。

（一）如何把握科研院所差旅費和會議費的執(zhí)行標準和執(zhí)行范圍

根據(jù)50 號文件要求， 完善中央高校和科研院所差旅和會議的管理。 簡言之，就是中央高校和科研院所可以根據(jù)實際需要，自行制定差旅費和會議費的執(zhí)行標準。上級主管部門為督促政策落地，要求長江科學院在規(guī)定時間制定新的差旅費和會議費院內(nèi)管理辦法并上報備案。由于科研人員大多數(shù)為高級知識分子，有技術(shù)職稱但不一定有行政職務，長江科學院根據(jù)實際情況將差旅費交通工具乘坐標準和住宿標準按職稱分類規(guī)定了幾檔，其中某些職稱高但無職務的科研人員交通工具乘坐標準和住宿標準存在超過中央國家機關(guān)的相關(guān)標準的現(xiàn)象。對于會議費，為了滿足有些學術(shù)會議、研討會、評審會在一線城市召開的可能性，長江科學院將會議費標準提高到600 元/人天 （中央國家機關(guān)同類會議標準為550 元/人天）。 這些制度在上級主管部門檢查新政落地時也獲得了認可。但執(zhí)行過程中，審計檢查時（不包括科研項目財務驗收）， 有審計檢查人員提出差旅費、會議費標準突破了中央國家機關(guān)的相關(guān)標準。 也就是政策執(zhí)行時存在理解模糊，認知偏差。

長江科學院承接的項目除了中央財政科研項目外還有中央財政行政事業(yè)類項目，以及其他縱向項目和橫向項目。 審計檢查中也有審計人員認為中央財政科研項目執(zhí)行自己的標準是符合政策規(guī)定的， 其他項目還是應該執(zhí)行中央國家機關(guān)的規(guī)定。 這種因為項目資金來源不同， 需要執(zhí)行不同的資金使用標準， 極大分散了科研單位的科研項目工作人員的工作精力。

（二）科研財務助理離文件規(guī)定的要求還有一定距離

以長江科學院為例， 每個科研項目的確都聘請了專職科研財務助理， 但是這些財務助理卻不是專門從事財務助理的工作， 有的還承擔科研助理的工作， 有的承擔辦公室行政方面的工作， 所以這些科研財務助理并不懂財務。據(jù)了解，長江科學院科研項目聘請的科研財務助理都是非財務專業(yè)的， 其所做的工作僅僅是幫科研人員收集整理單據(jù)、 按照院內(nèi)審批流程跑腿辦手續(xù)， 離文件規(guī)定的編制項目預算和決算等工作要求還有一定差距。 但讓科研項目專門聘請財務人員做科研財務助理，項目負責人覺得經(jīng)濟上不太劃算。長江科學院考慮過由財務部門聘請財務人員作為科研財務助理， 如果這樣科研財務助理勢必還是成為了財務人員， 與傳統(tǒng)管理模式一樣。

（三）財務驗收與科研人員工作積極性的平衡

現(xiàn)階段科研項目任務完成后都會面臨綜合績效評價， 綜合績效評價一般分為業(yè)務評價和財務評價。 財務評價是科研人員比較難應對的環(huán)節(jié)。 科研項目財務評價的關(guān)鍵點主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是項目資金的執(zhí)行進度；二是項目資金是否存在不是本項目的開支內(nèi)容（即項目經(jīng)費相關(guān)性審查）；三是項目開支是否存在違法違規(guī)的內(nèi)容。 比如：如果項目資金執(zhí)行進度沒有達到85%，該項目則不能評優(yōu)；相關(guān)性審查時，審計人員會讓科研人員提供某項支出是本項目支出的相關(guān)證明材料或說明。為了項目能有評優(yōu)資格，當項目資金支付進度沒有達到規(guī)定要求時，項目負責人往往會突擊花錢。 突擊花的錢如果證明材料或說明提供不合適又大概率被審計人員認為不是本項目開支的內(nèi)容給剔除出去。這就造成有些業(yè)務成果比較優(yōu)秀的項目，評價結(jié)果也不能為“優(yōu)”，打擊了科研人員的積極性。 本文認為第三點應是財務評價的重要內(nèi)容， 如果存在應該影響項目評審結(jié)果。 其他兩點在目前新政允許項目有結(jié)余資金， 并且結(jié)余資金允許用于單位其他科研項目的直接支出的情況下， 不再作為財務評價的要點。

（四）績效支出納入單位績效工資總額限制弱化了績效支出的激勵效果

32 號文規(guī)定，項目承擔單位可統(tǒng)籌安排使用間接費用， 并且間接費用可全部用于績效支出， 鼓勵向創(chuàng)新績效突出的團隊和個人傾斜。 這些規(guī)定極大鼓舞了科研人員的工作熱情。 但不同中央部門和地方對于項目間接費用中的績效支出是否納入項目承擔單位績效工資總額控制的要求不太一致。 有些中央部門和地方規(guī)定項目績效支出納入項目承擔單位績效工資總額控制， 本文認為這樣的規(guī)定弱化了績效支出的激勵效果。 因為單位績效工資總額是上級主管部門核定的， 如果項目績效支出納入單位績效工資總額控制，那么無論是否承擔這種類型的科研項目， 承擔項目的科研人員并不會因為承擔項目獲得額外的績效工資額度。又或者換種思路，為實現(xiàn)國家新政策要求， 績效支出向項目承擔人員傾斜， 意味著項目承擔人員的績效支出需要占用其他沒有承擔科研項目人員的績效工資額度。在這種模式下，項目承擔單位為平衡科研人員收入， 往往還是按單位自己的收入分配制度進行統(tǒng)籌分配， 從實質(zhì)上弱化了績效支出的激勵作用。

根據(jù)對十多個省市和大學相關(guān)政策調(diào)查，湖北省、湖南省、河南省、廣東省、上海市、寧夏回族自治區(qū)以及部分大學都先后出臺以價值為導向的分配機制的文件， 規(guī)定以競爭性方式獲取的科研項目中績效支出不納入項目承擔單位績效工資總額控制。 這些地方科研院所和大學才能將科研項目績效支出傾斜給有貢獻的項目承擔人員， 真正體現(xiàn)績效支出的激勵作用。同樣的政策不同的執(zhí)行標準，對于那些將績效支出納入績效工資總額控制的地方和部門的科研人員也是一種不公平。

四、對策建議

目前各中央高校和科研院所都各根據(jù)各自實際情況積極實踐了中央財政科研項目資金管理新政也已取得了初步效果, 但是對于管理中存在的一些困難和問題, 也希望在進一步在實踐中探索解決辦法。 在此本文也嘗試提出一些粗淺的建議：

（一）盡快制定中央財政科研項目經(jīng)費管理新政的政策解釋或?qū)嵤┘殑t

一是明確新政執(zhí)行范圍。 明確范圍到底是項目還是承擔項目的單位； 二是規(guī)范差旅費和會議費執(zhí)行。 明確執(zhí)行標準與中央國家機關(guān)相關(guān)標準相比上浮范圍 （或者干脆明確不允許上浮）；另外，針對中央高校和科研院所實際情況， 明確科研人員技術(shù)職稱與行政職務在執(zhí)行標準上的對應關(guān)系； 三是統(tǒng)一競爭性取得的項目績效支出是否納入項目承擔單位績效工資總額。 筆者強烈建議明確規(guī)定此類績效支出不納入項目承擔單位績效工資總額。

（二）加大科研新政培訓力度

首先應加大力度培訓各級審計檢查人員。 要求所有可以開展科研項目審計業(yè)務的中介機構(gòu)的從業(yè)人員和中央高校、 科研院所的上級主管部門的監(jiān)察審計人員對科研新政應知應會，統(tǒng)一審計檢查執(zhí)法標準和尺度；其次培訓盡可能多的科研人員特別是項目負責人。 廣大科研人員特別是項目負責人對新政了解了、熟悉了，才會積極執(zhí)行新政，營造執(zhí)行新政的氛圍。 讓科研人員特別是項目負責人成為推廣新政的宣傳者， 從一定意義上能促進新政的執(zhí)行，推動新政落地。

（三）探索中介機構(gòu)提供科研財務助理服務機制

科研財務助理歸屬于符合條件的中介機構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)范科研財務助理的人員條件、專業(yè)技能和提供的服務范圍， 由被服務單位和科研項目主管部門共同評價科研財務助理及中介機構(gòu)的服務水平， 達到一定標準的服務機構(gòu)才能提供科研財務助理服務。 提供科研財務助理服務的中介機構(gòu)不得從事被服務單位的科研項目財務評價工作。 科研財務助理服務費用由科研項目列支。 這種模式科研財務助理既不會站在項目負責人的立場也不是單位財務部門，而是獨立的第三方，獨立履行科研財務助理的職責。

（四）進一步簡化綜合評價

建議財務評價僅對項目經(jīng)費合規(guī)合法性進行評價， 不再對項目資金執(zhí)行進度和資金相關(guān)性進行評價。這就好比買東西，我們關(guān)注的點應該是東西本身的質(zhì)量如何， 東西的價格和價值是否相符， 而不會關(guān)注商家拿買東西的錢去買了材料還是付了人工工資， 或者是用于擴大再生產(chǎn)了。 既然項目立項時財務專家和業(yè)務專家都對項目預算進行過審查，說明專家也認同項目達到預期成果的價值。所以綜合評價應該更側(cè)重科研成果質(zhì)量的評價。

（五）加大對經(jīng)費“包干制”項目管理的指導工作

現(xiàn)階段， 有關(guān)主管部門擴大項目 “包干制”試點范圍，如長江科學院部分科研項目被納入經(jīng)費“包干制”試點。 經(jīng)費“包干制”項目到底如何管理？ 與經(jīng)費“預算制”項目相比經(jīng)費管理上有何突破？ 應該賦予項目負責人怎樣的權(quán)利？管理思路還是不太清晰。建議有關(guān)主管部門加大對經(jīng)費“包干制”項目管理的指導工作，比如：公布前期試點工作中符合政策要求又比較成功的項目案例， 為新納入試點的項目單位提供思路， 減少新納入試點的項目單位走彎路；提供經(jīng)費“包干制”項目輔導交流平臺等。