貫徹落實財政政策 扛穩糧食安全責任
——基于對河南省滑縣的調研

●王璐璐 余治國

河南作為農業大省， 農業特別是糧食生產對全國影響舉足輕重， 要發揮好糧食生產這個優勢， 立足打造全國重要的糧食生產核心區， 穩步提升糧食產能， 在確保國家糧食安全方面有新擔當新作為。滑縣作為農業大縣，對確保國家糧食安全有獨特的作用，切實貫徹落實各項惠農財政政策和新發展理念，扛穩農業大縣糧食安全，任重而道遠。

一、滑縣基本概況

滑縣位于河南省東北部， 轄區面積 1814 平方公里， 現有 14 鎮 6 鄉 3個街道辦、1 個省級產業集聚區、1 個滑縣大運河遺產保護示范區和1 個滑東新區，774 個行政村， 總人口 148 萬人，耕地 201 萬畝。2020 年全縣地區生產總值為391.70 億元， 按可比價格計算，比上年增長2.6%；全縣公共財政預算收入146834 萬元， 比上年增長6.2%， 公共財政預算支出740280 萬元，增長3.9%；城鎮居民人均可支配收入28684.8 元,增長1.8%；農村居民人均可支配收入 14004.8 元， 增長7.1%。

據統計，2020 年全年糧食總產量162.48 萬噸，比上年增長0.6%，其中，夏糧總產量94.17 萬噸，增長0.8%；秋糧68.31 萬噸，增長0.3%。農作物總播種面積為407.11 萬畝，其中，小麥播種面積為181.09 萬畝， 玉米播種面積為125.79 萬畝， 薯類播種面積為 1.22 萬畝，棉花播種面積為0.21 萬畝，油料播種面積為37.67 萬畝。 農業生產穩定，糧食生產再創歷史新高，截止2020 年底，糧食產量已經連續29 年位居全省縣級第一。

滑縣作為一個典型的農業大縣、人口大縣、工業小縣、財政弱縣、中國小麥第一縣、河南第一產糧大縣，屬國家扶貧開發工作重點縣和省直管縣，“十三五”以來，滑縣認真落實黨中央關于堅持農業農村優先發展、 實施鄉村振興戰略等決策部署， 特別是注重落實好各項支農惠農財政政策， 農業農村工作取得較好成績。

二、貫徹財政政策的主要措施

（一）抓好農業項目資金落實，以高標準農田建設為抓手， 夯實糧食安全基礎建設

農田基礎條件是糧食穩產高產的基礎。 滑縣財政部門立足發揮好自身職能作用， 在管好用好各項農業項目資金，提高農業基礎條件上下工夫，切實落實好各級財政對滑縣農業的扶持政策。 僅2021 年，滑縣在高標準農田建設總投資1.5 億元， 其中中央資金10566 萬元，省級資金 3517 萬元，縣級配套917 萬元。 完成建設任務 10 萬畝，畝均投資1500 元，涉及7 個鄉鎮53 個行政村。 項目建設內容廣泛，涵蓋溝渠開挖、修路、新建橋涵、打機井、地埋管線、綠化、智慧農業綜合服務站建設、農牧一體化示范區建設等。 如：以柳青河為主線建設一條集引黃補源、農業灌溉、生態涵養于一體的水系；建設一個集氣象服務、農技推廣、農田小氣候觀測、農業水價綜合改革、智能化操作于一體的智慧農業綜合服務站，服務站周邊建設一個面積為1000 畝的高效節水示范方； 整合糞污資源化利用項目資金，利用牧原養殖九場的沼液建設面積5000 畝的農牧一體化示范區； 在示范區實施生產路硬化、河道開挖、新打機井及配套、綠化等工程，建成一個高標準農田道路循環圈，打造高標準農田升級版。 項目建設采用施工＋運營模式進行， 在建設高標準農田的同時建設現代農業產業園，以優質小麥等高效糧食作物為主導，建立現代農業園區，建立新品種、農產品加工、品牌建設等綜合產業服務體系，聯合打造小麥三產融合產業集群。

（二）在確保耕地數量和質量方面打好支農財政政策這張牌，堅持藏糧于地，把牢糧食安全的“生命線”

耕地數量和質量是糧食安全的生命線，要想保證糧食穩產高產，必須堅持藏糧于地的基本理念，在確保耕地數量、提升耕地質量上大做文章、做好文章。 因此，財政部門立足實際， 管好用好各項農業發展扶持資金，打好支農財政政策這張牌。一是加大對糧食生產功能區投入力度，提升耕地質量。滑縣劃定小麥、玉米生產功能區160 萬畝，并加大對功能區水利、電力、道路等基礎設施建設投入力度， 切實改善耕地基礎條件和綜合產能，促進糧食穩產高產，保障糧食供給充裕；二是做好耕地地力保護財政補貼政策落實兌付工作。切實加強農業生態資源保護投入力度，提升耕地產出能力，以穩產高產高收益提高種糧農民的積極性，調動農民種植糧食的主動性。 三是加大對高標準良田建設投入力度，大力提高農田質量。 全縣規劃155 萬畝高標準農田，目前累計建成134.5 多萬畝，打造了全省最大的50 萬畝集中連片高標準農田示范區，農業生產基礎條件得到顯著改善，為糧食安全打牢了“地基”。

（三）加大農業技術方面財政投入，堅持藏糧于技，為確保糧食穩產增產提供技術支撐

一是加大基層農技推廣體系建設投入力度。切實樹立深化農業科技體制改革理念，推行先進的農業技術推廣模式；成立院士專家工作站、組建專家服務團及縣級專家技術組； 培育提升526 名農技推廣聯絡員及1000名農業科技示范戶業務素質，形成縣、鄉、村三級農技推廣服務網絡。 二是創新服務手段。 安排專項資金用于開發“滑縣農管家”手機APP 農業服務平臺，讓手機成為種地“新農具”。 該平臺自上線以來，已成為農民種地的“機械手”，解決了農民種地各環節的難點，為農民種地提供全程“家教式”服務。 開發應用測土配方施肥手機APP 查詢系統、對苗情和墑情實時遠程監測系統，進一步提升了測土配方施肥技術的推廣度和應用面積。充分利用農村廣播電視、短信、公眾號、益農信息社等平臺，多種形式廣泛開展農業技術科普宣傳和指導服務。特別是2021 年疫情期間， 滑縣充分發揮526 個農管家服務點作用，讓農民實時掌握春管春耕先進技術，科學組織安排春耕生產。由于農技宣傳指導、病蟲害綜合防治、惡劣天氣預警防范三到位，2021 年全縣夏糧生產雖然受到暖冬、晚霜凍害、干旱、干熱風及病蟲害發生等多重不利因素影響，但仍然再獲豐收。 三是大力加大對良種工程的財政投入。 大力實施良種工程，依托農業產業化國家級重點龍頭企業—滑豐種業， 不斷加大科研投入，成立院士專家工作站，建成科研育種中心、科技示范基地，形成育、繁、推一體化和產、供、銷一條龍的良種推廣體系，良種服務覆蓋全縣每個鄉村。 2019 年，滑縣成功爭取了“國家區域性良種繁育基地縣”項目，規范建設全縣30 萬畝小麥良種繁育基地。 截止2021 年，全縣優質高產新技術入戶率達到90%以上， 農業科技貢獻率達到60%，主要農作物良種覆蓋率達到100%。

三、存在的短板及限制因素

（一）高標準糧田建設仍有面積缺口和資金缺口，且建設標準較低

2011 年至2020 年， 滑縣共實施高標準農田建設項目48 個，建設高標準農田134.5 萬畝，總投資15 億元。高標準農田項目的實施， 項目區農業生產條件得到明顯改善，抗御自然災害的能力大大增強，農業綜合生產能力得到明顯提高，畝均年增產糧食200 公斤以上，實現了提高地力、提高產量和增加效益的綜合目標。滑縣高標準農田總規劃面積155 萬畝，已建成134.5 萬畝，面積缺口需要續建，建成區損毀的需要補建，上級下達資金少，良田建設標準還不能滿足農業高質量發展的要求。

（二）種糧成本增加效益降低，農民種糧積極性受到一定程度的影響

國家層面為保護農民種植糧食的積極性，實施了糧食收購最低保護價收購政策， 在很大程度上保障了種糧農民的利益，但與種植經濟作物相比，種糧成本居高不下，種糧效益卻不甚明顯，農民種糧的積極性仍然受到一定影響。 農業生產資料價格較高，近幾年不僅沒有下降，而且有所上揚，特別是種子、化肥等生產資料價格長期居高不下。 加之農業生態環境的惡化，農藥和化肥的施用量、 灌溉用水電量不斷增加， 相應增加了投入。 個別農資購銷部門及經營者受利益驅動，誤導農民加大用藥施肥量，也相應增加了種糧投入，使比較效益降低。 雖然糧價有一定程度的上漲，但投入與產出仍然達不到種糧農民的期望值。

（三）農業的行業特性決定了農業大縣必然是財政窮縣

首先，發展農業生產、確保糧食安全與經濟增長存在固有矛盾，農業大縣經濟發展受到制約。 經濟結構的不斷調整、升級是經濟發展的主要特征之一。 對于仍處于工業化初期的中國，農業、農村和糧食主產區仍將承擔社會發展的成本，特別是作為生產糧食的農業大縣，是社會發展成本的主要負擔者。 為了促進生產端穩“飯碗”，農業大縣將大量人力、物力用于糧食生產，工業化的步伐自然放緩，經濟增長速度必然受到影響。 同時，一定范圍內的農業生產要素尤其是土地的量是基本穩定的，為確保耕地量的穩定，就要遏制農地非農化，落實好永久基本農田保護制度，確保“農地姓農、農地農用”。 自然用于發展工商業的土地相對減少，這對矛盾的存在，羈絆著農業大縣經濟發展的步伐。

其次，農業作為糧食主產區的主體產業，對財政收入的直接貢獻微乎其微。 由于農業所提供的國內生產總值增速過緩，行業對財政的直接貢獻額甚微。 當非糧食主產區將主要精力量投向能創造足夠多的國內生產總值和財政收入的非農產業時， 滑縣作為河南省糧食主產區的農業大縣， 主要功能則要在保證國家糧食安全方面有擔當有作為， 主要精力和財力用于大力發展農業，不得不放慢放穩經濟發展得腳步。 因此，糧食主產區與非糧食主產區的經濟差距日益增大成為必然，最終導致農業大縣成為相對的財政窮縣。

第三，農業發展速度和質量受限于耕地的存量，農業自身擴張的彈跳力不夠強，農業增收的空間較小。 由于農業產值直接受土地數量的制約， 除非有特別大的農業科技變革和技術突破對農業生產注入 “強心針”，否則，農業經濟想跳躍式擴張增收，幾乎沒有可能。 若能真正全方位實現農業生產規模化、現代化，徹底摒棄傳統的農業經營模式等， 則可有效提升農業發展的張力，增加農業經濟收入。

（四）農業產業化程度低，產業鏈條較短

作為糧食生產大縣，糧食精加工深加工企業較少，糧食產品主要以原糧銷售為主，產業化鏈條較短，收益率較低，直接影響農民收益和全縣經濟效益。 一是縣域經濟基礎薄弱，財政資金緊缺。 滑縣作為農業大縣、國家級扶貧開發工作重點縣，財力有限，難以拿出更多的資金扶持農業產業化發展。 二是農業產業化組織程度低。 農業產業化的發展離不開龍頭企業和農戶，要使二者唇齒相依，必須大力發展農民專業合作組織，解決中介組織缺位問題。 三是龍頭企業發展缺乏資金，龍頭龍勁不足。 由于企業經營管理水平欠缺，盈利能力不強，金融機構考慮信貸風險不敢大量注入資金， 龍頭企業資金緊張，缺乏活力。 四是企業規模小，輻射帶動能力弱。 滑縣作為農業大縣，雖然農產品資源比較豐富，但是農業企業數量甚少、規模甚小、類別單一，要消耗大量的原材料是很不現實的， 不能從根本上緩解供需矛盾，輻射帶動能力有限。 五是科技含量低，難以打造品牌。 大多數企業仍處于原糧加工環節，只有少量企業對原糧精深加工進行了縱深嘗試。 但在發展過程中，受勞動技能、勞動力綜合素質等制約，快速健康發展存在瓶頸。

四、貫徹農村農業新發展理念的財政政策建議

（一）加大對產糧大縣財政轉移支付獎補力度

繼續健全種糧補償機制， 上級財政加大對產糧大縣的獎補力度， 最大限度提高糧食生產大縣的種糧積極性和主動性。 農業大縣的財政支農資金大部分來源于中央財政的轉移支付， 讓公共財政更多地覆蓋農村農業及義務教育、公共衛生、農田水利建設等農村社會公益事業， 建議中央和省財政從財政體制方面體現對農業大縣的更為優惠政策。 同時，中央財政要承擔起國家糧食安全的總職責， 對農業大縣的歷史貢獻給予足夠的彌補， 對農業大縣未來的預期貢獻給予更大的鼓勵。 并按糧食產量、商品糧供應量對農業大縣給予一般財力補助， 一定程度上提高農業大縣的財政活力和公共服務水平。 繼續加大高標準農田建設財政資金支持力度，增加建設面積，拔高建設標準，提升耕地質量，增強抗御風險能力，全力保障糧食生產安全。

（二）進一步加大對農業的投入力度，提升基礎設施建設質量水平

近年， 上級政府逐步出臺系列支持農業的政策措施，特別是在農業基礎設施建設、農業綜合開發和扶貧開發等方面增加了財政投入，為農業增收注入了血液。 但農業具有投資量大、 回收期長和投資回報率低等固有特點， 仍然需要繼續加大對農業的資金扶持和財政政策保駕護航。 農村中小型的農田水利工程、鄉村道路等設施，是調整農業結構、增加農民收入的基礎條件。 但是，縣鄉財政基本上是“吃飯財政”，連國家投資項目的配套資金都難以落實，難以承擔農村中小型基礎設施項目建設職責。 應逐步把縣以下的中小型水利工程、農村道路等基礎設施建設項目逐步納入上級財政基本建設投資范疇。

（三）探索切實可行路徑和措施，促進農業產業化建設

一是多種模式發展農產品深加工企業， 鼓勵農產品加工企業與種糧農戶聯姻，提升農產品增值能力。 二是加大對化肥、 農機等農用主要生產資料生產行業的政策調控力度，發揮財政政策杠桿作用，穩定農業生產資料價格，使農民增收后真正獲得利益。 三是建立對種糧農民基本收益的保障制度。加強對糧食市場的政策調控，保障農民種糧畝均純收益最低標準，提高農民種糧的積極性，確保國家糧食安全大局。 四是對產糧大縣糧食深加工企業給予土地、金融等方面的政策優惠，引導社會資本向利潤較低的糧食加工企業流動，增強企業活力。 五是對地方特色品牌給予政策支持，鼓勵大企業與其聯合做大做強。 六是加大對農民專業合作社的政策支持，重點引導其拓寬服務領域，提高營銷能力，從技術服務主導型向營銷服務主導型轉變；同時，在稅收、金融、財政等方面給以政策支持，鼓勵農民專業合作社發展壯大。 另外，立足糧食產品豐富的優勢，延長糧食生產鏈條，逐步實現由農業大縣向農業強縣的跨越。

（四）補齊農業短板，積極推進鄉村振興

實施鄉村振興戰略的總目標是農業農村現代化，總方針是堅持農業農村優先發展。 一是實施數字鄉村戰略。 激發益農社運轉活力，續建多個標準站，推動農田建設和耕地質量信息化建設。 二是強化集體經濟組織服務能力。 推進農村集體資產產權制度改革工作，鼓勵成立股份經濟合作社， 開發建立農村集體資產和財務管理系統，有效發揮農村集體經濟組織的功能。 三是積極推進鄉村振興示范村建設。 梯次推進，典型示范村以特色品位和產業支撐為主， 推動示范村建設全面發展；重點示范村大力培育和發展鄉村產業，使村莊具有鮮明的格調品味；一般示范村要以提升村容村貌為主。四是加快培育新型農業經營主體。 重點抓好家庭農場、農民專業合作社健康發展，填充“空殼社”、喚醒“休眠社”，實施新型農業經營主體提升工程。

（五）穩步提升糧食綜合產能，扛穩糧食安全責任

習近平總書記指出：糧食安全、“三農”工作是一切工作的重要之基。 滑縣作為產糧大縣，要切實貫徹好各項農業財政政策，落實好強農惠農政策，穩步提升糧食綜合產能， 履行好人民賦予我們的國家糧食安全政治責任。 確保糧食能力穩定在280 萬畝，糧食產量潛力穩定在29 億斤左右，繼續保持全省、全國先進位次。 持續落實“藏糧于地”“藏糧于技”戰略。 劃定和保護好糧食功能區， 建設多個耕地地力提升監測點， 力推規模種植，繼續加大高標準糧田建設力度。 以“國家區域性小麥良種繁育基地縣”為契機，規范建設20 萬畝小麥良種繁育基地，全力爭創“全國小麥良種繁育第一縣”。 鞏固優勢產業，優質專用小麥發展到30 萬畝以上，優質花生穩定在40 萬畝左右。 加快發展特色產業， 爭取建設一批特色農畜產品生產基地、 實施一批特色農畜產品初加工項目、培育一批特色農畜產品品牌，提高特色產業效益。

滑縣作為農業大縣、糧食生產大縣，要擺脫“財政窮縣”理念束縛，始終牢記習近平總書記“糧食生產這個優勢、這張王牌任何時候都不能丟”的千鈞重托，以落實好各項農業財政政策為契機， 以管好用好各項支農惠農財政資金為抓手， 堅決落實好各級財政支農惠農政策，繃緊糧食安全這根弦，穩住“三農”基本盤，扛牢保障國家糧食安全的政治責任！