“雙碳”目標下促進新能源產業發展的財政政策研究

●魏吉華 肖 青

一、引言及文獻綜述

“雙碳”目標是習近平總書記在第75 屆聯合國大會上提出的戰略目標，指的是中國將力爭于2030 年前達到碳排放峰值， 于2060 年前實現碳中和。 對我國而言，這些目標的提出，既是一種國際責任與自覺擔當， 也是一項艱巨任務和嚴峻挑戰。 較之于傳統的不可再生能源，新能源具有清潔、高效和可持續等優勢， 大力發展以光伏發電和風力發電為主體的新能源產業是推動現代能源體系向著安全高效、低碳清潔方向發展， 有效推進碳減排工作進展和實現“雙碳”目標的重大舉措。近年來，我國新能源產業在國家財政政策的不斷引導下發展迅速， 取得了一定的成效， 但仍有著諸多問題亟待解決。為此，在促進新能源產業可持續發展的過程中， 如何進一步優化財政支持政策使之發揮更強有力的推動作用， 既是新能源產業發展過程中面臨的重要問題， 也是財稅政策調整過程中需要解決的現實問題。

新能源產業作為新興產業之一，已經成為了政治、社會、經濟和環保等領域內的重點話題。目前，國內外學者在新能源產業發展的重要性、 財稅政策對新能源產業的影響和新能源產業財政支持政策路徑選擇等方面展開了深入研究。其中，在新能源產業發展的重要性方面，Baskutis et al.（2021）、Riti et al.（2018）分別指出新能源產業發展在抑制全球氣候變暖、 增加勞動力需求和協調穩定經濟發展方面具有一定的作用。 而對于財稅政策支持效應如何，學者們尚未得出一致的結論。Ahn et al.（2020）、蘇屹和林雨儂（2021）均認為政府補貼可以激勵企業加大R&D 投入，加大企業間創新合作。 盧海林（2022）指出在去財政補貼的平價時代， 新能源發電項目內部收益率的提高更有賴于國家稅收優惠政策的持續有效支持。不可否認的是，財政補貼確實能夠推動新能源產業的發展，但補貼過度反而會降低其效果， 導致短期內企業投資過剩（彭月蘭和任晉晉，2018），抑制新能源產業的研發和盈利能力（姚誠和徐楓，2020），如 Kwangwon et al.（2021） 指出新能源相關財稅支持政策的不確定性會進一步降低社會福利。從兩種政策的對比來看，謝林海等（2022）、劉蘭劍等（2021）指出相較于稅收優惠， 政府補貼的促進效用和激勵效果更勝一籌。 Czarnitzki et al.（2011）則認為政府在選擇政策工具時應逐漸從直接補貼轉向稅收優惠。 在新能源產業財政支持政策路徑選擇方面，主要圍繞財政補貼、稅收優惠兩個方面展開研究。 第一，借助財政補貼，推動新能源產業發展。 例如，姜紅（2019）認為要加大對新能源產業研發補貼的力度， 優化新能源價格補貼機制，提高補貼資金的使用效率。 劉豐云等（2021）建議要從整體上增加對新能源企業事前補貼的數量， 但是針對不同地區要采取差異化的措施， 如對東部和西部地區加大事前補貼，而對中部地區加大事后補貼。 第二，提高稅收優惠力度，充分發揮稅收激勵作用。 例如，唐曉旺（2022）指出我國可以通過降低新能源企業的所得稅稅率， 加大稅收減免和稅收抵免的優惠力度， 適當地延長稅收優惠年限的方式來推動新能源產業發展。 盧海林（2022）認為可以從增值稅政策、企業所得稅政策和土地稅費方面加大稅收優惠力度。

既有研究一致對新能源產業的重要性予以肯定， 為國家鼓勵其發展提供了重要的理論支撐， 并提出了推動新能源產業發展的財政政策完善建議。 但是大部分研究聚焦于財政補貼或者稅收優惠單方面的效應， 缺乏對財稅政策效果的系統性和全面性評價， 且對財稅支持政策的影響效果褒貶不一， 對促進新能源產業發展的財政政策優化建議也未能達成一致意見。 有鑒于此，本文試圖在系統地分析財政補貼與稅收優惠政策的現狀的基礎上，剖析兩項政策存在的主要問題，提出能持續性推動新能源產業發展的財稅支持政策優化思路。

二、 促進新能源產業發展的財政政策現狀

（一）財政補貼政策的現狀

當前， 為了降低新能源產業對財政補貼資金的依賴，推動該產業技術更新迭代，國家不僅調低了對新能源產業的財政補貼額度，也在不斷地改變對其補貼的方式， 財政補貼政策對新能源產業的支持逐漸進入 “后補貼時代”。

對于財政補貼的額度而言， 大幅度的下降似乎已經成為必然的趨勢。 在光伏發電方面，根據《國家發展改革委關于2021 年新能源上網電價政策有關事項的通知》（發改價格〔2021〕833 號）， 中央財政將不再給予新備案集中式光伏電站、 工商業分布式光伏項目和新核準陸上風電項目補貼，但是2022 年還有超過20 個地區可以享受市級、 區級光伏補貼。 在風力發電方面，隨著我國風電建設的不斷發展以及有關價格政策的不斷完善， 國家對風電項目補貼的規定愈發嚴格。 為了減少風電行業對財政補貼的依賴， 國家政策更加傾向于發展技術水平高、 補貼強度低和退坡幅度大的項目，逐步實施風電競價機制，鼓勵驅動平價上網。 根據 《國家能源局關于2020年風電、光伏發電項目建設有關事項的通知》（國能發新能〔2020〕17 號）和《關于引導加大金融支持力度 促進風電和光伏發電等行業健康有序發展的通知》（發改運行〔2021〕266 號）規定， 我國鼓勵優先推進建設無補貼平價上網風電項目， 鼓勵企業結合自身情況考慮是否自愿轉為平價上網項目， 并通過多種方式來支持平價上網項目的發展， 例如對于那些自愿轉為平價項目的企業， 在優先撥付補貼資金的基礎上， 可以與其自主協商貸款額度和利率。 在新能源汽車方面，根據《關于完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》（財建〔2020〕86 號）規定，2022 年對新能源汽車推廣應用財政補貼標準要在2021 年的基礎上退坡30%， 對符合要求的公共交通領域車輛補貼標準則在2021 年的基礎上退坡20%，此外，進一步規定每年補貼限額約200萬輛。

對于財政補貼的方式而言， 我國也在不斷地調整以提高財政補貼資金使用效率。 近些年來國家逐漸減少了對光伏、 風電項目的直接補貼，轉向對新能源產業項目研發、消費者等其他方面進行間接補貼， 意圖激發新能源企業的創新創造活力。 在可再生能源發電補貼方面，我國為了支持電網企業收購光伏、風電和生物質等可再生能源的發電量， 設立了可再生能源電價附加補助資金， 這是一種從電價中籌集資金而設立的政府性基金。 從2020 年開始，我國均采用“以收定支”的原則來確定所有的新增可再生能源發電項目， 主要是依據每年新增加的財政收入來確定需要新增的補貼規模。與此同時，為了減緩既有財政補貼規模的壓力， 中央財政進一步縮減了財政補貼項目的范圍， 對于不在規定范圍的項目不再給予補貼。除此之外，為了進一步提高資金的使用效率， 我國在撥付2020 年以及2021 年可再生能源電價附加補助資金時， 明確規定了補貼發放的優先級。對裝機規模在50 千瓦及以下的自然人分布式項目，2019 年、2020 年分別采取競價方式和“以收定支”原則確定的新增光伏在內的有關項目進行優先足額撥付。 對其他發電項目采取等比例的方式撥付補貼資金。 這種對補貼進行分級撥付的政策規范了新能源企業接受補貼的方式，在促進可再生能源開發利用的同時，提高了財政資金使用效率。

（二）稅收優惠政策的現狀

近年來， 我國出臺了較多稅收優惠政策支持新能源產業的可持續發展。 目前相關的稅收優惠政策主要涉及增值稅、企業所得稅、車輛購置稅和車船稅等， 稅收優惠方式主要表現為減免稅、退稅和優惠稅率。

在增值稅方面，2020 年12 月31 日之前對光伏發電產品實行增值稅即征即退50%的政策，但是目前該政策并沒有延期實施。在免稅政策方面， 對于符合條件的合同能源管理項目免征增值稅。在減稅政策方面，目前對于從事二手車交易的納稅人的增值稅征收率由原來的2%下降至0.5%，該項優惠也同樣適用于新能源二手汽車交易市場， 一定程度上可以帶動新能源汽車的發展。 在即征即退方面， 為鼓勵風力發電，促進能源消費向低碳清潔轉型，自2015 年7 月1 日起， 我國對自產風力發電產品實行增值稅即征即退50%的優惠政策。 上述優惠政策的實施， 可以在一定時期內減輕新能源企業的稅收負擔，減少企業發展過程中的現金流出，增加其可支配的流動資金， 從而促進新能源企業的創新發展。 除了這些專門針對新能源產業的優惠政策之外，我國于2019 年將增值稅稅率下調到13%， 這種普惠性政策也能夠進一步降低新能源產業的成本，提高新能源產業的競爭力。

在所得稅方面， 對于設在西部12 個省、自治區的鼓勵類產業企業，其中包括發展風電、光伏和太陽能發電等新能源項目的企業， 對其企業所得稅減按15%的稅率征收。 其次， 新能源企業可以根據自身實際情況適時地創造條件享受“三免三減半”的企業所得稅優惠，例如在投資項目選擇上向國家重點扶持的項目以及符合環境保護和節能節水的項目傾斜。再者，新能源企業如果使用優惠目錄中的資源為原料來生產符合相關標準的產品， 取得的收入可以減按90%計入收入總額， 該項政策相較于單純的所得額減免優惠力度更大， 其相應項目的支出仍然可以沖減其他收入。此外，為了應對新冠疫情的沖擊，鼓勵企業技術創新，從2021 年1 月1日開始， 將科技型中小企業和制造業企業研發費用的稅前加計扣除比例提高到100%，相較于2017 年推出的75%的扣除比例，其優惠力度大幅度提高。 上述優惠政策的實施有助于新型節能環保設備的推廣使用， 激勵企業綜合利用資源生產電力、熱力產品，促進節能環保技術和節能服務產業的發展， 推動我國能源結構的綠色轉型。在車輛購置稅和車船稅方面，相關的優惠政策主要是對購置國家規定范圍內的新能源汽車免征車輛購置稅， 對購置符合有關規定的新能源車船免征車船稅。

三、促進新能源產業發展的財政政策存在的主要問題

（一）財政補貼政策存在的問題

1、財政補貼范圍和方式不合理。 從過去幾年對新能源產業的補貼政策來看， 國家對新能源產業給予了較大力度的補貼，帶動了光伏、風電和水電等新能源產業的發展， 使煤炭消費占能源消費的比例從2011 年的70.2%降至2020年的56.8%，為碳減排作出了較大的貢獻。 但是目前我國財政補貼的范圍和財政補貼的方式還有待完善。首先，財政補貼政策過多地集中于新能源產業的生產制造環節， 在新能源項目的建設和生產領域給予了大量的財政補貼， 但是對其項目的技術研發和新能源產品消費環節的財政支持力度較弱。 眾所周知，核心技術的研發具有明顯的正外部性，投資回報率低，僅僅依靠企業自身的投入難以為繼， 而當前我國對新能源技術研發環節的財政補貼力度存在著明顯的不足，不利于企業加大研發投入。 另一方面， 我國給予新能源產品消費者的財政補貼也較少， 導致部分新能源產品無法及時消納，出現供過于求的情況。 其次，國家實施財政補貼政策的新能源項目主要涵蓋光伏、風電和新能源汽車等， 對于其他新能源產業的財政補貼政策較少， 尤其對于一些新發展起來的新能源產業也缺乏相應的財政補貼，無疑不利于新能源產業結構的均衡發展。 再者，目前財政補貼的方式仍以直接補貼為主，導致部分新能源產業對財政補貼的依賴度過大，甚至產生“補貼依賴癥”，不利于刺激企業提升自身研發能力，弱化其市場競爭力。 雖然到2021 年底，光伏、風電和新能源汽車等財政補貼的政策基本上都已經退出， 但是不少新能源產業還未轉變對財政依賴的意識，自主創新能動性不足。

2、財政補貼資金監管機制不完善。 在對光伏發電、 新能源汽車等新能源企業實施財政補貼時，缺乏執行有力的財政監督機制，如對相關企業補貼資質的審核不夠嚴謹， 導致出現“騙補”現象，使得部分財政補貼資金并沒有發揮實質性作用， 削弱了財政補貼政策的激勵效果。 不僅如此，財政補貼政策調整并不能與新能源產業發展的需求相匹配。 一方面，我國不同地區的資源稟賦差異較大，中央政府與地方政府對區域性新能源產業發展的需求掌握會存在信息不對稱， 某些中央政府著力扶持的新能源產業可能在地方層面上已經較為落后， 此時中央與地方的財政補貼會產生不一致與不平衡。 另一方面，隨著科學技術的進步，新能源產業不斷轉型升級，某些新能源產業可能會不再適合時代發展的需要，然而國家政策存在一定程度的滯后性， 并不能及時有效地調整財政支持政策， 所以更新迭代的新能源產業對國家財政補貼政策提出了更高的要求。

（二）稅收優惠政策存在的問題

1、稅收優惠形式單一化。 在許多經濟發達的國家，稅收優惠的方式豐富多樣，對新能源產業的發展起到了積極的促進作用。 相比之下， 我國新能源產業的稅收優惠方式主要是以減稅為主，優惠形式較為單一，且涉及稅種較少， 導致稅收優惠政策難以充分發揮其調節作用。 另一方面，對于稅收減免而言，雖然目前大部分新能源企業符合享受 “三免三減半” 的條件， 但是其發展初期一般貸款較多，在運行的前幾年費用支出最大，年度實現的利潤率較低， 且由于享受這一優惠政策的期限太短， 難以發揮稅收優惠政策的實際效果，導致稅收優惠政策激勵力度不足。 美國規定從2022 年開始將對符合條件的可再生電力企業的稅收抵免的優惠期持續10 年之久，并在此期間給予其2.5 美分/度的稅收抵免。這種做法充分考慮了新能源產業投資回報期長的特點，值得我國借鑒。

2、稅收優惠政策分散化。 目前，我國面向新能源產業的稅收優惠政策還是基于支持傳統產業發展的稅收政策體系， 并沒有形成專門促進新能源產業發展的稅收支持政策體系。 盡管當前相關的稅收優惠政策也在逐漸增加，但仍然缺乏系統性，主要體現在：稅收優惠政策零散地分布在有關稅收法律法規中， 并且稅收法律法規也僅僅涉及部分新能源產業而沒有涵蓋全部的新興產業； 稅收優惠政策實際涉及的稅種以及征稅環節較少；稅收政策的激勵效果在產業鏈各環節存在著不平衡，政策設計缺乏全產業鏈視角，例如稅收優惠政策主要集中在新能源發電環節，而在新能源發電設備制造環節以及消費端則缺乏單獨的稅收優惠政策。

四、 促進新能源產業發展的財政政策優化思路

（一）優化財政補貼政策

1、合理界定財政補貼范圍。 為提高我國新能源產業核心競爭力， 擴大新能源產品的消費，同時降低其對財政補貼的依賴，政府要合理界定新能源產業的財政補貼范圍。 一方面，加大對企業技術研發環節的補貼。 通過加大對企業研發經費和研發人員的補助， 并靈活提高補助額度， 同時根據企業的不同研發潛力適時降低其享受財政補貼的門檻， 從而降低企業技術創新的風險和投入成本， 激發企業從事研發活動的積極性。 另一方面，政府也可以給予消費者補貼， 間接降低新能源產品的價格， 讓新能源產品的需求量有較為可觀的規模性增長。 但不應忽視的是，財政補貼也具有擠出效應。 新能源企業作為技術密集型企業， 如果對企業的生產補貼過大反而不利于企業技術的進步， 因此須在對企業生產補貼方面及時運用補貼退坡機制， 減少企業對財政補貼的過度依賴。 此外，對其他新發展起來的具有發展潛力的新能源項目， 也要及時地調整補貼政策， 加大對其技術研發和產品消費的財政補貼力度。

2、科學創新財政補貼方式。 過多的直接性財政補貼不僅會加重政府的財政負擔，還容易誘發新能源企業的“道德風險”，使得某些企業過度依賴政府補貼， 不利于新能源產業的健康發展。 為了提高國家資金補貼的效率， 政府可以適當減少對企業的直接資金補貼，引入金融市場主體，將減少的補貼資金轉撥給銀行， 讓銀行為符合條件的新能源企業提供低息貸款，并規定資金的使用方向。 如此一來，既可以紓解新能源企業資金匱乏困難，還可以降低其對財政直接補貼的依賴程度，倒逼企業走上自主研發之路， 也可以防止企業擅自將資金挪作他用， 最終提高財政補貼的效率。 此外，為了擴大財政補貼資金來源，政府可以大力發展新能源行業發展基金，通過各種政策措施籌集資金來擴大基金規模，充分利用該基金的回報效益來鼓勵新能源產業的發展。

3、強化財政補貼資金監管。 為強化財政補貼政策的實施效果，可以構建多層次、多環節的監督機制。 首先，要強化對財政補貼資金審批程序的監管，嚴格審核補貼項目，事先對企業的投資效率進行判斷， 對項目實施競爭補貼以及差異化補貼； 同時為了保證政策的時效性， 可以建立對受補企業的績效評價機制，不僅在接受補貼的前期要進行監督，在使用資金的過程中也需要進行監督， 例如對入圍補貼的企業先撥付一部分啟動資金， 后續根據企業有關技術研發的情況來判斷是否追加補貼。 其次，還應該加大對已獲得財政補貼的企業的檢查力度，對存在“騙補”行為的企業施加嚴厲的懲罰，以起到警示作用；對于取得顯著績效的企業給予獎勵并對其經驗加以推廣， 而對于績效不顯著的企業實施補貼退出機制。 最后，政府部門要注意財政補貼政策的決策與執行之間的銜接， 有關部門之間要加大溝通協調， 對財政補貼在執行中存在的問題及時上報， 建立有效的獎懲和責任追究制度。

（二）完善稅收優惠政策

1、采取豐富多樣的稅收優惠形式。 稅收優惠政策較之于財政補貼的優勢在于具有較強的引導和激勵作用。 鑒于我國激勵新能源產業創新的稅收優惠方式相對較少且單一，可以在新能源產業的優惠政策中綜合運用多種稅收激勵措施， 并根據新能源產業投資和不同發展階段的需要進行靈活組合運用。 例如提高研發費用加計扣除的比例， 同時適當擴大加計扣除的范圍； 進一步提高稅收抵免的比例， 未使用完的稅收抵免在某些條件下允許結轉；延長企業虧損彌補的年限；給予新能源企業研發設備加速折舊的同時， 允許其提取一定比例的專項折舊； 根據不同企業的創新能力來設立多檔優惠稅率等。 具體到稅種而言，在增值稅方面，可以適當降低新能源產業的增值稅率， 擴大享受增值稅優惠的產品范圍；在所得稅方面，可以加大對新能源產業的稅收優惠力度，例如降低所得稅稅率，提高新能源企業購置環保設備的稅收抵免比例，延長其享有企業所得稅優惠的年限等。

2、 構建系統的稅收優惠政策體系。 根據“雙碳” 目標戰略規劃以及新能源產業發展的實際需要， 在整合現有稅收優惠規定的基礎上，適時編制專門的稅收法律法規，并且細化相關實施條例，以法律形式來統一和規范稅收優惠政策，完善稅收法律體系，明確稅收優惠政策的內容細則。 在此過程中，首先要協調好與財政補貼政策的關系，在構建財政支持政策過程中要堅持以稅收優惠政策為主，財政補貼政策為輔。其次要將現行零散的各種稅收優惠政策進行歸集整合，使其相互協調，同時還可以建立政策實施反饋機制，加大相關部門之間的信息共享力度，根據政策執行情況及時更新完善相關稅收優惠政策，以適應新能源產業的快速發展。 最后，在調整稅收優惠政策時給予新能源產品的消費者一定的稅收優惠，確保均衡新能源產業各環節的稅負，從而讓稅收優惠政策滲透到新能源產業的各個環節，帶動新能源產業鏈上下游的協同發展，實現新能源產業的可持續發展。