淺析政府會計制度改革與開放大學全面預算績效管理的關系*

文/韓慧玲（烏蘭察布廣播電視大學）

一、會計制度和預算績效管理的關系

（一）科學準確的會計核算模式為預算績效管理提供重要支撐

開放大學全面預算績效管理是指在預算管理中引入績效理念,在關注預算資金投入的同時重視預算產出,將開放大學提質增效的績效目標融入預算管理過程中,即將績效目標設定、跟蹤、評價及評價結果應用納入預算編制、執行、考核的全過程,以提高開放大學教育資金配置的經濟性、效率性和效益性。而開放大學科學準確的會計核算模式能夠提供準確的會計信息以反映預算執行情況，為確保預算績效目標的實現提供信息支撐，為開放大學全面預算績效管理的順利實施提供更有利的支持，如政府會計制度改革后，建立起財務會計與預算會計適度分離又緊密相連的會計核算模式，財務會計的核算以權責發生制為基礎，預算會計的核算以收付實現制為基礎，財務會計與預算會計“雙功能”的會計核算模式能夠全面反映出開放大學的資產、負債、凈資產、預算收入、預算支出和成本費用等會計要素，為全面預算績效管理提供了可靠的會計信息。

（二）準確的會計信息可以為預算績效管理提供決策依據

真實準確的會計信息能夠反映學校各項資金的使用情況，而真實準確的會計信息需要科學的會計制度作為支撐，進而也才能夠為學校預算績效管理的全面實施提供信息支撐。所以為了全面地開展開放大學預算績效管理，就要加快構建健全完善的會計制度，提供有價值的會計信息，進而為預算績效管理工作的實施提供重要的決策依據。由此我們不難看出，高質量的會計信息對學校全面預算績效管理工作的成敗意義重大，準確的會計信息能及時反映出預算與實際執行之間的差距，促使學校及時做出調整預算的決策，同時準確的會計信息還能夠反映項目投入成本與產出效益情況，助力學校管理層做出項目是否繼續申請立項的決策，所以說提升開放大學預算績效水平的相關決策離不開高質量的會計信息。

二、政府會計制度改革對開放大學全面預算績效管理的積極影響

（一）重構會計核算模式，提升全面預算管理信息質量

政府會計制度通過對以往的預算會計制度進行全面分析，同時結合財務會計與預算會計之間的聯系，最終形成了“適度分離與相互銜接”的會計核算模式。“適度分離”主要指的是政府預算會計和財務會計的職能保持相對獨立，同時也從中體現出了預算執行信息和財務信息。具體包括：一是“雙功能”，即政府會計體系由預算會計和財務會計構成，在政府會計體系中同時實現財務會計和預算會計的職能。財務會計主要對資產、負債、凈資產、收入和費用五要素進行核算, 主要反映會計主體財務狀況、運行情況和現金流量等；預算會計主要對預算收入、預算支出與預算結余三個要素進行核算，主要反映的是預算執行情況。二是“雙基礎”，預算會計以收付實現制為核算基礎，財務會計以權責發生制為核算基礎。政府會計制度最大的變化之一就是引入了以權責發生制為核算基礎的財務會計，這使得政府會計既能反映預算收支又能反映資產、負債等會計信息；三是“雙報告”，指既要編制反映預算執行情況的決算報告，又要編制反映財務狀況的財務報告。這樣就可以滿足各類財務報表使用者的需求，進而推進全面預算績效管理的實施，促進開放大學的發展。

“適度分離與相互銜接”的會計核算模式使得開放大學的財務狀況和運營成本核算更加準確，同時預算執行情況能夠得到完整的反映，大大提升了全面預算管理的信息質量。

（二）增強財務會計功能，更加準確地反映預算執行情況

政府會計制度改革之前，開放大學會計核算中對收入、支出的核算以收付實現制為基礎，在實際收到、實際支付時才予以確認，因此不能準確反映收入、支出的歸屬期，使得學校的收入及運行成本無法得到及時、準確地反映。政府會計制度改革將權責發生制引入會計核算中，以權責發生制為記賬基礎的財務會計提供的會計信息能夠及時準確反映學校的財務狀況，從而提高學校的財務管理能力，例如，之前的會計制度不要求對固定資產計提折舊，賬面上固定資產的價值并不符合實際情況，而改革后固定資產折舊會按月計提折舊，無形資產會按月進行攤銷，并通過“業務活動費用”“單位管理費用”等相關科目進行核算，收入、支出按實際歸屬期準確入賬，各種應收、應付款項得以準確反映，學校的收入、費用、運行成本和資產狀況真實準確。這就增強了會計信息的可比性，能更加準確地反映和體現預算的執行情況。

（三）完善了報表體系，有效推進開放大學的全面預算績效管理，促進其轉型發展

政府會計制度改革之前，開放大學在會計期末只需要編制綜合反映預算收支年度執行結果的決算報告，從而向報告使用者提供與預算執行情況有關的信息。政府會計制度改革后，開放大學在年度終末不但要編制以預算會計為基礎的決算報告，提供本年度本校的預算執行信息，同時也為編制下一年度預算提供參考和依據；又要編制以財務會計為基礎的財務報告，包括資產負債表、收入費用表、凈資產變動表和現金流量表，來反映開放大學的財務狀況、運行費用和資金收支等信息，有助于財務報告使用者對開放大學的具體資金收支情況、資產使用情況、教學資源利用情況全面了解，便于報告使用者做出決策。政府會計制度確立的“雙報告”體系，能真實反映學校的資產、負債、收入、支出以及運行成本情況，提高會計信息質量，能有效推進開放大學的全面預算績效管理，促進開放大學的轉型發展。

三、當前執行新政府會計制度對開放大學全面預算績效管理的不利影響

（一）會計核算更加復雜，專業人員配備不足且人員知識能力不足

政府會計制度改革最大的變化之一是：引入了以權責發生制為基礎的財務會計，有效彌補了以收付實現制為基礎的預算會計存在的缺陷，能夠及時準確地反映學校的運行成本、教學資源是否得到合理利用，對提高開放大學預算績效管理水平意義重大。但在政府會計制度改革前，開放大學記賬以收付實現制為原則，只做預算會計的會計分錄，改革后財務會計加入其中，以權責發生制為基礎進行核算。相對而言，權責發生制核算法更加復雜。開放大學的會計人員已經對收付實現制的會計核算方法根深蒂固，不熟悉權責發生制核算基礎。且在實際工作中，因會計人員對權責發生制理解不到位，不能準確分辨什么時候編制財務會計分錄，往往不加區分，每一筆支出都同時編制“雙分錄”，導致財務會計報表數據不準確，從而影響了會計信息的質量。

開放大學的會計人員大都長期由固定人員擔任，容易導致其安于現狀，也缺乏學習熱情。政府會計制度改革后，在預算會計的基礎上加入的以權責發生制為核算基礎的財務會計比之前單純的預算會計復雜很多，會計核算的難度變大，專業能力不夠的會計人員很難適應“雙基礎”“雙分錄”的會計核算方式，容易產生概念模糊、賬目混亂的情況。同時權責發生制的引入加大了會計人員的工作量，像年初一次性支付一年的報刊費，改革前該業務只要求記錄一筆會計分錄，而改革后這筆業務涉及待攤費用，需要該年度每個月進行分攤和記錄，這就導致會計人員的工作難度和工作量同時增加，但專業人員卻配備不足，最終影響新制度的推行。

（二）資產配置不夠科學，資產管理制度不完善

開放大學在采購辦公設備、教學資源過程中存在采購工作預算管理滯后的現象。首先，所報采購計劃不切合實際，照搬以前年度計劃，沒有考慮當年的實際情況以及資源的合理利用和優化配置；其次，專用教學設備采購前缺乏有效的溝通、科學的調查及論證，采購人員隨意性大，導致購置的設備與采購目標不匹配，設備購置后利用率低，造成資源浪費。開放大學資產管理制度需進一步完善，資產從采購、使用到報廢等方面均存在漏洞，容易導致教學資源的浪費，資產賬目也易出現失真的情況。政府會計制度改革的目的之一在于將真實準確的財務信息及整個教學活動中的支出體現出來，基于此，建立健全資產管理體系就非常必要。

（三）信息系統不完善，政府會計制度不能更好地發揮應有的作用

當前階段，學校的財務信息管理系統較為落后，并且與國庫集中支付系統、項目預算績效管理平臺各行其是，雖說政府會計制度提出了“雙功能”“雙基礎”以及“雙報告”等的要求，但是很多財務人員在工作時，仍然局限于傳統的日常預算會計核算方式，這樣不僅可能出現財務部門提供的會計信息質量不高，不能真實準確地反映預算執行中的問題，也不能反映學校真實的財務狀況，同時在一定程度上增加了財務管理的人力資本。此外，學校在財務信息系統建設方面投入的資金較少，并不重視信息平臺的建設，甚至很多領導者思維固化，認為手工記賬更可靠，所以能用手工記賬的就盡量提倡手工記賬，這不僅增加了工作人員的任務量，也影響到了財務部門的工作效率。政府會計制度改革后，學校預算績效管理更加需要信息系統的支持，特別是財務信息系統的支持，而且新制度對舊的會計制度中的很多內容都進行了革新，開放大學如果不能積極更新財務思維并加快建設現代化的信息系統，必然會導致自身核心競爭力的下降，阻礙自身的發展。

四、結論

政府會計制度是影響預算績效管理的重要技術變量，從當代國際成功經驗看，預算績效的改革必然伴隨著政府會計制度的革新。政府會計制度改革后，會計核算模式、會計核算基礎的變化能為預算績效管理帶來更準確地會計信息，同時實行新的政府會計制度可以加大預算執行力度，強化預算執行的監督力度等，對提升開放大學預算績效管理水平有很大的幫助。然而新的政府會計制度剛剛開始實行，新舊制度之間缺乏有效的銜接，且開放大學預算績效管理體系不健全，導致預算績效管理和財務核算各行其是，不能互相提供支持幫助，而開放大學全面預算績效管理水平的提升只有和新的政府會計制度緊密結合，互相提供信息支持，同時努力構建更加完善的政府會計和預算績效管理框架，才有可能得以實現。