事業單位預算績效管理實施難點和對策分析

文/蘇楠（烏魯木齊市天山區招商服務中心）

長期以來，部分事業單位對于財務工作中的相關概念混淆不清，職責分配不夠清晰，事業單位的績效管理考核更多地傾向于政績考核，這明顯有失偏頗，其考量的方面并非真正的績效。在績效管理改革中，事業單位對于財政工作中預算績效考核的概念逐漸清晰，預算績效考核管理也對社會的各個方面起著愈來愈多的積極作用，財政資金的使用效率也有了提高，但是大部分地區預算績效管理還不夠成熟，存在較多的問題，預算績效改革進程也較為緩慢，困難諸多。

一、預算績效管理的相關概念

（一）預算績效管理的概念

預算是一種量化政府工作規劃、呈現政府資金來源及去向的方式，政府進行績效預算是其行使自身職能的必然選擇，有利于政府對其后續行為進行規劃與估計。預算分為狹義的預算和廣義的預算，狹義的預算通常是指預算編制，而廣義的預算則包括編制，審計、監督、報告、評估等，本文中提到的預算是指廣義的預算。預算績效是指事業單位以公共服務的開展為導向，預測項目實施需要的成本，對政府開展活動中的實際結果進行評估和衡量，最終將預測績效與實際結果進行對比而產生具有參考價值的可行性報告[1]。預算績效管理是一種提高績效與預算相結合的預算制度，其目的是實現預算目標，優化資源配置，落實績效考核工作，最終使事業單位績效得到提高。預算績效管理不僅是為了實現事業單位的合規性，更重要的是控制某些關鍵因素，實現關鍵績效目標，提高工作效率，對預算績效進行綜合管理，將績效管理與預算管理進行綜合，產生協同效應，是經濟體實現經濟目標不可或缺的方法，也是實現“服務型政府”的必經之路。

（二）事業單位預算績效管理實施的意義

事業單位預算績效管理的實施有多個方面的意義，具體如下：

第一，單位預算管理可以更加高效地利用較為有限的事業單位財政資金，在經濟增速減緩、稅收減少的大背景下，事業單位對于資金的需求并未減少，進行預算績效管理是有效地利用財政資金最好的方式。

第二，預算績效管理工作不是某個部門就可以完成的，在預算績效管理工作進行的過程中需要各個部門的支持，各個部門均需要按照預算績效管理工作的流程，申報部門計劃實施項目，對部門內績效目標進行編排，此過程還需要各部門從部門切身職責出發，結合部門的工作重點難點，明確工作內容，對于工作完成時間及日期做出測算，并對各項內容進行可行性分析，最終確定申報項目及內容。整個過程不僅是績效預算管理工作完成的過程，更是一個提升部門自身工作效率、明確工作職責的過程。

第三，預算績效管理工作的實施不僅對于本單位有實際意義，同時對于其他事業單位也有借鑒學習的意義，會帶動周邊城市和各級單位的發展。

二、事業單位預算績效管理現狀

（一）預算績效目標管理不完善

1．預算績效體系不健全

預算績效最早起源于西方國家[2]。我國的預算績效起步較晚，因此前期關于預算績效的研究大多數都是西方管理經驗的總結，但由于每個國家的政治制度、社會經濟、文化歷史均存在一定的差異，我國在績效預算管理中還需要更多的探索和學習，部分地區對預算績效體系僅僅是提出了一些想法，但還有更多地區還處于試錯階段。我國績效預算體系還需要不斷的改革創新和發展，距離體系較為完善還有較遠的距離，只有通過政府的全面布局、統一指導才能真正地實現體系的完善和改革。

2．多因素制約編制精確度

我國學者對于政府編制偏差通過建立函數模型的方式進行了相應的研究，分析考慮了其內在的經濟學原因，總結了影響預算編制精確度的因素，主要有以下方面[3]。第一，預算編制崗位上人員少、工作多，崗位的職責設定不夠明確，缺乏專業的人才，大多數由其他的崗位兼任，不能滿足專業且繁雜的工作要求，也難以考慮到全局；第二，部門與部門之間缺乏有效的溝通合作，造成了編制偏差，考量多種因素最終分析出這種預算編制與預算執行之間的偏差是客觀存在且難以消除的，這就像測量時的誤差難以避免一般，因此需要通過體制機制的建立與改革來減少這種偏差。

（二）預算執行內外監督不到位

1．內部監督

部分事業單位各部門工作效率偏低，存在這樣或那樣的問題，且缺少較為完善的監管體系以及管理制度，此時內外部監督工作就顯得尤為重要。內部監督工作是指單位內部為提高工作效率進行的監督工作。在預算執行過程中，相應單位部門僅僅重視外部審查，認為監督就是外部進行監督和審查，內部審查看似次次都有，其實僅僅流于表面，這就忽略了內部審查的重要性[4]。

2．外部監督

外部監督力度不足，不能針對性地發現問題，審計工作不夠透明均是存在于是我國事業單位預算執行過程中的重要問題。此外，外部監督工作與內部監督工作不能相互促進也是重要的問題，外部監督不能夠指導內部監督工作，內部監督也難以促進外部監督工作。這些問題不解決就會為審計監督工作帶來較大的阻礙，因此必須及時解決相應問題。

（三）預算績效評價實施管理欠缺

1．評價方式不靈活，方法單一

績效評價在整個預算績效管理體系中非常重要。在預算執行相關事務完成之后便要進行績效評價，快速及時地對項目的收益率、經濟性、利用率進行評價，如果對于預算評價的認識不到位，將會對工作的進行產生負面的影響[5]。績效評價的方式單一，提交的評價報告過于簡單，難以達到審核工作的目的。預算績效評價總的來說是對于一定時期內財政的需求、投入、進程、產出以及它的效果進行綜合性的評價，它是利用科學的評價方法、規范的評價流程，以及適當的評價體系，以結果為導向進行的一種較為客觀的評價。如果在此過程中沒有很好地利用相應的方法，沒有進行綜合性的考慮，沒有正確的評價態度，使用的評價方式太過單一，形成的評價報告太過敷衍，就會失去預算評價的意義。

2．績效評價缺乏長遠規劃

預算績效評價的結果不僅僅作用于現在，適用于過去，同時也適用于未來。當預算績效的結果出來后，不應只作為一種結果將其置之不理，更重要的是對此評價結果的利用。從目前的情況來看，大多數單位做預算管理評價僅僅用于一時，缺少長遠的計劃，未能建立科學合理的預算績效評價體系，這就會導致相似問題反復出現。主要因為績效評價和預算管理通常情況下雖然是按照年來編排的，卻是按月來執行的，在執行人員的意識里沒有長期規劃的概念。然而每一次評價的影響其實是長久的，如果缺少長遠規劃，長此以往很可能偏離原來的計劃和目標。分析預算評價結果，根據實際的情況進行總結、反思，如果能夠及時歸納并解決各項問題，保持優勢，那么評價帶來的收益將是不可估量的，必然可以減少甚至杜絕同樣問題的再次發生，有利于長遠的發展。

（四）預算績效評價結果利用不夠

1．績效評價認識不到位，重評價輕利用

預算績效評價更重要的是利用，然而很多部門將評價當作一種任務，評價完就將結果置之腦后[6]。很多時候將績效評價與預算聯系起來可以提高預算的利用效率，如果沒有充分利用評價結果，則不能確保各部門認真履行自身職責，也難以提高預算利用率。評價結果產生后，基層人員本應該對結果進行評定反思，但是由于評價反饋結果沒有長久的約束力，且隨著時間的推移，各個方面的因素都在不斷地發生著變化，因此單位工作人員會忽視其本來能產生的作用，而減少對其利用。

2．績效評價數據可利用性較低

目前相關單位工作人員對于評價體系的應用不夠熟練，使得評價體系的應用效率大打折扣，難以發揮其真正的效力，也導致評價成為表面形式。由于預算評價的過程沒有按照規范來實施，那么其產生的結果自然也不具備較高的利用價值。

三、事業單位預算績效管理改進對策

（一）完善預算績效編制管理

1．健全預算績效體系

績效管理體系不夠完善，或多或少地都會存在問題。新形勢下，要解決這些問題就必須完善績效管理體系，而績效管理體系的完善并非一朝一夕之事。事業單位應從以下兩點著手：第一，提高工作人員對于績效管理體系的認知水平，工作人員所了解的預算績效管理概念是否正確是績效管理工作能否成功的重點。第二，建立預算績效庫，可以利用績效庫從各個維度進行指標的對比，對不同類型的部門建立不同的專屬指標庫，使得相應部門能夠建立恰當的目標，使得不同單位的同類型部門之間形成對比，促進預算績效管理工作的完善。

2．提升預算績效編制水平

要提高預算編制水平，首先就要調整預算，建立有效的體制機制，減少預算編制偏差，提升工作人員的專業性。其次，利用更多的資金來支持相關人員的工作，可以購買外包服務來完成專業性較弱的工作，這就可以使得編制人員節省更多的精力和時間，進一步提高工作效率，長時間下去便可以提高預算績效編制水平。再次，提高部門預算績效管理能力，將預算編制作為重點，重視重點環節，提高績效編制水平。最后，規范績效編制預算的體系和模式，實施預算績效編制工作的部門，應該按照現有的程序和規定穩步推進。

（二）加強內外部審計與監督

1．創新內部審計

要創新先傳承，第一要務是使審計工作達到相應標準。一方面，制止形式化的審計工作，使得內部審計工作公開化、規范化、透明化。另一方面，重視對內部審計人員的專業培訓，審計工作也應該邀請更加專業的團隊進行指導。做到標準化之后再談創新，如可以利用內部獎勵、榮譽表彰等形式，對內部審計工作進行支持。除此以外，內部審查可以按照執行前審查、執行中審查、執行后審查進行工作。執行前應該以預算績效管理為起點，結合預算的評審審批等過程進行；執行中審查應該嚴格按照國家相應政策進行審查，避免審查過程中出現漏洞，將問題扼殺在搖籃中；執行后審查主要是將預算績效評價與監督結合起來，建立嚴格透明的規范，同時也是查漏補缺的過程。

2．加強外部監督

外部監督一直以來是我國事業單位預算執行過程中的重要監督形式，在實踐操作的過程中應該加強審計工作的力度。首先，應該針對不同部門的獨特問題，有針對性地進行檢查，“對癥下藥”，同時推動發現問題與解決問題的進程，使得問題較快較好的解決。其次，應該加強審計的監督進行巡視巡察，保證審計工作的公正性，充分發揮外部審計工作的作用。再次，要提高審計工作的透明度，將審計整改情況廣而告之，對于審計的情況和信息進行及時披露，例如，所披露部門問題是立整立改的，還是給予相應時間整改的，又或者需要長期進行等情況都應該信息透明化、公開化。最后，內部監督不能與外部監督各行其道，相反，內部監督應該與外部監督互相促進，外部監督應該利用其專業性加強對內部監督的相應指導，同時內部監督的進行也促進了外部監督工作，解決了外部監督工作的諸多困難。

（三）提升績效評價水平，優化績效評價管理

1．多種績效評價方式結合

在較多地區的事業單位績效評價過程中，財政部門和預算部門的參與程度較高，審計部門與地方人大參與的程度較低，第三方評價機構的參與程度則更少，預算部門的評價可算作企業自評，而財務部門與單位內部其他部門的自評難免會評價虛高，這樣的評價意義不大。這種時候就需要更加客觀的考核，第三方審計機構、審計部門與地方人大都應該積極地參與進來，由多個部門共同參與，促進預算管理工作與績效管理工作的統一。實現多種評價方式相結合，更有利于建立良好的預算績效管理體系，完善預算績效管理工作。

2．執行長遠規劃

長遠規劃對于績效評價有著重要的意義，對于評價結果的有效利用有著不可估量的價值。因此要盡快制定出相應的評價應用機制，將評價的應用與預算資金的劃撥掛鉤。如單位未能及時提交評價結果，財政部門可暫緩對于預算資金的劃撥，以此充分發揮績效評價機制的長遠作用。以上種種僅是作為督促評價應用，促進單位及時查漏補缺進行長遠規劃的一種方式，方式不是目的，是利用這種方式達到執行長遠規劃的目的。

（四）提升預算績效評價利用效率

1．提升重視度

要想提高預算績效評價的利用效率，則可利用績效問責的機制來促進事業單位對于預算評價過程的重視。此外，利用宣傳的方式，營造人人參與績效評價的氛圍。

通過公眾號短視頻的方式進行績效評價的宣傳，可以在群眾中開展績效評價趣味性知識問答、在線上舉辦績效評價活動等，讓群眾看得見且有參與度，確保單位工作人員接受監督且對此負有責任，進一步實現對績效評價工作的高度重視。

2．信息化手段提升數據準確性

績效評價應用的完成實現了預算績效的管理，績效評價的結果一般通過績效實施部門對于評價情況進行匯總整理后得出。績效評價的結果會被應用于提高預算資金、提高預算效率，其結果的應用一般是由財政單位、負責預算的單位以及參與評價的單位主持并進行的，通過對預算評價的應用，提高績效水平。評價過程中以及評價后的信息數據處理都會耗費大量的人力物力。因此，應該利用數據庫、線上評價等方式，提升評價效率，快速獲取結果，提升評價數據的準確性。

四、結束語

預算績效管理工作是事業單位財政工作中非常關鍵的環節，在我國經濟由高速發展轉為高質量發展的重要經濟時期，相關工作人員對于預算績效的概念不夠清晰、實施成本頗高、預算績效管理知識匱乏、組織和保障不足等問題都使得當下開展績效預算工作面臨巨大的困難，同時這些問題也制約著我國預算績效體系的發展。本文提出了預算績效管理工作中常見的幾個問題，給出了對應的解決策略。工作的推進需要大家的共同努力，各預算單位、相關審計部門、地方人大都應該積極地參與到工作中，推動預算管理工作的實施和發展。

本文中提到的相關對策可為事業單位的預算管理工作提供參考，文中相關的建議還需要在日后的實踐中進一步檢驗。