新發展階段提升國家治理效能研究

福建社科院社會學研究所 賴揚恩

黨的十九屆五中全會提出“國家治理效能得到新提升”的目標。面對新的發展環境與形勢，把治理能力建設擺到更加突出的位置，進一步提升國家治理效能具有重要意義。

一、提升國家治理效能的重大意義

（一）這是堅持和完善中國特色社會主義制度的必然要求

應立足新發展階段具體情況，進一步把全面深化改革推向前進，釋放各類制度優越性效能。比如，加快構建新發展格局，需要推進重點領域諸如產權制度、要素市場化配置等方面改革，這些對完善國家制度體系提出了新要求。與此同時，治理效能可以直接反映制度的優劣，通過推進制度革新，確保實現各項改革措施的預定目標，不斷完善中國特色社會主義制度體系。

（二）這是推進國家治理體系與治理能力現代化的重大任務

黨的十九屆四中全會總結了“十三個堅持”的顯著制度優勢，呈現多層次、多領域、體系性的特征，為推進國家治理現代化打下堅實基礎。制度體系基本定型后，促進國家治理效能新提升，是推進國家治理現代化的重大任務。治理效能不僅能檢驗制度優勢狀況，還能增進與維持制度優勢的基礎。制度優勢要形成治理效能，需要在兩者之間搭建“轉化”的現實橋梁。

（三）這是有效應對世界形勢深刻變化、風險挑戰的有力保證

當今世界經濟政治多極化體系漸趨成勢，加之新冠肺炎疫情全球性大流行，世界世界格局發生歷史性重大變化。國際社會中政治、經濟、社會等領域的風險挑戰前所未有，新發展階段必須增強風險意識，提升國家治理效能。比如，面對嚴重威脅人類生存與發展的公共衛生危機，當前亟需完善常態化疫情防控體制，進一步健全國家公共衛生應急管理體系，從而有效應對風險與挑戰。

二、提升國家治理效能的現實困境

我國社會主要矛盾的轉化給國家治理現代化提出新課題。國家治理體系與治理能力還存在不足，深入發掘這些問題并分析成因，為提升國家治理效能提供問題導向，是解決困境的根本出路。

（1）國家治理體系還不夠成熟、定型，提升治理效能存在一些困難。改革開放以來，我們有效應對來自國內外風險與挑戰，取得了巨大的治理成就。但國家治理體系尚不能滿足經濟社會發展的需要，存在影響治理效能提升的制度困境，表現在：一些深層次體制機制問題和利益固化藩籬有待破除；制度供給不足，制度建設滯后于治理實踐的制度缺位問題；制度系統性、協同性不強，存在新舊制度更新迭代不銜接、不配套問題；制度的運行機制不健全，制度的執行力差，存在低制度化治理現象等。制度體系不完善導致治理轉型滯后，直接降低治理效能轉化效率。當前應對經濟社會發展復雜與困難的局面，必須促進工業化、現代化從數量增長到質量轉型。要想長期保持制度的優勢，必須適應新的發展格局，及時進行制度轉化與革新，才能確保制度形成一種不斷增長的優勢。比如，集中力量辦大事的舉國體制，能充分調動資源用于某些特定發展領域，有利于提高發展的集約性和效率。但在高質量發展階段，面對科技創新能力不足的短板和缺陷，亟需構建新型舉國體制。近幾年我國信息技術產業凸顯自主可控的重要性，逐步突出自己的IT底層架構和標準建設，2019年1月國家有關部門設立科創板，從國家政策支持、政府與社會風險資金投資、暢通資本市場退出渠道等，逐步探索支撐信息技術產業發展的新模式。

（2）社會轉型深入發展帶來新的挑戰。人民群眾不僅對物質文化生活具有更高要求，而且在安全、環境、正義、法治、民主等方面的要求日益增長。加之國際秩序轉型重構導致全球治理制度供給不足，主要大國博弈日趨激烈并帶來諸多挑戰，這些都對推進國家治理現代化提出新的要求。同時，國家治理主體還存在能力不足、結構制約問題。比如，對權力進行有效監督機制不完善，存在“不重視監督、不愿監督、不敢監督、不會監督”問題；一些部門職能錯位、越位、缺位，官僚主義和形式主義現象仍舊存在等。

（3）科學技術快速發展帶來新的要求與挑戰。以信息和通信技術為代表的科技發展對國家治理能力提出了新要求。尤其是社會的交互方式發生巨大變化，削弱了傳統體制的管理效能。加之大數據時代國家治理廣泛依靠于海量數據的收集分析與場景應用，一些APP軟件易引發重大風險。如何加強智能化建設的安全監管，如何確保人類智慧與科技智能和諧并存，這些都對國家治理提升帶來新挑戰。

三、推進全面深化改革，加強新發展階段的制度建設，大力提升國家制度競爭力

制度本身是社會建構的過程和結果。國家治理體系其中包含不同層次的具體制度。在全面深化改革的重要歷史階段，必須把制度建設擺在突出位置，強化國家治理成本的管控效能，促進治理效能的新提升。

（1）新發展階段必須把制度建設擺在突出位置。把制度建設擺在突出位置是國家治理效能提升的關鍵。新發展階段以推動高質量發展為主題，堅持以中國式現代化推進中華民族偉大復興，形成有中國特色的社會主義國家發展戰略和治理模式，這總體構成了提升國家治理效能的宏大背景。中國走向現代化是一場非常罕見的巨大社會變遷，加強制度建設必須充分考慮中國式現代化這個重要時代背景。現階段提升國家治理效能面臨前現代性、現代性與后現代性相互交織的復雜局面，既要完成從傳統向現代轉型的繁重任務，又要協調從工業化向后工業化轉變中出現的全新難題。世界發展經驗表明，高質量發展必須擺脫對人口紅利或資源稟賦的過度依賴，轉而注重構建技術競爭優勢。也就是說，高質量發展需要高質量國家治理結構作為支撐，高質量現代化體系本身是一個由經濟、社會和治理高質量共同構成的整體。反之，一旦形成低質量發展模式，由于制度的路徑依賴，加上利益相關者極力阻礙變革，易使經濟陷入惡性循環。而提升國家治理效能是確保治理高質量的關鍵步驟，是整體高質量發展的重要組成部分。應立足于走中國式現代化道路的客觀背景，確立新發展階段制度建設目標任務，堅定不移推進全面深化改革，這既是國家建立高質量現代化體系的必然途徑，也是實現國家治理現代化的題中應有之義。

（2）進一步深化各領域各方面體制機制改革。適應中國式現代化的總體進程，牢牢把握新發展階段深化改革的新內涵、新特點，從各個領域推進國家治理現代化。比如，2018年推進的黨和國家機構改革，實質上是提升治理效能的積極探索。隨著經濟社會的發展進步，黨和國家機構改革進程不是一蹴而就、一勞永逸的，必須在不斷改革中提升治理效能。在黨的十九屆四中全會對國家治理體系進行系統重塑的基礎上，現階段應注重中觀與微觀制度之間的配套，通過補齊短板，既要整體謀劃出臺各項改革措施，各領域各方面相互結合、相輔相成，又要提倡在基層大膽探索、敢于創新，夯實治理效能提升的制度基礎。包括：在完善政治建設體制方面，推動中國特色社會主義政治制度進一步完善和發展；在完善經濟建設體制方面，推動有效市場和有為政府更好結合的制度建設；在完善文化建設體制方面，提高國家文化軟實力的制度建設；在完善社會建設體制方面，不斷滿足人民日益增長美好生活需要的制度建設；在完善生態文明建設體制方面，促進人與自然和諧共生的制度建設等。

（3）堅持以問題導向改革完善制度體系。任何社會制度都具有滿足人類某種需要的功能。制度變遷可以促進社會財富的增加、效率的提高，典型的例子如改革開放初期家庭聯產承包責任制的推行。當前必須堅持問題導向，進一步健全革除自身頑疾的制度體系，徹底清除“四風”頑疾得以生存的土壤。全面深化改革必然觸動根本利益，應進一步完善破除利益藩籬的制度體系。

（4）堅持人民立場，加強國家治理成本的管控效能，大力提升國家制度競爭力。治理規模擴大會帶來治理成本的增加，這是傳統治理模式必須向治理現代化轉軌的深層原因，必須強化成本管控效能推進國家治理效能的整體提升。在制度議程、設計、實施、優化等環節降低制度成本，是提高國家制度競爭力的重要途徑。比如，在制度議程上，應主動回應人民群眾的現實制度需求，把群眾反映強烈的社會問題納入制度議程之中，提高制度推動民生福祉與社會發展的能力。在制度設計與制定方面，應積極調動人民群眾在國家治理中的主動性，通過廣泛的公眾參與并發揮其治理主體作用，把利益相關者納入制度設計，從而增強制度合力，大幅降低制度運行的阻滯成本。在制度實施環節，從滿足群眾的制度期望與需求出發，檢視制度在解決群眾關切問題上的優勢與不足，不斷促進制度優化等。

四、提升國家治理效能的實踐路徑

提升國家治理效能是新發展階段黨和國家面臨的重要任務，是一項極為宏大的系統工程。

（1）堅持和加強黨的全面領導，為提升治理效能提供根本政治前提和保證。新發展階段的國家治理，需要充分發揮黨的決斷力和戰略定力，黨是國家治理效能轉化提升的堅強領導核心。①健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系。中國共產黨是推進國家治理現代化的堅強領導核心，黨的領導制度體系是國家治理體系的核心內容。在國家治理實踐中，我們黨始終以全體人民利益為根本導向，黨領導人民時時檢視治理效能的高低，不斷探尋新的制度安排。②以推進黨的治理現代化為先導，發揮全面從嚴治黨的政治引領和政治保障作用。新發展階段提升國家治理效能，必須與時俱進提升黨的制度化治理水平，不斷提高黨的建設的規范化和科學化水平，從而促進黨的高效能執政。③以黨的偉大自我革命帶動國家治理效能提升。堅持以黨的自我革命為動力，不斷推進黨的建設全面進步，確保黨始終成為堅強領導核心，進而推動高效能治理。應注重思想革命，黨始終堅持真理、修正錯誤，保持自我革命精神，這是推進國家治理現代化的重要推動力。應注重黨內制度革命，為國家治理現代化掃清障礙。應注重能力革命，大力加強黨員干部自身能力建設。④不斷提升國家治理的制度執行力。制度被有效執行才能釋放制度效能，構建良好的制度執行環境是提升治理效能的關鍵環節。健全權威高效的制度執行機制，確保各項制度落實到位和發揮實效。

（2）推進社會主義政治建設，以人民當家作主的制度體系保證治理效能提升。推進國家治理現代化，必須以保證人民當家作主為根本，不斷促進中國特色社會主義政治制度自我完善和發展。當前，要促進我國政治制度優勢實實在在轉變為治理效能，用制度體系保證人民當家作主，其中推動人民群眾積極參與國家治理，是國家治理效能生成、轉化、釋放、提升的關鍵性因素。黨的十九屆四中全會對健全和完善國家治理體系、促進國家治理機制創新進行了系統部署。比如，在健全協力機制方面，強調確保人民依法管理國家事務，激發社會力量參與治理的積極性等?？偟恼f，在新的歷史起點上要靠發揮政治制度優勢為全面建設社會主義現代化國家新征程保駕護航，必須堅持人民至上的制度建設理念，不斷健全人民群眾積極參與機制，形成治理效能生成的協同效應。要大力發展社會主義民主政治，確實以人民當家作主的制度體系保證治理效能提升。

（3）推進中國特色社會主義法治建設，為提升治理效能提供堅強保障。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，必須充分發揮法治在提升國家治理效能中的固根本、穩預期、利長遠的保障作用。①堅持在法治軌道上推進國家治理體系與治理能力現代化。堅定不移走中國特色社會主義法治道路，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。②健全完善中國特色社會主義法治體系。要善于把社會主義法治優勢轉化為國家治理效能，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，為提升治理效能提供堅強有力的法治保障。

（4）優化國家治理主體結構，以體制優勢促進治理效能提升。應當從政府、市場和社會三大主體出發，提升國家治理各主體的能力，劃清各自的作用邊界，確保形成政府、市場、社會的良性互動格局。①厘清政府與市場、政府與社會關系，更好發揮政府作用。推進高質量發展，需要高效能的國家治理作為基礎。比如，當前依法規范資本健康發展，防止資本無序擴張現象，亟需強化政府宏觀管理職能，彌補政府“缺位”，全面提升資本治理效能。應進一步完善中國特色社會主義行政體制，加強法治行政建設，全面落實權責清單制度，謹防政府機構自我擴張。②充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。市場作為國家治理的重要主體，它決定資源配置是市場經濟的一般規律，必須不斷地減少影響市場正常運行的因素。要圍繞推動高質量發展，進一步完善現代市場體系，建設公平市場、統一市場和有效市場。③健全共建共治共享的社會治理制度。社會治理是國家治理的重要方面，進一步提高治理結構的協調聯動性。加強多樣性社會組織發展，發揮其提供公共服務、溝通協商、矛盾緩和等功能，在政府和公眾之間發揮緩沖帶和減壓閥的作用。改革和創新基層治理模式，加快從傳統管理到現代治理的理念轉變，推動社會治理和服務重心向基層下移。

（5）立足治理手段的技術化，為提升治理效能提供新動力?，F代技術已經成為國家治理的重要元素與有效載體。①進一步優化國家治理的技術機制。技術嵌入國家治理成為提升治理效能的新動力。推進國家治理的數字化、智能化轉型，善于運用信息技術賦權增能，將科技潛能轉化為社會整體利益，以技術賦能、技術賦權優化國家治理。當前要推進國家治理體系架構、工作流程、運行機制的智能化再造，把智能化建設上升為重要的現代治理方式。②注重國家治理數字化、智能化轉型的風險防控。筑牢國家治理智能安全屏障，注重數字技術發展與安全的平衡，堅持技術創新與安全監管同步推進。強化大數據在挖掘與采集、存儲與管理、開發與應用等環節的風險防控。比如，針對數據共享的困難及其安全風險，通過制定數據共享責任清單，完善數據市場化交易規則平臺建設，推動數據資源有效流動，以實現數據有序共享等。