社區矯正基層實務發展方向研究

山東政法學院 譚春曉

一、社區矯正基層實務面臨的典型困境

自《社區矯正法》頒布之后，社區矯正制度有了堅定的制度保障，社區矯正制度也在全國迅速得以推廣。得益于社會主義法治國家的建設和基層司法工作人員的努力，社區矯正試點階段所暴露出來的主要問題包括社區矯正對象所面臨的難以就業、經濟困境和社會保障空白等問題均得到了一定程度的緩解[1]。盡管如此，社區矯正制度在具體實務層面仍然面臨著新的困境和挑戰，主要包括以下幾點：

（一）現階段社區矯正的運行體系難以滿足實務需要

《社區矯正法》第九條規定：“縣級以上地方人民政府根據需要設置社區矯正機構，負責社區矯正工作的具體實施?！北緱l規定實際上將社區矯正體系納入司法行政體系中來，依托縣級以上地方人民政府逐級規劃社區矯正機構。但是，我國現階段尚未以規范性文件的方式確立社區矯正機構的規劃體系，各級社區矯正機構的名稱、編制、級別、人員和辦公經費等均無明確標準。實務部門在面臨這一問題時，只能依照社區矯正法第九條“司法所根據社區矯正機構的委托，承擔社區矯正相關工作”將司法所作為社區矯正的基層機關，并由此同縣級以上地方人民政府進行對接。司法所作為司法行政機關，確實有助于其承擔對應的社區矯正工作，但是，司法所的人員編制普遍較少，大部分司法所是一人所或兩人所[2]，除社區矯正之外，還承擔許多其他的職責，例如人民調解、法制宣傳、法律服務等工作。司法所較小的編制和繁雜的工作使之很難較好地完成社區矯正工作。實務中部分司法所工作人員實際對接的矯正對象過多，與社區矯正工作人員統籌兼顧多方因素，綜合調動社會各方資源對社區矯正對象實施矯正的制度初衷是相悖的。為達到社區矯正制度的效果，勢必審慎控制社區矯正工作人員同社區矯正對象的比例。這個比例的具體數值有待商榷，相比于負責執行拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑緩期兩年執行的公安機關和監獄，社區矯正工作人員同社區矯正對象的比例反而遠遠小于人民警察同被執行拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑緩期兩年執行的比例，這還是沒有考慮到監獄相比于社區矯正機關管理更為嚴格的情況?？偟膩碚f，正是這種機構和人員難以滿足實務需要的矛盾，致使社區矯正的刑罰效果顯得過于孱弱，單純依賴司法所去完成社區矯正工作，顯然難以實現制度設置之初的目的。

（二）現階段社區矯正的人員管理存在爭議

如何看待社區矯正制度的根本內涵，一直以來都是我國社區矯正制度建設中所面臨的重要問題。理論界曾經進行過漫長的探討，并先后提出了包括保安處分說、矯正與社會服務共同說、社會綜合治理說、非監禁處遇刑罰說和刑罰執行方式說等觀點。但是，社區矯正法第二條規定的“對被判處管制、宣告緩刑、假釋和暫予監外執行的罪犯，依法實行社區矯正”無論如何都不能被忽視，社區矯正制度本質上仍然是刑罰執行體系的一環。因而無論采取何種方式，都很難回避社區矯正工作人員刑罰執行人員的身份。但《社區矯正法》在草案制定階段，在具體規劃上就存有瑕疵：社區矯正工作人員隊伍體系過于龐雜，包括司法行政人員、司法警察和其他社區矯正工作人員[3]。人員組成的復雜化為社區矯正的實際操作帶來了困難，很多社區矯正工作人員完全基于原有的工作經驗開展全新的工作，在面對矯治對象時采取的措施千差萬別，導致社區矯正工作實際上很難沿著統一、科學的方向前進。加之基層工作人員相對缺乏，部分社區矯正機關以事業單位編制或者雇傭制擴大工作人員隊伍。這一舉措雖然短期內擴充了工作人員隊伍，但從長遠來看，事業編制或雇傭制工作人員缺乏系統化的培訓，只能執行最為機械的任務，而且使社區矯正工作的權責更為不明[4]。

（三）社會力量在社區矯治中作用較弱

《社區矯正法》自頒布以后，社會力量在社區矯正中參與少、作用較弱的問題一直困擾著實務機關。社區矯正機關在執行社區矯正時，不可避免地要借助基層自治組織、機關、企事業單位和其他社會組織的作用。就試點階的段經驗而言，基層村委會、居委會及社區矯正對象所在的單位、企業，往往認為社區矯正意味著對于罪犯的姑息，表示出極大的不理解。同時，伴隨著近年來刑事司法大數據的建設，越來越多的用工單位開始重視無犯罪記錄證明及其他相關依據，社區矯正對象的就業環境也受到影響。同期上海的試點情況表明，在社區矯正對象的就業安排上，社區矯正對象的就業出路極為嚴峻，社區內的國有企業一般也不愿意吸納社區矯正對象就業[5]。

二、現階段社區矯正制度所暴露出來的問題癥結

自2020年新冠疫情集中爆發至今，許多社區矯正機關在實務中所面臨的問題更為嚴峻?；谝咔榉揽氐男枰?，社區矯正工作人員需要將更多精力投入到社區矯正對象的防疫工作中，切實基于整體安全的目的進一步強化網格化管理，并進一步配合矯正人員做好疫情防控工作[6]。雖然取得了一定的效果，但機構編制管理不完善、社區矯正隊伍力量有待加強、相關技術運用不配套及基層執法效果不佳的問題仍然顯著。防疫誠然對整個社會帶來了一定的影響，但社區矯正所面臨的實務困境仍是不可忽視的。社區矯正制度在試點和設立階段的疏漏仍然存在，正是這些疏漏造成了社區矯正制度現階段的困境，具體來說，包括以下幾點：

（一）社區矯正機構體系設置不合理

相較于監獄和拘役所執行的其他自由刑而言，社區矯正更看重社會化效果。但是，對于社區矯正對象的管理卻不能由此放松，鑒于社區矯正工作同刑罰執行和社區矯正對象再社會化有著千絲萬縷的聯系，社區矯正機關需要長期同其他涉及刑罰執行的機關，如公安、檢察院、法院、監獄保持密切的聯系，并依據自身在相應刑罰執行中的地位發揮相應的作用，故而社區矯正機關的人員和編制亦需要結合實際情況審慎規劃。如果社區矯正機關的設置要立足于司法體系，那么社區矯正機關的設置標準應當同刑事司法各部門一一對應，其規劃、編制、人員組成和經費應當參照類似的刑罰執行部門?？紤]到社區矯正對象散落在社區各處，尤其是在農村社區之中分布更為分散，勢必要充分根據具體情況設置崗位和人員編制[7]。如果社區矯正機關的設置要立足于社會發展，那么社區矯正機關的規劃應當同基層政府實現高度對接，其規劃、編制、人員組成和經費則應當對照基層政府的相關職能部門設置?，F實中，社區矯正機關的設置并未沿著上述路徑前進，而是僅僅依附在司法行政系統下，以司法所為依托。這樣的規劃體系，無論從刑罰執行還是基層社區工作層面，都很難滿足實務的需要。由此可知，社區矯正機關設置不合理正是導致社區矯正制度運行困境的主要原因之一。

（二）社區矯正工作人員的編制規劃難以滿足實務需要

社區矯正的具體實現，除了制度設計和機構規劃的層面外，還需要考慮具體的人員編制、配置和工作人員資質要求。就這一點而言，現階段社區矯正機關的人員編制與配置也難以實現其職能。社區矯正在基層運行時，往往依照地區規劃依托在基層司法所下，司法所的規劃建設又受制于基層建設，最終導致部分偏遠地區的社區矯正工作人員相較于當地的社區矯正對象過于稀少，根本無力解決本地的具體問題。同時，在具體工作中，我國現階段社區矯正人員從業資質相對較低，普遍存在執法卷宗制作不規范、對執法程序的理解不深入、在工作中證據收集意識不強的問題。這種現狀實際上意味著在缺乏實際保障的前提下，社區矯正工作人員隊伍的建設缺乏系統化的保障，只能采取“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的應對措施，只能勉強將社區矯正維持在紙面規劃，而很難使之運行進一步合理化。

在這個問題上，各地都曾經基于實務需要，通過社會合作不斷探尋新的工作模式。實務中較為典型的做法是編制調整和聘任制。編制調整往往從其他臨近單位的人員中調動或者調劑工作人員，聘任制則基于實際工作需要面向全社會招聘，上述措施雖然取得了一定成果，長遠來看卻很難彌補規劃和制度的瑕疵。有的省、市、自治區在具體規劃中另行規劃編制，但整個編制卻仍然基于原有的司法行政規劃，致使新設立的編制或無法增設新的人員，只能造成“一套人馬、兩塊牌子”的結果，根本不足以解決日益嚴峻的實務問題[8]。聘任制雖然解決了人員不足的問題，但聘任制中基于合同或勞動派遣增加的人員缺乏執法權，只能從事輔助性工作，收效大打折扣。如果不能就社區矯正工作人員的規劃和編制進行行之有效的規劃和保障，則切實保障這一制度的具體運行還有很長的路要走[9-10]。

（三）社區矯正對象的社會性保障普遍不足

社區矯正法誠然體現了我國對推動社區矯正對象有效實現社會化矯治的愿景，但社區矯正法第二條也表明社區矯正制度仍然具備刑罰執行的特質。任何自由刑、權利刑的實現[11-12]，都要切實建立在保障服刑人員的基本權益上，而現階段的社區矯正普遍暴露出的問題之一就是保障不足，尤其是社區矯正對象的就業，一直是一個極其嚴峻的問題[13-14]，在大城市，犯罪證明的存在使得社區矯正對象的就業面臨極大的瓶頸。在社區矯正的試點階段，部分地區曾經一度采取過包括經營優惠、稅收優惠、發放補貼等多種方法鼓勵社區矯正對象自行創業，或是由企業吸收就業。試點中發現，社區矯正對象普遍存在就業困難問題，而國有企業大多不愿意吸收社區矯正對象就業。僅僅依賴社區或志愿者組織去推動靈活就業，實在是能力有限。在鄉村地區，這種情況更為嚴峻，農村地區產業結構單一，經濟發展緩慢，且受到傳統觀念影響對犯罪者有排斥心理，上述條件決定了農村所能提供的就業崗位有限，許多社區矯正對象為此不得不違反規定進入城市打工。一旦社區矯正對象涌入城市打工，則社區矯正所要求的具體管理又極難實現。值得深思的是，如果將社區矯正對象同監獄內的服刑罪犯比較就會發現，監獄為罪犯提供符合標準的飲食、醫療、教育保障，而社區矯正對象除了有一定的自由之外，其余的保障力度小于監獄。假如一個社區矯正對象在社區矯正期間生活來源無所依靠，又得不到充足的社會保障，容易引發違法犯罪，這顯然不是社區矯正制度的初衷[15]。

三、針對現階段困境的可行性舉措

綜上所述，社區矯正制度發展至今，實務部門所暴露出來的主要問題為機構設置上存在不合理、人員編制難以滿足實務需要、社區矯正對象的保障普遍不足。正是這些因素的惡性循環，加劇了社區矯正具體運行中的困難。筆者認為，可以就社區矯正現階段的幾組主要矛盾有針對性地采取應對措施，具體而言主要包括以下幾點：

（一）調整社區矯正機關的編制體系

現階段我國社區矯正運行不暢的癥結之一在于其在規劃上依附于司法行政體系，在基層將實務工作主要放置在司法所。司法所現階段受限于實際規劃和人員體系，難以處理龐雜的社區矯正工作。為此有學者認為：可以創設一條由省級行政部門所屬的對地級市和縣級市逐級實現垂直管理的管理體系。筆者認為這一觀點具有其合理性，全新的規劃體系必將有助于社區矯正機關編制體系的科學化發展，有助于促進其更好地實現系統化管理[16]。

（二）完善社區矯正工作人員的編制體系

鑒于現階段社區矯正人員的配備較實際需要仍有很大的不足，應對這一問題的首要舉措應當是逐步擴大工作人員隊伍，各地的社區矯正機關就此進行了實務創新[17]。例如，部分地區傾向于安排社工和臨時雇傭人員，部分地區傾向于擴大編制，還有部分地區側重于深化數字化措施?？偟膩碚f，上述措施均傾向于進一步提升社區矯正效率、完善社區矯正工作人員的編制體系。上述舉措確實都有一定的合理性，但筆者認為，完善社區矯正工作人員編制體系的關鍵在于從制度體系層面實現社區矯正制度中刑罰執行和社會幫扶的區分。為切實保障國家刑罰的有效執行，應當結合行政規劃的需要適當擴大人員編制規模，或推動司法行政部門將工作重點尤其是人員編制和工作重心落實到基層，社區矯正對象一旦面臨需要社區幫扶的情況，社區矯正機關也可以靈活采取雇傭制或者同社會各界相合作，收到最佳的矯治效果。