農村宅基地制度改革:實踐邏輯與政策取向
——基于我國70 多年來政策文本的理論解讀

李 泉

人類尋求安居樂業的漫長演變歷史啟示我們，用于建造住宅的土地要素配置結構與使用效率是由土地制度安排所決定的，特定時空條件下的土地制度設計對參與土地市場交易的不同主體會提供約束和激勵。 在中華人民共和國成立以來的不同歷史時期，中國共產黨結合具體國情，圍繞農民土地問題推進不同形式和內容的土地改革，走出了中國獨特的革命、建設、改革和農業農村現代化發展道路[1]。 改革開放40 多年來，我國農村宅基地制度在不同階段的實踐經驗表明，隨著城鄉經濟發展和農民對土地依賴性的逐步下降(主要表現為農民非農經營收入占其家庭可支配收入份額的上升)，各地農村不同程度地都先后出現了不同形式“自下而上”的宅基地流轉與盤活利用模式，由此推動了宅基地利用效率水平的顯著提升和進一步要求“自上而下”宅基地制度創新的更大動力。 在這一進程中，農村宅基地“三權分置”改革、農村集體經營性建設用地入市和(閑置)宅基地有效利用問題日益成為人們關注的熱點和難點問題。 從本質上講，市場經濟進程中農村宅基地制度改革的關鍵是適應農民生產生活發展的新要求，構建起不同于傳統計劃經濟體制下農村土地流轉體系，從而為逐步建立起城鄉統一完善的土地要素市場和形成合理的土地要素價格機制提供堅實保障。[2]更重要的是，由于宅基地在自然屬性上的不可流動性以及我國農村宅基地制度體系仍不完善，時至今日，規模龐大的農業轉移人口仍然無法順利實現市民化的永久性轉移。究其原因，其中重要的一點恰恰就在于現行農民土地產權制度安排上的土地公有產權實現形式相對比較凝固、單一，產權主體并未細化到農戶本體層面，特別是宅基地產權主體虛置，農民的宅基地用益物權、發展權等容易受到損失[3]。 顯然，以“三權(所有權、資格權、使用權)分置”為核心內容的農村宅基地制度創新正在構成中國農村土地制度變遷的時代命題，也成為我們聚焦農業農村關鍵領域改革取得重要突破和加快實施鄉村振興戰略的關鍵內容。 本文討論的焦點問題是基于我國相關部門70 多年來出臺實施的有關農村宅基地使用管理方面的已有政策文本梳理與法律法規制度解讀，對現有改革成果和實踐模式進行總結概括，以期為農村宅基地“三權分置”制度安排框架下閑置宅基地(和農房)盤活利用的有效途徑與未來政策取向予以系統化理論探討。

一、農村宅基地制度改革的歷史變遷

在法律層面，宅基地被界定為農戶或農民個人為建造住宅及其附屬設施(如廚房、倉庫、廁所、沼氣池、禽獸舍、柴草堆放和庭院、綠化用地等)，依法申請獲得、占有和使用的農村集體土地。 不同于城市土地(屬于國家所有)，宅基地的所有權屬于農村集體經濟組織，村民依法取得宅基地使用權可在其上建造住宅或擬建住宅。 任何人不能非法占用土地建設住宅，農民也不能私自買賣或者以其他方式非法轉讓宅基地。 農戶是宅基地上附著物的所有者，享有買賣和租賃的權利且受法律保護。 農戶房屋在法律限定范圍內出賣或出租后，宅基地的使用權隨之轉給受讓人或承租人，但宅基地所有權始終為農村集體所有。 根據法律從屬關系，宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地均屬于農村集體建設用地。 為引導和規范農村科學管理居住建設用地，?中華人民共和國憲法??村鎮規劃標準??中華人民共和國鄉村振興促進法?和?中華人民共和國土地管理法?等對村鎮建設用地的功能屬性、規劃布局、使用管理等均進行了約束性說明或原則性要求，以更好推動包括宅基地在內的農村土地實現集約高效利用。 長期以來，在國家正式制度約束下，只要具備農村集體成員資格(戶籍屬于集體經濟組織)，農民就可以在本村依法享有無償取得宅基地的權利保障。 根據政策文本出臺實施的時間先后，可以發現70 多年我國的宅基地制度改革演進呈現明顯的階段性和延續性。

(一)農村宅基地集體所有制度的建立

隨著農村經濟社會不斷發生變化，我國宅基地制度變遷始終與城鄉經濟社會發展如影相隨。中華人民共和國成立以來，宅基地始終是農民群體的家園載體，日益發揮著有效維護農村社會秩序穩定、保障農民安居樂業的特殊作用。 1950 年中央人民政府頒布的?中華人民共和國土地改革法?標志著封建土地所有制的瓦解，土地(含宅基地)成為億萬農民生產生活的基礎保障。 1954 年?中華人民共和國憲法?明確指出，農村宅基地的所有權受到國家強制力的捍衛。 1955 年?農業生產合作社示范章程草案?和1956 年?高級農業生產合作社示范章程?均明確指出，農村宅基地屬于社員私人所有。 分析不難發現，作為農民參加新民主主義革命的重要果實，農村宅基地在這一時期仍然屬于農民私人所有，農民對房屋和宅基地具有所有權和完整物權，法律允許農民出租、抵押、變賣房屋(包括宅基地)，說明當時農村宅基地具有資產屬性，農民可以自愿依法實現流轉和市場交易。 但是，在1962 年?農村人民公社工作條例修正草案?(簡稱?六十條?)確立“一宅兩制，公地私房”的農村宅基地產權模式之后，社員的宅基地因強制性制度變遷演變為公社集體所有制。 為了消除地方社員對“六十條”中有關宅基地政策理解的偏差，1963 年國家連續出臺?中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知?和?關于貫徹執行民事政策幾個問題的意見(修訂稿)?強調，社員的宅基地(包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地)，都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣，農村宅基地交易遵循“地隨房走”的模式。 自此以后，農村宅基地的資產屬性不斷弱化，居住保障的社會福利功能不斷加強。 特別是1975 年?中華人民共和國憲法?以根本大法形式確立農村“隊為基礎、三級所有”的人民公社集體經濟制度后，農村宅基地所有權始終屬于集體所有，國家保護農民的房屋和其他各種生活資料的所有權，農民的住宅權利不受侵犯。 1978 年?農村人民公社工作條例(試行草案)?，在宅基地問題上延續了前述規定。 自此，國家通過強制性制度變遷將原來農民享有的農村宅基地所有權轉變為農民對宅基地集體所有權的使用權，農村宅基地的資產屬性捆綁于使用權，宅基地相關權益的歸屬問題以制度形式得以確立，我國農村宅基地制度的框架體系基本形成。 這成為改革開放以來農村宅基地制度改革的邏輯起點。

(二)農村宅基地制度改革的逐步推進

始于1978 年底的改革開放，開啟了傳統農業人口大國向全面小康社會建設征程邁進的歷史帷幕。 面對“人多地少”的基本國情，1981 年?國務院關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知?規定，農村建房用地必須統一規劃，以此推動農房建設布局的合理化和農村集體建設用地的節約化使用。 1982 年的?中華人民共和國憲法?明確指出，除由法律規定屬于國家所有的以外，農村和城市郊區的土地均屬于集體所有。 為應對城鎮建設和農民建房過程中的建設用地擴張及其對集體土地的侵占，同年初中共中央批轉?全國農村工作會議紀要?明確表示，集體所有的耕地、園地、林地、草地、水面、灘涂以及荒地、荒山等使用，必須服從集體的統一規劃和安排，任何單位和個人一律不準私自占有。 盡管如此，在農民自主權擴大和農村生產力極大解放的背景下，1980 年代后的各地農村特別是發達地區農村建房濫占耕地的情況日趨嚴重。 為嚴守耕地紅線，1982 年10 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發?關于切實解決濫占耕地建房問題的報告?的通知，明確規定嚴格控制占用耕地建房，強調農村建房不準占用耕地，只能在現有的宅基地空地內調劑解決。 特別提出必須堅決剎住干部帶頭占地建房風，建議采用經濟手段鼓勵建房少占地，比如要求各地根據實際情況制定宅基地使用稅。 由此，宅基地有償使用的政策探索初見端倪。 在此基礎上，國務院還在1982 年發布?村鎮建房用地管理條例?，要求社員建房用地須由省級人民政府根據自然地理、社會文化、經濟發展等不同條件，分別規定用地限額和宅基地面積標準。 分析不難發現，?村鎮建房用地管理條例?對于社員拆除房屋后的宅基地收回集體，一戶只能擁有一處宅基地，宅基地占用耕地要向相關部門申請和上報，嚴格杜絕宅基地亂占耕地等實踐中出現的新問題都作了明文規定，顯示了國家對于農村宅基地在使用管理方面的明確態度和強制性正式制度安排。 其后的1985 年?村鎮建設管理暫行規定?、1986 年?中華人民共和國民法通則??中共中央國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知?和1988 年?中華人民共和國土地管理法?以及1989 年?國家土地管理局關于確定土地權屬問題的若干意見?等系列法律文件，對非農業人口新辦集體企業的建設用地，村鎮居民新建、改建、擴建住宅用地，鄉(鎮)村公共設施、公益事業建設等鄉(鎮)建設用地，國家建設征用土地的標準支付補償和安置補助以及與宅基地相關爭議的處置等問題，均進行了一攬子的制度化、體系化設計，這對提升宅基地使用效率和規范宅基地管理提供了系統的法律、法規依據。

隨著城鄉經濟社會改革發展步伐的不斷加快，1990 年國務院批轉國家土地管理局?關于加強農村宅基地管理工作的請示?，提出進行農村宅基地有償使用試點，要求全國當年年底必須完成農村住宅建設規劃。 1991 年?中華人民共和國土地管理法實施條例?重申了宅基地申請、批準、使用和管理的法定程序及其部門權限。 顯然，這一時期的宅基地使用管理問題，已不僅僅是關系到農民建房的單一性問題，宅基地中的經濟屬性也在不斷提升，宅基地制度改革已逐步演變為事關農民農業和農村長遠穩定發展的綜合性問題。1995 年國家土地管理局修訂了?確定土地所有權和使用權的若干規定?，主要對居民建房超標占地和法律處置問題做了時限上的規定。 適應全面建設中國特色社會主義市場經濟制度的改革要求，1995 年通過的?中華人民共和國擔保法?第三十七條明確列示，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。 在此之后，1997 年?中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知?和1998 年?中華人民共和國土地管理法?同時指出，國家實行占用耕地與開發、復墾掛鉤的政策，農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地，多出的宅基地要依法收歸集體所有。 面對城市居民住房貨幣化改革所釋放的房地產業快速發展和建設用地經濟價值的巨大提升空間，1999 年國務院辦公廳發布?關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知?規定，嚴禁非法占用農民集體土地進行房地產開發，農民集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設；農民住宅不得向城市市民出售，也不得批準城市市民占用農民集體土地建造住宅，各級土地管理部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。 總體而言，1990 年代末期以來，在大規模鄉—城人口流動沖擊下，中國城鄉二元結構體制日漸松動，城鎮化進程中的基礎設施建設、各類產業園區、連片住宅區和城市新區建設等用地規模迅速擴張。 與此相應，有穩定非農收入的農民通過在城市購置住房實現自主式的市民化，更多農村則出現農民“建新不拆舊”“建房熱”和宅基地加速擴張趨勢。 這就造成一方面是農民進城后原有住宅和宅基地閑置率逐步上升、農村土地資源集中集約利用水平亟待提升；另一方面是城市經營中的建設用地指標日益緊張，城市建設用地供給嚴重不足矛盾日漸凸顯。 因此，強化村鎮建設規劃、嚴格宅基地管控、嚴禁耕地建房等就成為改革開放以來農村宅基地制度變遷中的主要著力點。

(三)新時期宅基地制度改革的賦能擴權

進入21 世紀以來，隨著人地關系的深刻調整，農村土地制度改革步伐不斷加快。 由于家庭收入主要靠外出務工的農戶房屋出現全部空置或部分使用，進而出現宅基地(包括承包地撂荒)不同程度的閑置浪費和農村“空心化”“空戶化”。根據中華人民共和國自然資源部等部門統計，全國至少有7000 萬套農房和3000 萬畝宅基地處于閑置狀態， 一些地區的農房空置率超過了35%[4]。 同時，針對農村出現的各種宅基地非法交易和流轉現象，相關正式制度密集出臺，并以硬性約束、最大限度壓縮農村宅基地非法處置的漏洞空間。 從時間軸來簡要梳理，2000 年中共中央國務院?關于小城鎮建設有關政策?指出，農民可有條件地自愿落戶城鎮；對進入城鎮的農戶，原有宅基地要實現適時置換，以防止土地閑置浪費。2004 年?國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定?提出，禁止城鎮居民在農村購置宅基地；嚴禁各級政府為獲得土地增值的市場收益，擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。 同年，中華人民共和國國土資源部印發?關于加強農村宅基地管理的意見?提出，農村宅基地占用農用地的指標應和農村建設用地整理新增加的耕地面積掛鉤，市(縣)國土資源管理部門要加快農村宅基地土地登記發證工作。 同時，各地要因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理，并通過激勵措施鼓勵農民騰退多余宅基地。 2005 年中共中央國務院頒布?關于推進社會主義新農村建設的若干意見?，就切實加強宅基地規劃和管理、大力節約村莊建設用地和扎實穩步推進村莊治理進行了制度性規范。 2007 年出臺的?中華人民共和國物權法?規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。 2008 年?國務院關于促進集約節約用地的通知?提出，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止產生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現象；對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑宅基地的，當地政府可給予獎勵或補助。 同年，中華人民共和國國土資源部發布的關于?進一步加強宅基地使用權登記發證工作的通知?指出，各級國土資源行政主管部門和地方政府及相關部門，要切實加強和落實本地區宅基地使用權登記工作。2008 年10 月，黨的十七屆三中全會進一步指出，允許符合規劃的農村集體建設用地用于房地產開發和抵押，放寬對農民集體所有土地的使用權限制，允許農戶將其宅基地對外出租或出讓等[5]。2010 年3 月中華人民共和國國土資源部?關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知?指出，要探索宅基地管理的新機制，落實最嚴格的節約用地制度，因地制宜推進“空心村”治理和舊村改造。 這對于統籌城鄉發展，促進土地節約集約利用和推進社會主義新農村建設，具有重要的指導意義。

隨著漸進式改革的系統推進和內外部環境發生的重大變化，2013 年10 月黨的十八屆三中全會通過的?中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定?明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動國家治理能力和治理體系現代化，這為徹底破除宅基地制度改革的現實障礙提供了行動指南。 基于對有效解決土地權屬糾紛、化解農村社會矛盾和維護農民土地權益有法可依的考慮，2014 年8 月中華人民共和國國土資源部、中華人民共和國財政部、中華人民共和國住房和城鄉建設部、中華人民共和國農業部、中華人民共和國國家林業局聯合出臺?關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知?，要求依法確認農民宅基地和集體建設用地使用權，賦予農民更多財產權利，為城鄉統籌發展提供產權基礎和法律依據。 2015 年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發?關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見?，該文件直接指出要建立農村集體經營性建設用地入市制度。 可以認為，黨的十八大以來，黨中央國務院積極推動全面深化改革進程，明確提出在農村宅基地入市以及集體經營性建設用地入市等敏感地帶進行大膽探索。 其中，集體經營性建設用地使用權貸款抵押政策試點，是農村土地市場化交易邁出的關鍵一步。 2015 年2 月26 日，全國人大授權國務院在北京市大興區、天津市薊縣、河北省定州市等33 個縣(市、區)先行試點，大膽探索農村集體經營性建設用地入市，為農村宅基地制度改革提供可供復制推廣的經驗。 2015 年8月，國務院印發?關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見?，對農民住房財產權抵押貸款試點進行了專門部署，指導擬試點的59 個農民住房財產權抵押貸款試點縣(市、區)開展探索。 2016 年12 月中華人民共和國國土資源部?關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知?進一步明確指出，農民進城落戶后其原合法取得的宅基地使用權應予以確權登記。 為實現金融助力農村宅基地制度改革，2016 年?中國銀監會國土資源部關于印發農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法的通知?指出，按照金融改革與農村土地制度改革緊密銜接的原則，在堅持土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款，落實農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。2017 年10 月黨的十九大報告和2018 年中央“一號文件”提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。 這是現階段推動農村宅基地入市、盤活農村集體建設用地交易市場的關鍵嘗試，對于破解城鄉土地制度改革困境和重塑城鄉土地權利關系至關重要。 針對一些地方存在超標準占用宅基地、違法違規買賣宅基地和侵占耕地建設住宅等問題，2019 年9 月中央農村工作領導小組辦公室和農業農村部發布?關于進一步加強農村宅基地管理的通知?要求，嚴格按照“建新拆舊”要求將原宅基地交還村集體，嚴格落實“一戶一宅”的相關規定。 為更好落實黨和國家機構改革精神，根據新修訂的?中華人民共和國土地管理法?的要求，同年12 月中華人民共和國農業農村部、中華人民共和國自然資源部發布?關于規范農村宅基地審批管理的通知?，要求宅基地審批管理要和深化“放管服”改革、進一步加強部門協作配合和落實屬地管理責任相結合，確保農民住宅建設用地供應、宅基地分配、農民建房規劃管理等的連續性和穩定性。

二、農村宅基地制度改革的新探索

宅基地制度是中國特色社會主義土地制度的重要組成部分，其核心是維護農村土地集體所有制和保障農民居有定所的基本權利。 自2015 年宅基地“三權分置”改革在有限范圍內試點以來，各地根據不同實際進行了不同程度的諸多探索，也取得了一定的成效。 例如，宅基地制度改革通過嚴格規范宅基地取得方式、加強宅基地審批管理、實現宅基地使用權流轉和顯化宅基地資產價值等，能夠有效抑制大型村莊、郊區型村莊和西部地區(季節性)閑置農房的產生[6]。 數據顯示，到2018 年底，試點地區共騰退出零星、閑置宅基地約14 萬戶、8.4 萬畝，辦理農房抵押貸款5.8 萬宗、111 億元[7]。 但是，改革仍然在路上。 當事關宅基地制度改革向縱深層次推進的時候，有限范圍的試點顯然不能滿足新時代農村土地制度頂層設計的現實要求。 因此，2020 年10 月，中央農村工作領導小組辦公室、中華人民共和國農業農村部再次確定北京市昌平區和大興區、天津市靜海區和薊州區等全國東中西部區域104 個縣(市、區)和3 個設區市進行新一輪農村宅基地制度改革試點，試點期限截止到2022 年12 月底。 根據新一輪更大范圍的試點要求，本次農村宅基地制度改革試點旨在進一步厘清宅基地集體所有權、農戶資格權、農戶使用權之間的權屬關系，明確不同權利范圍及其功能，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局，探索完善與宅基地制度設計相關的宅基地審批、分配、流轉、抵押、退出、使用、收益、監管等不同環節的通行方法和一般路徑，推動農村宅基地制度更加健全、農民權益更有保障、宅基地利用更加有效、集體土地管理更加規范等一攬子目標的實現。

(一)宅基地制度改革試點的實踐成果

我國農村各地宅基地制度改革的基礎條件千差萬別，同一制度改革框架下的具體實踐成果也表現為多種多樣。 借助于官方媒體的率先報道與經驗介紹，可以總結出具有重要借鑒價值的不同樣本。 其中，在關于城鄉統籌試驗區建設探索和第一輪宅基地改革試點中的典型案例主要包括貴州省湄潭縣農村宅基地制度改革、成都和重慶農村宅基地流轉的實踐經驗、浙江省義烏和嘉興的農村宅基地制度改革試點、天津市華明鎮宅基地換房的實踐與經驗借鑒、江西省鷹潭市余江區的農村宅基地制度改革[8]、寧夏回族自治區平羅縣農村宅基地制度改革試點[9]和云南省大理市宅基地制度改革實踐與經驗借鑒等等。 在以上案例中，重慶將戶籍制度與土地制度改革相結合，針對進城農民自愿退出宅基地及附著建筑物的情況，統一納入“地票”交易制度進行建設用地指標的統籌使用和處置，參照退出時當地征地政策和地票價款制度對宅基地使用權予以補償[10]，并給予轉戶后宅基地處置留出三年過渡期，以解除農民后顧之憂[11]。 隨著宅基地制度改革成為鄉村振興戰略實施中農村綜合改革的關鍵領域，那些被納入試點范圍的縣區在其宅基地“三權分置”改革中分別采取了多種靈活做法，也提供了一些可供在更大范圍內進行推廣和復制的經驗。 例如，長樂鎮青獅村是湖南岳陽市所轄汨羅市國家農村宅基地制度改革試點村，在引導村民自愿退出閑置宅基地和盤活現有土地資源過程中，嚴格落實宅基地審批、住房建設管理流程，以科學規劃引導村民集中建房，采取發展產業、助力文旅和復墾復綠等途徑有效利用閑置宅基地，挖掘鄉村多重價值功能，并在村規民約中列入不違規占用耕地的條款，將正式制度與非正式制度結合，實現集體建設用地的集約節約利用。 地處東北地區的遼寧沈陽市沈北新區單家村，則通過“稻夢小鎮＋鄉村旅游”民宿開發模式，積極引導工商資本參與閑置宅基地和農房盤活利用，形成了宅基地制度改革的“沈北實踐”。 截至2021 年8 月底，沈北新區共流轉閑置宅基地300 余畝，帶動耕地流轉7000余畝，10 余個村2000 余戶居民從宅基地改革中獲得經濟收益[12]。 西北內陸黃河上游的寧夏回族自治區銀川市賀蘭縣，在穩慎推進宅基地制度改革試點中，通過科學編制村莊規劃、落實宅基地確權頒證、建設信息管理平臺和建立退出補償基金等基礎性工作，在建立農村集體建設用地和房屋評估、農村集體經營性建設用地入市交易兩大機制基礎上，探索出了整體退出、入股經營、異地置換等適用于農村集體實際和滿足村民意愿的三種宅基地退出模式，為民族地區破除宅基地試點阻力和閑置宅基地盤活利用提供了新路徑、新經驗[13]。

總體而言，在閑置宅基地盤活利用的主要途徑這個第二輪試點的核心議題上，以浙江義烏市、江西余江縣、貴州湄潭縣等東中西部地區最具代表性的國內現有試點實踐區域對于宅基地的利用模式，主要表現為通過閑置住宅改造，發展都市休閑農業和發展特色鄉村旅游；將閑置宅基地和住宅以出租、合作等方式進行盤活，發展多元產業；對閑置宅基地退出后進行集中整治，整合利用宅基地流轉、村莊整治村集體閑置建設用地，建設承載鄉愁的鄉土博物館、文化藝術旅游村，保護傳承農耕文化和民俗傳統，加快推進鄉村記憶工程，實現文創與鄉村、藝術與鄉土的融合發展；結合國家創新創業和下鄉返鄉政策支持，推進鄉村創業創客工程，為鄉村振興培育人才隊伍；利用城鄉用地增加掛鉤政策，開展土地指標在有限區域內的置換等。 其中，“村集體＋農戶＋政府＋公司”合力推進閑置宅基地開發利用，是發揮多元主體功能和破解該項改革遭遇資金難題的重要途徑。 根據國家或地方關于鼓勵社會資本合法開發運營農村集體建設用地、閑置(或農戶自愿退出)宅基地的相關法律法規(指導意見)要求，試點區域通常選擇由市場化運營的公司(企業)法人實體，帶著創意設計、項目實施、產品生產、品牌營銷等不同環節所需要的資本進入鄉村，推動自然地理環境較好(如具備山清水秀的自然風光)、區位條件優越(如交通設施網絡化程度高、與城市距離自駕1小時左右)、特色產業培育潛力大(如具有某些地方特色農畜產品、或擁有可開發的旅游資源等)的鄉村推動宅基地流轉、退出，參與閑置宅基地和閑置農房開發利用，從而達到盤活農村集體建設用地、提升農村宅基地使用效率和帶動鄉村建設行動項目實施的目的。 例如，以上海途遠置業顧問有限公司為例，該公司結合途家網行業相對領先的大數據運營平臺、區域大生態豐富的旅游資源及途遠特色大旅游住宿產業，在貴陽市觀山湖區百花湖鄉三屯村，利用閑置的村集體建設用地和社區民居，在不改變農民土地所有權的基礎上，由村集體經濟合作社入股參與民宿項目建設，農民可獲得共享農莊的土地租賃收益，并通過“農特產品”的網上售賣獲取收益。 同時，該項目通過引進斯維登、途遠、途家、途禮等市場主體形成的“合作社＋平臺公司＋社會投資”和“土地整理＋項目開發＋運營管理＋產品銷售＋利益共享”模式，充分利用當地鄉村景觀吸引社會資本與農村集體經濟組織深度合作開發鄉村資源，并借助于以住宿、旅游為核心的品牌企業優勢，打造頗具特色的美麗鄉村共享農莊，對有效破解城郊區域“空心村”問題起到了重要示范作用，極大地盤活了鄉村閑置資源和實現集體資產市場化賦能，有效推動了農村集體經濟的股份化改革和鄉村特色旅游業的發展。

科學設定政策目標、合理配置政策工具[14]是構建宅基地“三權分置”改革的關鍵內容。 系統總結以上代表性案例不難發現，面對農戶自身改造老舊和閑置住房能力有限、農民契約精神相對較弱、村集體經濟積累不夠的不利約束條件，農村缺乏能夠更好更快迎合市場個性化、創意化需要的本地化產品創新要素，農村集體建設用地和空閑宅基地必須引入外力(如社會資本進入)沖擊才能被激活，這在經濟欠發達地區就更為顯著。2020 年6 月30 日中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過的?深化農村宅基地制度改革試點方案?提出，深化農村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地“三權分置”的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現好、維護好、發展好農民權益。 2021 年2 月，中華人民共和國自然資源部、中華人民共和國國家發展和改革委員會、中華人民共和國農業農村部聯合印發?關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知?提出，鼓勵各地在符合國土空間規劃的前提下，通過集體經營性建設用地入市渠道，以出讓、出租等方式對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用。 顯然，在數字經濟時代，強大的社會資本憑借其多元的市場運作平臺，全鏈條參與甚至主導農村集體建設用地和閑置宅基地重新開發利用，對于重塑傳統鄉村的經濟結構、社會結構和居民生活場景，確保鄉村民宿、特色產業可持續發展，破解“三農”領域資金缺乏問題，推動農村“三變”改革、農村土地“三權分置”改革和農村集體產權制度改革等，至關重要。

(二)宅基地“三權分置”改革的現實困境

制度變遷是一個主體行為調整和利益格局變化的過程。 我國農村宅基地使用管理中出現的問題具有強烈的歷史延續性，宅基地“三權分置”制度改革所要破解的核心問題也并非短時期內就能夠徹底消除。 例如，從城鄉建設用地指標增加掛鉤的實現過程分析，國家關于深化農村宅基地制度改革試點中進行的頂層設計，主要是深入推進建設用地整理，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。 在這里，如果制度設計上允許城鄉建設用地增減掛鉤可以在全國范圍內進行跨區域的指標交易，那么農村宅基地(一般性的說法是大概有2 億畝[15])若有50%甚至更大比例(主要是那些位居城市邊緣、交通便利、自然生態環境條件良好的農村)能夠騰退出來，考慮到宅基地自然屬性中的區位差異，則宅基地指標的市場交易就能夠實現數十萬億量級的較大規模資產收益。但是，我國農村宅基地產權權能受限，中介服務普遍缺失，宅基地長期被排斥在土地交易市場之外。這種嚴格限制市場交易的農房(含宅基地)制度嚴重束縛農民住房和宅基地財產權益的實現，由此導致城市居民因住房可以實現財富快速增長，城鄉之間的收入不平等和財富差距越來越大[16]。因此，讓閑置宅基地最終“活起來”的巨大轉變，主要顯示為城鄉建設用地增減掛鉤制度保障下城市建設用地指標的增加。 也就是說，農村集體建設用地減少就對應著城市建設用地的增加，也意味著讓原本與城市建設用地(國家所有)無關的農村宅基地(集體所有)通過騰退復墾環節形成市場增值對接，實現了原本無法交易的宅基地指標可以通過增加掛鉤制度完成了在城市土地要素市場以建設用地指標進行“招拍掛”而實現巨額增值，從而使農村“沉睡的資產”被喚醒，由此宅基地便具備了巨大升值空間。 顯然，全國范圍內跨區域的城鄉建設用地增減掛鉤指標交易實現及其長遠影響還需要一段時期的穩慎探索和持續觀察。

同時，作為農村典型的公共事務治理問題，宅基地用途轉換尚存在法律障礙，宅基地使用權市場價值和交換價值的實現仍面臨困難，一系列過于剛性的宅基地用途管制措施無法有效契合現實需要[17]。 例如，我國現行的宅基地管理制度，因始終隱含著宅基地在保障村民居住功能上的特殊性，對宅基地的生產資料屬性[18]認識不清，導致宅基地“三權分置”制度改革的實質性推進極為緩慢，而且進一步強化著并反映了農民與村集體土地、農民與鄉村社會千絲萬縷的復雜聯系。 隨著新型城鎮化的加快推進和城鄉市場化水平的顯著提升，1990 年后出生的新生代農民流動性不斷增強，農民非農職業選擇呈現多樣化趨勢，農民對農村社會和農業土地經營的關聯性不斷降低。 但是，市場化條件下必須要考慮到的一個問題是，總會有一定比例在城市打工一段時期最終無法轉變為市民而要返鄉的農民。 更為重要的是，由于農業轉移人口市民化過程存在困難，城鄉融合發展的政策協同配套存在障礙，農民退出宅基地進城落戶后仍然無法在城鎮獲得同等程度的就業、醫療、養老等公共服務的充足供給，由此導致閑置宅基地很難順暢實現有效盤活利用。 因此，農村居民包括進城農民(常住城市但戶籍為農業戶口)的理性選擇便是長期占有宅基地(甚至想方設法多占)，即使宅基地的使用價值對其自身生產生活來講非常低也不愿輕易放棄(宅基地的使用權利)。 這就可能會使農村閑置宅基地和閑置農房的存量隨著農業轉移人口市民化程度提升而增加。

土地作為農村地域的核心資源要素，如果權屬不清晰、財產權益不明確、無法市場化配置，必然阻礙土地要素與城鄉其他要素的雙向流動、整合重組和優化配置[19]。 改革開放以來，我國宅基地制度改革進程中的利益主體和制度供給者呈現多元化，使得實踐層面的農村宅基地退出利用方式呈現為政府主導型、村民自發型、企業推動型、集體組織配置型等多種類型。 但是，由于中央政府、地方政府、農村集體經濟組織、農民、宅基地使用者和社會資本均參與宅基地變革實踐，加之我國土地制度變遷的路徑依賴特征非常顯著，不同主體之間對宅基地改革中的利益問題尚未完全達成一致認識[20]，宅基地流轉和退出機制活力不足，(閑置)宅基地的資產屬性和市場價值無法體現，城鄉統一的土地制度配套保障政策缺乏，這一系列問題又進一步導致宅基地審批管理程序混亂、違規多占(“一戶多宅”、超標建房)、隱形流轉監督不夠、農戶私下交易、利益分配矛盾突出、宅基地使用權繼承環節的民事糾紛案件多發等問題長期得不到徹底根治。 在宅基地制度改革中，政府功能的發揮主要體現在通過制度安排保證“三農”利益不受侵蝕、誘致建設用地指標交易的市場力量發育和保護內生市場交易秩序的形成。 隨著城鄉結構轉型和鄉村振興戰略深入實施，適應農村宅基地“三權分置”制度改革要求和變化趨勢，為了逐步強化宅基地的財產權功能，宅基地制度改革正從居住保障導向中謀求財產功能轉向在財產功能導向中維護居住保障[21]。 因此，根據宅基地“三權分置”改革要求，在堅守底線和守正創新的原則下建立系統權威且治理有序的城鄉建設用地流轉和交易市場體系，尋求閑置宅基地資源資產化和閑置農房資產資本化的可行路徑，逐步推進宅基地騰退整合后的農村集體建設用地指標實現跨區域配置和在更大范圍的流轉交易，對于破解宅基地制度改革中的現實問題更顯重要。

三、農村宅基地制度改革政策取向

回顧70 多年的發展歷史，我國農村宅基地制度變遷經歷了1949 年中華人民共和國成立后到改革開放前農村土地集體所有制逐步建立、改革開放后到?中華人民共和國物權法?頒布期間的嚴格規范宅基地使用管理、2008 年經濟步入新常態到2018 年中央“一號文件”提出探索宅基地“三權分置”的改革賦能擴權和2019 年中華人民共和國土地管理法新修訂以來宅基地規范管理進入新時期等四個主要階段。 當前，中國農村宅基地制度的基本框架特征主要表現為:所有權安排上的集體所有，符合集體成員資格的農戶使用權，限定面積條件下的“一戶一宅”，滿足條件無償取得基礎上的長期占有(無使用年限規定)，主管部門規劃管控下的村集體內部流轉等內容。 在城鄉融合一體化發展步伐加快的背景下，中國城鄉人口結構發生了重大變化，農業轉移人口市民化規模龐大。 根據中華人民共和國國家統計局?第七次全國人口普查公報(第七號)?[22]的數據顯示，2020 年底全國14.12 億人口中在城鎮居住的人口為9.10 億人，常住人口城鎮化率達到63.89%(2020 年我國戶籍人口城鎮化率為45.4%)。 這就表明過去10 年，中國常住城鎮人口增加2.36億人，鄉村人口減少1.64 億人，城鎮人口比重每年平均上升1.42 個百分點。 顯然，城鄉人口結構的變化已經成為城鄉土地制度創新的先導性議題。 為加快推動閑置宅基地有效利用，2019 年10月中華人民共和國農業農村部?關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知?提出，要以提高農村土地資源利用效率、增加農民收入為目標，緊緊圍繞因地制宜選擇盤活利用模式、支持培育盤活利用主體、鼓勵創新盤活利用機制、穩妥推進盤活利用示范和依法規范盤活利用行為等五個方面的重點任務，探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施，從而為激發鄉村發展活力和促進鄉村振興提供有力政策支持。 在此基礎上，2020 年9 月20日中央農村工作領導小組辦公室、中華人民共和國農業農村部發布了?關于進一步加強農村宅基地管理的通知?，再次重申鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅游等。 在這里，我們可以得到事關農村宅基地制度改革特別是更好推動閑置宅基地有效利用的政策方向。

第一，在宅基地的申請獲得與使用管理環節，繼續堅持農村土地集體所有基本制度，對歷史形成的宅基地面積超標和“一戶多宅”等老問題，探索確定“舊宅舊辦法、新戶新辦法”的分類認定和處置實施時點(特定時點前擁有宅基地的繼續無償占有，該時點后再申請宅基地的農戶需要支付一定成本而有償獲得宅基地)，逐步打破具備資格權的村民無償獲得宅基地的分配制度。 同時，按照中華人民共和國農業農村部、中華人民共和國自然資源部的“三定”方案和農村宅基地審批監管“三到場”要求，嚴格管理、規范農戶對宅基地的依法使用，在突出服務鄉村振興和村莊統一規劃布局基礎上，鼓勵農戶更多使用綠色建筑材料和注重傳統優秀文化傳承，用經濟杠桿和法律手段共同推動宅基地節約和有償使用。 為確保農戶對宅基地使用及其自建住房的合法權益，必須全面落實農村宅基地確權登記發證，確保農民合法財產權利，為農民增加財產性收入提供產權保障。

第二，在宅基地的退出與使用權流轉環節，堅持自愿有償原則，嚴格落實“一戶一宅”規定，鼓勵農戶自愿退出原有宅基地，推動農戶退出的宅基地與村集體建設用地依法實現集體建設用地入市。 在這里，屬于農村集體建設用地的指標，可由村集體預留優先用作有資格權的其他農戶宅基地分配，也可依法用作集體發展事業(村莊建設和鄉村產業發展)或調整為集體經營性建設用地。農戶自愿退出的宅基地，可允許本村集體之外的農戶有償獲得該宅基地使用權，或由縣級人民政府保底收儲，不斷擴大宅基地使用權流轉的資格與范圍。 對于一些具備條件的農村，縣級以上土地主管部門可以統籌安排相關資金，專門用于農村閑置宅基地自愿退出的獎勵補助等。 發達地區或個別條件成熟的地方，可以嘗試研究發行地方政府專項債券，支持農村閑置宅基地退出、盤活和利用。

第三，為實現閑置或廢棄宅基地和農戶閑置住宅的有效利用，各地需要立足本地的區位交通條件、資源稟賦優勢、生態環境容量、產業發展基礎和歷史文化傳統等因素，綜合考慮、因地制宜選擇適合本地實際的開發利用模式。 例如，在中東部和長江以南自然生態環境較好的城郊區域的農村，由于宅基地和閑置住宅利用的經濟價值較大，加之人口聚集程度較高，因此可由農戶、集體經濟組織、農村新型經營主體和社會資本等主體以市場化為導向，共同探索發展符合城鄉融合趨勢特點的都市休閑農業、特色鄉村旅游、傳統餐飲民宿、鄉愁文化體驗、現代創意設計、電子商務等新產業新業態，或者根據本地鄉村建設行動所列重點工程，積極發展諸如家庭工廠、手工作坊、農畜產品冷鏈、初級加工、倉儲物流等一二三產業融合發展類項目。 這不僅能夠推動城市資源向農村有序流動，有效拓展農民增收空間，而且能夠實現閑置宅基地或住宅經濟價值、社會功能和文化價值的最大化。 同時，對于集中居住、人口流失規模較大的農村，可采取宅基地整理、復墾、復綠等方式，開展農村閑置宅基地土地整治，將整理好的土地依法依規利用城鄉建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等支持性政策，既可以為農民提升住房水平或實現分散農民集中居住提供用地保障，也可以為鄉村科技文體廣場等公共基礎設施建設和非農產業發展提供土地要素條件。

第四，在集體經營性建設用地入市方面，逐步統一宅基地與集體建設用地的法律屬性，明確宅基地就是集體建設用地的一部分，使其可在本地鎮、村、組之間實現公開競價交易，打破農戶自愿退出的宅基地只能用于本村居民建造住宅的法律約束，進一步擴大宅基地的資產屬性，使其能夠和集體建設用地同等入市，實現宅基地(包括集體建設用地)在城鄉間的出租、轉讓、抵押和交易，并由此為宅基地盤活和獲得更大市場收益提供政策空間。 其中，城鎮居民、工商資本等依法租賃農房居住或開展經營的，對利用方式、經營產業、租賃期限(最長年限不超過20 年)、流轉對象等不同領域要進行法律規范。 需要堅持的是，因閑置宅基地盤活和有效利用而產生的土地增值收益，必須最大程度用于農業發展和鄉村建設，最終使農民受益和助力共同富裕目標。

第五，在宅基地有效利用探索實踐過程中，法律允許宅基地使用權的有限流轉且可繼續用于經營性建設。 在全國104 個縣(市、區)和3 個地級市的新一輪農村宅基地制度改革試點過程中，國家支持各地探索宅基地使用權權益置換、入股經營、合作建設、整治利用和農房轉讓、農房出租(自營)、農房繼承、抵押融資的具體實現途徑[23]。 但是，必須汲取實踐中出現的突出問題和經驗教訓，堅決守住國家法律和土地政策底線，嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，或以其他形式違法違規買賣或變相買賣宅基地，嚴禁社會資本下鄉利用農村宅基地進行商業地產開發、私人會館和別墅大院建設。 同時，要切實維護農民合法權益，不得以各種名義在違背農民意愿的情況下，采取強制性措施和辦法要求農民退出或流轉宅基地，更不能容忍強迫農民“上樓”行為的出現。 對農戶合法取得的宅基地，任何機構和組織不得違法隨意收回，禁止把退出宅基地作為農民進城落戶的條件。 當然，國家土地信托方案——具有宅基地轉讓意愿的農民和集體經濟組織不直接參與市場交易向集體成員外的第三方出讓宅基地使用權，而是通過國家設立的土地信托機構進行市場交易[24]——也是一種可供借鑒的代理交易模式。

通過以上方面的努力，最終為構建農村集體建設用地與城市國有建設用地同平臺、同規則并軌運行的市場交易體系，確保農村集體組織及其成員長久享有宅基地入市收益提供實踐基礎[25]。

四、延伸討論

面對百年未有之大變局和經濟社會主要矛盾發生的重大變化，中國城鄉發展步入了全面建設社會主義現代化國家的新時代。 為構建更加完善的要素市場化配置體制機制，國務院辦公廳在2022 年1 月6 日發布的?要素市場化配置綜合改革試點總體方案?中提出，在提高土地要素資源配置效率試點方面，允許符合條件的地區探索城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑使用機制。 在構建城鄉統一的建設用地市場方面，在依法自愿有償的前提下允許將存量集體建設用地依據規劃改變用途入市交易。 同時，要創新宅基地收益取得和使用方式，探索讓農民長期分享土地增值收益的有效途徑，合理分配集體經營性建設用地入市增值收益，兼顧國家、農村集體經濟組織和農村居民權益。 顯然，以完善產權保護制度和要素市場化配置為重點，推進體制機制創新，強化制度性供給[26]，深化農村宅基地“三權分置”制度改革，有效盤活和利用農村閑置宅基地、農房，依法加強宅基地使用管理，對于堅持和維護農村集體所有權經濟制度，切實維護和發展好廣大農民切身利益，加快推進城鄉統一的土地市場建設，大力實施鄉村建設行動和最終實現農業強、農村美、農民富的社會主義現代化都具有十分重要的理論和現實意義。

未來時期，數億計的農民要完成市民化的徹底轉變，必然會帶來一定規模的農村宅基地和農房閑置，也必將進一步加劇城鎮建設用地趨緊的壓力。 這就要求我們必須基于制度演進過程中城鄉社會內部各種力量的協調，提前謀劃涉及城鄉統一土地制度建立與完善的諸多問題，充分考慮農村土地制度變革中的各種復雜利益關系，防范多種風險以避免改革異化[27]。 同時，宅基地“三權分置”制度改革特別是宅基地使用權的資本化必須重視不同行為者的結構、互動網絡和利益均衡模式，需要匹配不同地域鄉村的不同發展階段，才能真正提升農村社會經濟效益與發展活力[28]。宅基地制度改革試點與農村土地征收、集體經營性建設用地入市協同推進的農村土地三項制度改革，正在為建立健全程序規范、補償合理、保障多元的農村土地征收制度，同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度和依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的農村宅基地制度提供實踐依據。 盡管前一期農村宅基地制度改革在33 個市、縣(區)試點所取得的成熟經驗已在新版土地管理法中得到體現，但是囿于試點時間較短、覆蓋面不大、內容不充分，宅基地“三權分置”改革的探索還不夠充分，宅基地制度改革中一些長期形成積累的深層次矛盾和問題依然存在。 正在快速推進的新型工業化、新型城鎮化使得土地規模化集約化流轉迅速上升，傳統小農經濟結構因之趨于解體，農民與土地的關系漸行漸遠[29]。 2021 年1 月中共中央國務院?關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見?指出，深入推進農村改革，必須加強宅基地管理，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地“三權分置”有效實現形式，規范開展房地一體宅基地日常登記頒證工作[30]。 必須認識到，我國宅基地制度變遷是一幅極為復雜、聯動與獨特的圖景，順應城鄉人口雙向流動、有序擴大宅基地產權結構開放性等問題亟待深入探索[31]。

隨著經濟發展步入新常態，土地對于我國經濟增長的發動機功能逐步減弱[32]。 2022 年4 月10 日(成文日期為3 月25 日)中共中央國務院發布?關于加快建設全國統一大市場的意見?提出，為健全城鄉統一的土地市場，必須完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標跨區域交易機制，完善全國統一的建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場。 同時，要注重城鄉關鍵領域改革之間的協同性，加快完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策，將宅基地“三權分置”制度改革、閑置宅基地和閑置農房有效利用和農村土地制度、農村社會保障、公共服務供給、城鄉統一的市場體系建設、戶籍制度改革、城鄉要素自由雙向流動機制構建、鄉村振興等結合起來。

展望未來，宅基地制度改革必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，系統總結百年來中國共產黨在處理農村土地問題上的歷史經驗，以實施鄉村振興戰略和推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展為目標，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，在依法維護農民宅基地合法權益和嚴格規范宅基地管理的基礎上，有效提升全社會特別是農戶對于農村土地制度安排的認知水平，仔細分析影響農戶宅基地退出的不同因素、意愿與行為選擇，系統設計事關宅基地“三權分置”改革中的退出激勵機制、約束機制、收入分配機制和保障機制，科學評估退出宅基地和閑置農房的功能價值，認真總結試點地區宅基地退出的典型模式、特征與成效，重點關注自愿退地農戶的可持續生計與農村社會綜合發展問題[33]，不斷探索閑置宅基地復耕、復綠和流轉后用于產業發展或居住的新模式、新途徑，有序擴大跨行政區范圍的宅基地(和建設用地)指標市場化交易，推動各地在探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施創新上實現更大突破，為豐富和總結中國特色社會主義經驗、講好中國故事和推動實現中國式農業農村現代化提供更多美好圖景和改革樣本。