西藏農村公共產品供給問題及對策研究

□張會元，占 堆

（西藏大學經濟與管理學院，西藏 拉薩 850000）

1 問題的提出

西藏地處我國西南邊陲，平均海拔4 000 m 以上，環境惡劣，社會經濟發展落后于內地，農村地區經濟發展水平不高，基礎設施薄弱，教育和醫療資源短缺。由于西藏地區數據難以獲得，以西藏為研究對象的學術成果匱乏，理論界從宏觀層面和政府角度討論西藏地區農村公共產品供給的相關研究成果較少。

西藏農村人口占全區人口較大比例，農村地區所需的公共產品極大程度依賴于政府提供。研究西藏農村公共產品現狀及存在的問題，可以為各級政府合理配置西藏農村公共產品資源、拓寬投入渠道和平衡公共產品供需結構提供參考。

薩繆爾森首次給出公共產品的正式定義，按其觀點，公共產品就是社會全體成員共同享用的集體消費品。社會全體成員可以同時享用該產品，每個人對該產品的消費都不會減少其他社會成員對該產品的消費[1]。馬斯格雷夫在此基礎上提出補充，公共產品還具有消費上的非排他性[2]。自此，西方經濟學界公認公共產品具有非競爭性和非排他性。

由于政府財力有限，僅依靠政府供給公共產品出現了供給不足、供給效率低等各種問題，各市場主體逐漸參與到農村公共產品供給中。1974 年科斯（R.H.Coase）在《經濟學的燈塔》中證明，私人部門提供了大量本應由政府供給的公共產品。

張軍和何寒熙（2016）將農村公共產品區別為政府主導的供給、私人供給以及合作供給3 種模式，通過研究發現這3 種供給模式相輔相成，提高了農村公共產品的供給效率。

冷哲（2016）通過對大量階段性數據進行研究發現，經濟發展程度和財政制度對農村公共產品供給效率影響顯著。

鄧立新（2014）認為，應當鼓勵農民參與公共產品的供給，以自我供給的方式提升農村公共產品的供給效率。

朱新林和陸豪（2018）指出西藏農村公共服務存在投入經費不足、管理體制落后、政府包攬造成供給效率低等問題。

趙燕（2015）通過對拉薩市周邊農村調查，分析了西藏農民對公共服務的切實需求。

張盛國（2018）通過對西藏農村公路進行研究，發現公路建設存在嚴重的環境破壞、污染等問題，雖然這些問題可以通過管理和技術手段解決，但各參建單位應當引起重視。

夏洋洋（2018）指出西藏農村公路建設有利于促進農村旅游業發展、公共服務資源均衡、降低農村運輸成本、改進產業結構和帶動一系列產業發展。

以上文獻從公共產品概念、供給主體、供給效率等方面對西藏農村公共產品進行研究，但對西藏農村公共產品供給涉及較少。文章從西藏農村居民居住環境、教育、醫療及生產生活基礎設施方面，整體分析西藏農村公共產品供給狀況及存在的問題，并提出相關建議。

2 西藏農村公共產品供給現狀

西藏自治區面積120.223 萬km2，約占全國總面積的1/8，土地遼闊，但由于地處青藏高原，平均海拔在4 000 m 以上，生存環境惡劣，導致生產力低下、經濟落后。根據第七次人口普查結果顯示，西藏常住人口為3 648 100 人，其中城鎮人口為1 303 443 人，占35.73%，鄉村人口為2 344 657 人，占64.27%。將西藏農村公共產品分為農村居住環境、生產生活基礎設施建設、醫療公共衛生和義務教育4 個方面，總體來看，西藏農村教育、醫療衛生、水電問題、居住環境得到改善，但各項公共產品供給仍然不足，制約著農村經濟發展。

2.1 農村居住環境

西藏大力推動公共產品的建設完善，補齊農村發展短板，加速推進農村建設。在農村居住環境治理方面，農村廁所改造、農村垃圾集中回收處理以及農村居民飲用水等工作卓有成效。

農村廁所改革工作中，西藏因地制宜推行集中下水道水沖式、三格化糞池式兩種水沖式廁所，改良閣樓式、雙坑式、干封雙坑式3 種無水沖式的廁所。2019—2021 年，西藏累計改造農村戶用衛生廁所30.2 萬座，新增農村戶用衛生廁所15.5 萬座，戶用衛生廁所普及率達54.24%，較2018 年提高28.84 個百分點。

目前，西藏大部分行政村生活垃圾、生活污水得到有效治理。西藏農村設置垃圾集中收集點，對農村居民生活垃圾實行垃圾分類處理，并建立垃圾兌換超市，鼓勵居民合理處理生活垃圾。根據不同地區特點，建立集中式、分散式設施，處理居民生活污水。有些村莊開展了黑臭水體排查治理工作，并建立臺賬。有些村莊將污水治理與廁所改革工作結合起來，使居民生活環境得到較大改善。

在解決農牧民飲水問題方面，西藏實施了“母親水窖”等集中供水工程。“十三五”期間，西藏累計投資43.24 億元，改造提升農村飲水安全工程17 581 處。目前，西藏農牧區飲水安全問題基本解決，200 多萬農牧民群眾從中受益。下一步將實施規模化集中供水工程，推廣城鎮供水管網向周邊農村延伸，讓更多農牧民喝上安全水、放心水、干凈水。

2.2 生產生活基礎設施建設

西藏農村基礎設施建設突飛猛進，水、電、路、通信、網絡等基礎設施條件極大改善，邊境一、二線行政村公路通達通暢，主電網延伸到全部邊境鄉（鎮）。

2020 年底，西藏高速公路達106 km，一級公路582 km，公路總里程達118 238 km。道路建設促進了經濟發展，縮短了鄉村與城市的距離，加快了城鄉一體化進程。2020 年西藏林業草原投資255 249 萬元用于林業草原的生態修復和林（草）產品加工制造等，現有水庫122 座，耕地灌溉面積28.28 萬hm2，在建電站規模42 000 kW，郵政營業網點1 232 個，農村投遞路線85 862 km，農村寬帶接入用戶24.8 萬戶，已通郵行政村達100%。完善西藏農村基礎設施建設好處諸多，促進了農村旅游業發展，降低了農村運輸成本，促進了多產業發展和農村經濟發展。

2.3 農村醫療衛生

根據中國統計年鑒資料顯示，2020 年西藏農村鄉鎮衛生院床位數總量為0.37 萬張，比2019 年的0.36 萬張增加37%，但在全國仍排名倒數。2020 年西藏村衛生室覆蓋率100%，有村衛生室5 277 個，雖然村衛生室相比2019 年有所減少，但鄉村醫生和衛生員比2019 年增加152 人，2020 年每千口衛生技術人員5.02 人，比2019 年增加0.53 人。西藏農村公共衛生服務水平并沒有隨著公共衛生人員數量的增加而有所提高，其服務水平在全國排名仍然靠后。

2.4 農村義務教育

西藏教育是國民教育的重要組成部分。自西藏和平解放以來，在政府的規劃和支持下，西藏義務教育得到普及，西藏農村教育服務水平不斷提高，現代教育體系逐步完善，教育普及均衡程度提升，96.1%的鄉鎮有小學，所有的縣均有初中。2020 年，西藏共有普通初中105 所，在校學生共計33 447 人，其中農村學生占比達23.4%；共有普通小學827 所，在校學生191 748 人，其中農村學生占比達54.33%。2020 年西藏全區文盲率達28.09%，比全國平均水平3.26%高24.83 個百分點，比倒數第二名青海省高18.07 個百分點。由此可見，西藏農村義務教育水平與全國水平差距較大。

3 西藏農村公共產品供給方面存在的問題

3.1 供給資金不足

研究表明，在過去的十幾年里，各級政府對西藏地區農村公共服務的投資活動十分活躍，中央政府對于西藏民生建設十分重視[3]。西藏地理位置特殊，環境惡劣，經濟相對落后，導致地方政府用于農村公共產品的經費投入偏少。

由于地方財政對支農資金的執行效率偏低，擠占和挪用財政支農資金的現象較為突出。西藏尚未建立渠道資金投入機制，各企業、社會團體等社會組織對公共產品的投入參與不足，使得農村公共產品的資金投入總量較小。

3.2 供給主體單一

吳金明（2004）認為公共產品供給中涉及生產者、消費者、安排者3 個主體。西藏農村公共產品的供給主體只有政府和牧民。政府作為西藏農村公共產品主要供給方，在各層級、各部門之間存在職責不清、分工不明確的問題，導致農村公共產品供給明顯不足。盡管中央政府一再加大對邊疆地區的投入力度，但由于西藏大部分公共服務與產品依賴于財政，而政府財政收入是有限的，僅依靠政府財政難以滿足農村對公共產品的需求。如果要加大對農村公共產品的投入力度，勢必會增加農牧民負擔，與農村稅費改革的初衷相悖。西藏農牧民目前的收入情況決定了農牧民無法擔負這樣的費用[4]。

此外，農村的水、電、道路和灌溉設施等基礎設施，都需要大量的青壯年勞動力建設與維護。目前，隨著城鎮化發展，農村青壯年選擇進城謀生，村里大都是老弱病殘幼，農村基礎設施缺乏維護人員。

3.3 供給量總體不足，難以滿足不同地區農牧民的需求

在過去城鄉二元經濟體制下，國家財政、政策等傾向于城市，農村財政投入占全國財政支出比例較低，由此導致農村公共產品與服務供給嚴重不足。目前，學術界普遍認為農村公共產品供給總量不足，農村基礎設施落后，醫療、教育和社會保障的投入力度和覆蓋率均不足。隨著社會經濟發展及城鎮化建設進程加快，西藏農牧區居民生活有所提高，其對公共產品的數量及質量要求相應提高。

一是農村義務教育發展水平不高。農村學校教學基礎設施、教學設備落后，教師教學水平有待提高，農村居民受教育水平低。二是農牧區基礎設施供給不足，農地灌溉、草場維護等公共產品供給遠不能滿足農牧民的需要，且后續維護困難較大。三是基層衛生人員嚴重短缺，且整體素質不高，農牧民不能得到及時快捷的醫療服務。四是由于之前過度放牧，出現草地退化、水土流失以及土地沙化的現象，且最近幾年西藏地質災害頻繁，生態環境比較脆弱。五是由于西藏地理位置及環境的特殊性，社會保障和服務體系運行成本較高，這是西藏公共產品供給效率低的重要原因之一。

3.4 供給決策不合理

西藏農村公共產品供給實行的是“自上而下”的決策機制，農民及其他參與投資的組織被排斥在決策體制之外。在這一決策體制下，地方政府在決策時忽視了農民的實際需求，根據自身的意志、偏好、利益為農民提供公共產品。各級政府熱衷于提供見效快的短期公共項目，而不愿提供見效慢但具有戰略性的公共產品[5]。

政府提供的公共產品與農民的實際需求錯位，不僅造成人力、資金等資源浪費，而且農牧區居民生產生活所面臨的問題得不到解決。政府在提供公共產品時，往往只注重前期建設，忽視后期維護問題，導致已建好的基礎設施使用周期短、使用率低、質量差，這也是公共產品供給率低的重要原因之一。

4 西藏農村公共產品供給對策

4.1 拓寬農村公共產品投資渠道

西藏農村發展離不開中央和地方政府的支持，“西藏二十年內過多考慮所謂‘甩掉輸血經濟帽子’是不切實際的”[6]。西藏農村公共產品供給成本高、供給困難大、供給覆蓋率低，主要是因為西藏地廣人稀、海拔高、環境惡劣。農村公共產品有政府、市場、社會等供給主體。與多元化的供給主體相對應，農村公共產品具有多種供給模式[7]。目前西藏城鄉差距越來越大，不利于社會穩定。政府應該加大對不發達地區農村公共產品的財政投入力度，促進西藏農村經濟發展。

4.2 建立健全農村公共產品供給及監督體制

當前政府依然是公共產品供給的主要主體，然而僅依靠財政難以滿足農民的需求[8]，而且各政府在履行職能過程中暴露出辦事效率低下、供給質量不高等缺陷。在當前農村公共產品供給不足的情況下，許多學者提出建立農村公共財政體制，引入市場機制，讓更多企業等組織參與農村公共產品供給，通過市場競爭，促使不同參與主體提高供給效率和質量，彌補政府供給能力不足的缺陷。為了踐行政府履行職能的公開性及民主性，鼓勵更多社會主體參與公共產品的投資，應當建立健全有效公共產品供給監督機制，加強對各主體投入資金的監管，加強群眾監督，確保資金的有效利用。

4.3 建立健全農牧民參與公共產品供給決策機制

楊明洪在《建設西藏農牧區公共產品供給的長效機制》一文中指出，要解決西藏農牧區公共產品供給水平低、質量差、體系不夠完善等問題，需要建立公共產品供給決策機制、供需的互動整合機制、財政涉農資金穩定增長長效機制等。要加大宣傳力度，培育農民的公民意識和民主法治意識，提升農牧民主人翁意識，引導農牧民積極參與公共產品供給決策的活動。在村民委員會制度下，通過投票表決，反映多數人對公共產品的需求。讓農牧民參與到農村公共產品供給決策機制中，既可以提高供給效率，又可以提高政府在民眾心中的公信力。