基于鄉村振興戰略需求的農村集體用地規范化管理研究

□李晗靜

（陜西科技大學鎬京學院經濟貿易學院，陜西 西安 712046）

1 鄉村振興戰略的內涵及意義

黨中央以實現“兩個一百年”和縮小城鎮差距為目標，提出了鄉村振興戰略。黨中央將大規模的人力、物力和財力投入到了農村建設中，為農村帶來了更高水平的基礎設施和公共服務。鄉村振興戰略有助于全面建成小康社會，占據十分重要的地位。

近年來，社會經濟不斷發展，逐漸拉大了城鄉差距，城市中的農村人口越來越多，雖然城市活力有所提升，但是也對農村發展造成了阻礙。為了解決這一問題，我國政府頒布了各項惠農政策，目的是縮小城鄉差距，走多種經營與高效農業之路，快速發展農村經濟，改善農村基礎設施，進一步保證農村信息有效流通等[1]。

實施鄉村振興戰略除了可以加快農村經濟發展，還可以改善農村環境，促進農村產業和農村文化繁榮發展。

首先，有利于改善農村環境。鄉村振興戰略可以推動衛生農村快速建設，為農村人口帶來更高質量的居住環境。各地農村應結合自身實際情況，以生態文明建設為目標，遵循因地制宜的理念，采用綠色農業來替代高污染企業等。其次，有助于發展農村經濟。鄉村振興戰略可以更好地改革農村產業，使農產品具有更高的附加值，使我國農業具有更強的競爭力。同時，該戰略還可以促進農村產業不斷拓展，使所有產業鏈具有更高的價值，給農民帶來更多的收入。再次，有助于農村文化繁榮發展。鄉村振興戰略可以促進農村文化繁榮發展，加快建設社會主義精神文明的步伐，也有助于大力弘揚社會主義核心價值觀。鄉村振興戰略要求農村人民改變以往的陋習，通過學習科學知識，開展公益晚會等新文化活動，如此可以為農村人口帶來更加豐富的精神生活，促進農村經濟進一步發展。

2 農村規劃建設現狀

2.1 缺乏嚴謹規范的管理審批制度

現階段，依然存在大量違法違建項目，主要是由于相關部門沒有開展嚴格的監督管理工作。許多地方政府為了發展當地經濟，沒有嚴格處理各類違規項目，未批先建和審批不全等現象時有發生。在未辦理出讓國有土地或明知地方不具備項目用地面積審批權限，依然讓未取得土地建設權的投資者先行建設和運營。一些與土地法律政策不符的項目用地，不屬于合法辦理范圍，也進行了開發建設[2]。

2.2 難以實施城鎮規劃

中央一號文件中要求各級政府將村莊規劃作為自身工作，要求各級政府為村莊規劃編制和村莊治理開展提供資金支持。目前，全國都積極響應，開始規劃編制村鎮發展。在經過規劃后，許多村莊取得了顯著的社會效益，也出現了各種示范村和先進村，為加強村鎮建設奠定了堅實的基礎。然而，一些村莊在經過規劃后并沒有獲得發展，這主要由于參與土地規劃的各方持有不同的利益目標。

2.3 建設規劃不完善

之所以難以有效利用宅基地和產業用地，主要是由于建設規劃不完善。相比城鎮土地規劃，農村土地存在更嚴重的規劃問題，規劃缺失對土地利用造成了嚴重影響。例如許多村莊在指導和調控建設工作期間，宅基地缺乏專業規劃，農村居民用地的主要問題有分布廣、隨意性強、缺乏有效管理、各地沒有及時整治“空心村”等，大量土地資源沒有得到有效利用。土地浪費、村莊分散等都會對宅基地利用造成不利影響。對于企業發展用地來說，沒有做好指導和管控規劃的情況下，在開發利用集體建設用地時，村集體大多會以最大化的經濟利益為目標選擇所需開發利用的土地項目，沒有重視優化利用集體建設用地。因此在供給集體建設用地時就沒有結合用地優化的理念，導致經常存在盲目性和粗放用地的問題。

2.4 難以管理集體建設用地

目前，越來越多的學者開始探討如何改革土地制度。我國共有1 800 億m2的集體建設用地，是國有建設用地的5 倍，農村比城鎮擁有更大的人均住宅面積，增加了流轉農村集體建設用地的利益，同時吸引了政府和學者等對流轉集體建設用地的關注。部分學者提出了國有化集體用地策略，認為集體用地應與國有用地具有相同的價格和權利，可以促進城鄉統籌發展。基于此，各地開始試行土地置換政策。

自中共中央決定加大農村改革發展力度之后，必定會改革農村土地制度，做好規劃和管理工作，解決改革面臨的問題，全面認識建設新農村和規劃村莊對集體土地管理的重要作用，是目前最重要的任務。

3 農村集體用地規范化管理策略

3.1 完善構建土地管理方針

應結合土地管理法，完善土地管理文件，適當調整土地利用規劃，保證地方政府具有靈活管理土地的權限，同時應加大發展新型生態農業力度。土地管理法提出如果生態農業項目有助于實施鄉村振興戰略，但必須占用耕地資源，就可以行使占用耕地補償制度，給予補償價格優惠或面積優惠。

3.2 開展行政審批和管理工作

首先，政府人員應當提升自身的依法行政水平，土地管理人員必須熟悉相關法律法規和辦理流程等。不僅應嚴格按照相關要求審批農村集體用地，還應盡可能避免不必要的審批流程，簡化行政審批流程。其次，各部門還應當加強合作，快速作出審批和答復。應當開展更加便捷的行政審批服務。為需要開發利用農村土地的人員設立專門的咨詢窗口和熱線電話。再次，地方政府應當結合地區經濟的實際發展情況，保證所擬定的涉農項目清單與自身發展相符，同時應保證其中的界定標準、項目效益評估標準等滿足涉農項目的需求。如果涉農項目必須占用耕地，則就需要使用項目清單，在評估環節應以社會效益和生態效益為重點，比較該項目和耕地發展的價值，明確占用耕地后的耕地補償方式等[3]。

3.3 構建村集體問責機制

農村集體土地歸屬于村集體，村集體應負責保護和管理土地。與正式管理部門相比，村集體更加便于開展土地監督工作，所需的監督成本更低。可以鼓勵村民參與違法違建村集體土地的監督選舉活動。村委會應有專門的小組負責監督管理村集體土地，對土地開發利用情況監督，并定期進行匯報，如實上報各類違法違建行為。還應建立委員問責制度，如果存在不報或少報違建行為等情況，應當做好依法追究工作。

3.4 優化存量建設用地

3.4.1 實施“三舊”改造

在城鎮低效用地中加入鄉鎮集體用地，對其進行開發，對老城區和舊廠房等改造。采用存量建設的方式重點盤活集體經營用地，統一城鄉建設用地。為增加抵押集體建設用地帶來的收益，應設立專項金融產品，充分體現集體建設用地的資產價值和市場屬性。推進集體建設用地中租賃住房建設等改革試點工作，保證集體建設用地市場的有序性，加快二次開發重污染和高耗能項目土地，并明確開發的流程和方式等。此外，還應建立考核獎勵機制，鄉鎮應制定相應的用地指標等，采用水電政策等激勵企業。

3.4.2 實施自征自用

鼓勵集體用地向國有土地轉變，有助于加快二次開發和利用存量農村集體用地。在實際執行環節應結合自征自用原則。首先，應當結合農民意愿，避免強制征地，征地后應補償、安置農民等。其次，應先做好規劃工作，保證合理建設。以國有建設用地為目標，對農村集體用地合理利用和按需征用。再次，應保護耕地，對土地集約利用。以土地管理法為依據，按照相關手續提交農用地轉用申請，在獲得審批許可后才能開發利用農村集體用地，尤其是基本農田，應在節約土地的基礎上，做好對土地的集約利用工作，提高土地的利用率。

3.4.3 允許鄉村建設

與“一書兩證”的城鎮制度相比，鄉村建設規劃應以農事簡辦為許可制度原則，鼓勵出臺配套政策，落實鄉村規劃，下放審批權限，構建流程精簡，提供無需費用的“一站式”服務，同時應做好“兩違”整治工作等。在實際實施環節，首先應完善政策體系和鄉村規劃制訂和科學編制，出臺相關文件，保證鄉村規劃許可管理的規范性和完善性；其次應全面覆蓋鄉村規劃，安排如何使用宅基地，鼓勵村民建房；再次應做好對管理構架創新工作，實施分級管理，適當下放事權，統一頒發鄉村建設規劃許可證；最后應精簡過程和管理工作，簡化報建流程和驗收流程等，加大懲罰違法違建行為力度，加強監管建設和違法建設行為。此外，還應當保障具有充足的人員和資金，配備相應的規劃師，投入更多資金，保證工作順利開展[4]。

3.4.4 規范地價評估方法

目前，隨著農村產權制度改革的進行，想要發揮使用權，有效管理集體建設用地的流轉，以農村基準地價為基礎，科學制定集體建設用地標準，對集體建設用地進行合理評估，使入市經營的集體建設用地能夠獲得相應依據。需要從質量和利用狀況方面對土地進行全面掌握，采用科學合理的方式管理和利用集體建設用地，以此來有效促進土地流轉，使集體建設用地交易更加規范，從整體上提升公開化、透明化的交易水平[5]。

3.4.5 明確評估范圍

需要具體結合規劃方案，明確建設用地的詳細劃定范圍。對于需要小范圍測算、分散型分布的集體建設用地來說，對評估范圍劃定應以行政邊界為依據。對于分布較為集中的集體建設用地范圍的測算，可以根據建設用地來劃定評估范圍。

3.4.6 科學處理和調整級別界限

根據定級初步完成的集體建設用地級別圖，無法做到與線狀地物準確吻合，特別是針對偏遠地區的道路來說，由于線狀地物十分稀少，并且缺乏完善的路名。因此，為了使集體建設用地能夠具有突出的使用成果，使基層便于操作，需要同時根據相關特點和規律，科學處理和調整不同級別界線的地價，根據最小的行政村單元，并借助各村行政界線，合理合并水平相同的村落[6]。

3.4.7 采集地價情況

在根據基準地價對集體建設用地進行評估的過程中，最基礎的一項工作是采集估價資料，同時，也是基準地價需要準確評估的重點內容，并且在實際采集的過程中，所采集的資料是否真實、準確，直接關系到評估基準地價的集體建設用地是否可信。

通過采集準確的估價資料，能夠真實體現交易價格或是收益狀況，并且能為評估方式的科學選擇提供相應依據，以此來對樣點的集體建設用地進行準確評估，使基準地價更加貼近現實。需要根據相關制度，規范登記流轉的集體建設用地，通過建立流轉體系，動態監測集體建設用地，根據價格變化實時掌握集體建設用地的動態信息，并提供相關信息使地價評估獲得一手參考信息[7-8]。

3.5 提升人員的綜合素質

土地管理包含的技術與環節數量繁多，在管理過程中需要專業的管理人員優化管理方案，保證方案的可行性，使工作順利開展。因此，需要建設專業的管理隊伍，增加團隊中的人才數量，并在工作中不斷擴大團隊規模。因此，需要全面了解現有管理人員的能力與水平，在制訂管理人員的培訓方式時，應結合個人的實際情況。另外，應將新知識與新技術應用到實際工作中，并針對以上內容對員工培訓，提升其實際操作能力，保證土地管理工作質量。除了需要加強管理人員的專業知識以及技術外，還需要建立考核機制，強化在人才競爭中的個人意識，并且需要確保競爭環境的公正性以及公平性，提升團隊的整體能力[9-10]。

4 結束語

我國在管理農村集體用地時遇到了各種問題，如難以高效利用建設用地，難以實施城鎮規劃，缺乏資金建設等，對新農村建設造成了不良影響。我國一直以來實行土地承包制，農村土地涉及復雜的權屬問題，加大了管理和規劃工作難度。由于無法搬遷土地，而集中建設就面臨土地置換問題。能否良好地管理集體建設用地關系著其規劃實施效果。在管理集體建設用地期間，應結合土地利用規劃和村鎮建設規劃，完善集體建設用地的流轉市場，發揮土地市場效用，規范管理農村集體用地，促進鄉村振興戰略有效推進。