新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設研究

2022-12-01 11:01:42李博士

山西農經 2022年6期

□李博士

（西藏民族大學，陜西咸陽 712082）

行百里者半九十。黨的十八大以來，在以習近平總書記為核心的黨中央的領導下，統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)村振興，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，逐步形成具有中國特色的鄉(xiāng)村治理模式。同時，必須清楚認識到，我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化道路處于起步階段，要以《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》為依托，以《中國共產黨農村工作條例》為支撐，以《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》為指導，堅持基層探索和頂層設計良性互動，注重鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

在推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，建立健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治和鄉(xiāng)村社會持久、長期、全面穩(wěn)定。

1 基層黨組織建設統(tǒng)領鄉(xiāng)村治理規(guī)范化

新時代，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須加強和完善黨對農村工作的全面領導，建立健全村黨組織領導村民自治有效實現(xiàn)形式。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨的基層組織是確保黨的路線、方針、政策和決策部署貫徹落實的基礎。”發(fā)揮基層黨組織領導鄉(xiāng)村治理的核心作用，必須把圍繞基層黨組織規(guī)范化建設作為核心。只有把基層黨組織建設的更加堅強有力，才能不斷提升村民認同感。

堅持黨對農村工作的全面領導，關鍵在于如何發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的能力，確保黨的組織和黨的工作的全面覆蓋、有效覆蓋。

一是加強黨的領導體制建設。2019 年，中共中央下發(fā)《中國共產黨農村工作條例》（以下簡稱《條例》），就加強黨對農村工作的全面領導，加快推進鄉(xiāng)村振興作出部署[1]?！稐l例》指出，堅持逐步建立五級書記抓鄉(xiāng)村振興考核機制。

二是加大村黨組織領導的組織體系建設力度。2016 年，中共中央、國務院下發(fā)中央一號文件，首次提出關于探索建立村黨組織領導的村民自治的有效實現(xiàn)形式，為確保黨對農村工作的全面領導提供了思想指導。2019 年6 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，進一步理順了村黨組織與其他村民組織之間的關系，明確了村黨組織領導鄉(xiāng)村治理的權責邊界[2]。

三是加強村黨組織管理體系建設。一方面，規(guī)范村黨支部書記在村民委員會“兩委”班子中的交叉任職；另一方面，全面落實“四議兩公開”，健全村級重要事項由村黨組織研究討論機制。

四是加強村黨組織工作機制建設。重點在于堅持縣鄉(xiāng)村聯(lián)動，推動社會治理資源向基層下沉，建立縣級領導干部、縣直部門主要負責人包村制[3]。

五是加強黨的政治引領力建設。毫不動搖地堅持黨的政治引領力建設是加強農村基層黨組織的根本保證。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“以黨的政治建設為統(tǒng)領”，旗幟鮮明講政治，是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求[4]。只有不斷加強農村基層黨組織對各類組織的政治引領力建設，才能發(fā)揮黨建引領鄉(xiāng)村治理的領導核心作用。

政治屬性是政黨的第一屬性，政治領導力是政黨第一位的能力[5]，圍繞新時代黨的建設的主線開展工作，必須把提高政治站位，把握政治方向，保持政治定力，樹立政治意識作為基層黨建的中心工作。

推進黨領導下的農村工作有序開展，完善黨建引領是第一要務。農村基層黨組織扎根群眾生活，是黨聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶，是黨在基層的先鋒隊，是廣大群眾合法利益的保護者，是全心全意為人民服務的踐行者[6]。

加強農村基層黨組織建設，要以增強政治功能和組織力為關鍵，切實強化其政治領導功能、思想引領功能，加強黨員干部隊伍建設、優(yōu)化基層黨員人才隊伍結構，把農村基層黨組織建設成為推進鄉(xiāng)村改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。要堅持黨建帶群建，加強基層黨組織對共青團、婦聯(lián)等基層組織的領導，培育扶持公益性、服務型社會組織建設，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理資源在基層組織間的配置，引領帶動基層配套組織加強自身建設，增強服務基層的主動性。

2 基層政府主導鄉(xiāng)村治理有效化

如何發(fā)揮基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府在鄉(xiāng)村治理中的作用，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的關鍵。在推進我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的歷史進程中，鄉(xiāng)村治理能力建設以農村基層基礎工作為依托，而基層政府是最接近群眾、服務群眾的主體，更好地促進服務型政府建設，進一步加強基層政府執(zhí)政能力，對于我國鄉(xiāng)村社會治理具有更為顯著的意義。

基層政府在落實農村基礎工作方面具有主導性作用，為了全面提升鄉(xiāng)村治理有效化，必須大力加強基層政權治理能力建設。在持續(xù)深入做好干部駐村工作、派駐駐村第一書記等工作的同時，要堅持“全周期管理”理念，深入推進基層政府改革，向基層放權賦能、減輕基層負擔、建立容錯機制、加強基層監(jiān)督，著力提升服務型政府建設，釋放基層政府治理效能。

2021 年4 月，中共中央、國務院下發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》（以下簡稱《意見》），這是全國首次就加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設頒布的政策文件，具有極其重要的理論價值和指導意義。《意見》從5 個方面作出明確指示，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力、為民服務能力、議事協(xié)商能力、應急管理能力、平安建設能力[7]。因此，要大力加強基層政府治理能力建設，破除基層政府體制困境，使基層政府現(xiàn)代治理體系的構建力，內外有限資源的優(yōu)化力，與治理環(huán)境關系間的調適力等要素在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用[8]。

3 全面加強村民委員會建設制度化、民主化、法治化

村民委員會是實現(xiàn)村民有效自治的重要組織載體，全面加強村民委員會制度化、民主化、法治化建設，是健全基層群眾自治制度的重要保障。在“鄉(xiāng)政村治”制度框架下促進鄉(xiāng)村自治的有效落地，發(fā)揮基層群眾參與鄉(xiāng)村治理的主體功能，其核心是保證村民委員會對鄉(xiāng)村治理措施的全面落實[9]。

一是當前我國村民委員會建設面臨制度機制不健全、組織章程不完善、治理“碎片化”、村委會下設機構缺乏等多維困境。推進村黨組織領導下的村民自治的有效實現(xiàn)，需要在統(tǒng)合鄉(xiāng)村治理資源、構建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制的基礎上，不斷落實村“兩委”換屆選舉縣級聯(lián)審機制，推動建立黨務、村務、財務公開制度，促進基層民主協(xié)商機制有效開展常態(tài)化，完善村民委員會及其下設機構組織章程建設，進一步理順村民委員會與干部駐村工作的權責界限[10]。

二是需要將以村民小組為基本單元的村民自治試點納入村民委員會制度化、民主化、法治化建設進程中?！懊髡咭驎r而變，知者隨事而制”，2014 年和2015 年，中央一號文件連續(xù)兩年提出關于探索以村民小組為單元的村民自治試點，在中央政策文件的指導下，形成了廣東佛岡的自治重心下移模式和廣西河池“黨領民辦、群眾自治”的屯級共治模式等。針對鄉(xiāng)村自治下移發(fā)展趨勢，必須將村民小組自治試點單元有效納入村民委員會制度化建設進程中，加強村“兩委”對村民自治小組的集中統(tǒng)一領導，進一步明確村民自治小組的職責[11]。

4 鼓勵社會組織和村民協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理

隨著農村經濟快速發(fā)展和社會治理結構的轉型，社會組織和村民協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)造活力顯著提升，加快構建新時代中國特色社會主義治理結構和體系，推動形成多元主體參與鄉(xiāng)村治理格局，成為新時代深化基層治理改革的重要目標[12]。

習近平總書記堅持統(tǒng)籌國際國內兩個大局，以全面深化改革為總抓手，立足于中國社會基本矛盾變化規(guī)律，提出創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式和構建共建共治共享的社會治理新格局的總體要求。

因此，準確把握具有中國特色的鄉(xiāng)村治理新路徑，明確傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理理念、方式、機制和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化總體部署的區(qū)別和聯(lián)系，分析探討村級組織、社會組織、村民協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理的理論內涵、戰(zhàn)略目標、運行方式，對于推進社會組織和村民協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理具有重大現(xiàn)實意義。

一是要厘清村級群團組織的功能定位，完善服務職能。共青團、婦聯(lián)等群團組織一直以來都是黨和政府聯(lián)系群眾的重要紐帶，堅持黨的群眾路線不動搖，必須緊緊依靠和發(fā)揮農村群團組織在密切聯(lián)系群眾方面的重要作用。要深化農村群團組織在參與鄉(xiāng)村治理中的功能建設——政治功能、思想引領功能、服務基層功能，立足于為人民服務這一根本任務，堅持以中國特色社會主義思想為引領，以黨的全面領導為政治坐標，以提升服務基層能力為重點目標，實現(xiàn)農村群團組織在新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設中的創(chuàng)新性發(fā)展[13]。

二是要引導、鼓勵、支持社會組織積極參與鄉(xiāng)村治理。社會組織是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)特定目標，按照一定宗旨、制度建立起來的共同活動集體[14-15]。以社會組織的成立地域為劃分標準，分為農村社會組織和其他社會組織。構建社會組織有效參與鄉(xiāng)村治理格局，需要農村社會組織自主性生長力量和社會化參與力量相結合。一方面，借鑒楓橋鎮(zhèn)關于黨建引領村級社會組織“5+X”標準化建設經驗，不斷培育、發(fā)展農村社會組織自主性生長力量，實現(xiàn)農村社會組織在文體活動、糾紛化解、社區(qū)矯正、經濟建設等領域的基本覆蓋；另一方面，由于農村社會組織在發(fā)展數量、發(fā)展活力、組織建設方面發(fā)展較為緩慢，要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村多元治理的格局，必須有效促進治理資源向基層下沉[16]。

三是要充分發(fā)揮群眾參與鄉(xiāng)村治理的主體作用。開展村黨組織領導村民自治的有效實現(xiàn)形式，必須深化村民自治實踐，將基層群眾的自我治理貫穿于鄉(xiāng)村治理制度化、精細化、規(guī)范化、法治化、民主化的全過程，促進鄉(xiāng)村治理內生動力的本土化和創(chuàng)新性發(fā)展。一方面，要積極引導群眾加入農村社會組織，規(guī)范和完善農村社會組織章程、組織架構、活動方式的制度化建設，搭建群眾參與鄉(xiāng)村治理的廣泛平臺；另一方面，要發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用，依托村民會議、村民議事會等基層民主形式，建立健全村務監(jiān)督委員會，推進全過程人民民主，形成基層群眾自我教育、自我管理、自我監(jiān)督的良好格局[17]。

5 構建“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系

構建“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系是推進中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效實現(xiàn)形式。隨著中國鄉(xiāng)村治理實踐的發(fā)展，“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系內涵進一步豐富，健全村黨組織領導的鄉(xiāng)村治理有效實現(xiàn)，切實加強黨的政治引領功能建設是鄉(xiāng)村治理體系建設的題中之義。