鄉村振興戰略背景下城鄉系統性融合困境及對策研究
——以嘉興市秀洲區為例

□唐佳琪，李芬英，吳 廣

（1.中共嘉興市秀洲區委黨校，浙江 嘉興 314000；2.嘉興學院文法學院，浙江 嘉興 314000）

1 鄉村振興戰略背景下城鄉系統性融合發展的必然邏輯

農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。鄉村振興和城鄉融合相輔相成，能夠有效解決“三農”問題。在鄉村振興戰略背景下，推進城鄉系統性融合有其必然邏輯。

1.1 鄉村振興戰略及城鄉融合發展科學內涵

鄉村振興戰略以農村為發展主體，堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農業農村現代化。產業興旺要求推動農業現代化發展，提升農業產值，因地制宜，發揮優勢，促進一二三產業融合發展，延伸產業鏈條，促進產業興旺。生態宜居要求生態環境良好，生活基礎設施和服務完善，當前，人居環境綜合整治和美麗鄉村建設能極大地推動生態宜居目標的實現。實現鄉風文明要求弘揚優秀的傳統農村文化，保護農村非遺記憶，培育淳樸的鄉村風氣，將社會主義核心價值觀融入農村鄉風鄉貌中。治理有效是促進基層治理體系和治理能力現代化建設的要求，要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。生活富裕不僅是農村集體的富裕，也是農村居民個人的富裕，不僅是收入的提升，更是精神文化、社會心態的提升與變化。

城鄉融合發展以城市和農村為發展主體，城市與農村相互聯系、相輔相成。在社會主義建設初期，國家重點發展重工業，以農業保障工業，以農村發展城市，經過幾十年的發展，城鎮化率超過60%，已經到了工業反哺農業，城市支持農村的階段。城鄉融合旨在縮小城鄉差距，促進城鄉各要素的流動，形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

1.2 城鄉系統性融合要素理論

浙江省委書記袁家軍在農村工作會議中指出，要加快農村改革系統集成，持續為鄉村發展提供強大動能。城鄉融合是一個系統性工程，包含著諸多要素，其本質在于要素之間的流動，基于城鄉要素對比的優劣勢，實現優勢資源流動和稀缺資源的互補狀態，從而推動城鄉融合發展。

習近平總書記強調，堅持農業農村優先發展，優先考慮干部配備，在要素配置上優先滿足，在公共財政投入上優先保障，在公共服務上優先安排，其本質就是融合城鄉要素。

廣義的要素包括土地、資金、勞動力、技術、公共服務、文化等。通過暢通要素流動渠道，建立健全融合機制，將農村的優勢要素，如土地、勞動力等流向城市，將城市的優勢要素，如資金、技術、文化、公共服務等流向農村，解決不平衡、不充分的發展問題。

1.3 城鄉系統性融合發展對鄉村振興的驅動機理

城鄉系統性融合與鄉村振興的出發點和落腳點在于人民的美好生活，兩者本質上目標一致。鄉村振興通過農村的發展對縮小城鄉差距、推動城鄉融合起到重要作用。城鄉系統性融合通過打通城鄉要素流動為農村發展提供資源和要素，是鄉村振興的重要驅動。城市與農村通過經濟產業融合、發展要素融合、社會公共服務融合、文化融合、生態融合五大融合，解決鄉村振興中城鄉協調、產業關聯、文化沖突、秩序重構等重要問題，助推鄉村振興，激發農村發展活力[1]。

2 秀洲區城鄉要素碎片化融合發展現狀

2004 年，時任浙江省委書記的習近平同志在浙江嘉興蹲點調研時指出，嘉興市完全有條件成為浙江省乃至全國統籌城鄉發展的典范。2019 年底，嘉湖片區入選國家城鄉融合發展試驗區，嘉興市全域成功入圍國家城鄉融合發展試驗區。為了了解當前秀洲區城鄉融合發展現狀，課題組深入秀洲區5 個鎮、10 個農村進行調研，對全區113 個行政村書記發放問卷，回收有效問卷106 份，向村民發放1 000 份問卷，回收有效問卷936 份。調研發現，當前城鄉融合面臨著部分碎片化融合情形，融合程度有待提升。

2.1 經濟融合：產業結構單一，農業現代化程度不高

經濟融合是推動城鄉融合的物質基礎。調研發現，當前秀洲區農村發展主要以農業（種植水稻、蓮藕、苗木等）為主，農業現代化發展程度不高，產業鏈條較短，產品深加工較少，利潤空間有限。近年來，“大棚房”“非糧化”等專項整治工作進一步制約了農業產業發展。村內第二、第三產業較少，在整治“低小散”企業和產業轉型升級發展中，大部分農村家庭作坊被取締，較大型紡織廠轉移至蘇北和中部地區，農村逐步呈現出村莊“空心化”、人口老齡化狀態，導致產業發展缺乏相應的條件[2]。

農村村級集體經濟發展總體質量不高。村均經常性收入占嘉興市平均收入72.66%，村均經營性收入占嘉興市平均收入40.31%。同時，發展質量不高，村級經營性收入占經常性收入48.92%，遠低于嘉興市平均收入。調研發現，村集體收入來源主要是上級撥款補助（91.51%）、集體資產出租（83.96%）、土地流轉管理費（72.64%），缺乏“造血”功能。

村民收入增長緩慢。49.79%村民認為2019 年以來年收入沒有增長，10.9%的村民認為逐年減少。村民家庭年均收入在10 萬～20 萬元不等，但是大多數農戶家里是4 口人及以上，人均收入不高。村民收入來源主要為外出務工、經商或房屋出租，其中，在企業打工的占65.38%。

2.2 要素融合：土地、人才、資金等要素流通不暢

要素融合是推動城鄉融合的重要組成部分。在全域土地綜合整治下，秀洲區流轉面積1.6 萬hm2，占家庭承包總面積的78.96%，但各農村土地流轉程度不均，30%的農村有60%左右可流轉土地還未盤活。目前，整治范圍內的農村宅基地實行自愿有償退出機制，用宅基地使用權換房、換公寓，有效集約土地，增加財產性收入。集體經營性建設用地入市尚在探索階段，未建立城鄉統一的土地市場，入市途徑和范圍尚待明確，農村土地流入市場仍不暢通。

農戶承包經營權股份化機制不健全，大部分農村集體資產尚未股份化，村集體開展股份分紅程度不高。秀洲區只有10 個村實施股份分紅，占總村數的8.85%。農村發展缺乏人才資源，缺乏吸引人才的條件。村書記和村委班子成員學歷普遍較低，只有22.64%是本科生（在職函授所得）。職業農民和農業專家較少，66.04%的村莊沒有上級下派的駐村第一書記、農村工作指導員、科技特派員等派駐人員[3]。

2.3 社會融合：基礎設施及社會公共服務配套不均

基礎設施和社會公共服務關系人民群眾的日常生活。93%的村民認為城鄉差距主要體現在基礎設施和公共體系差距上，希望這一方面有所改善。

道路交通方面，雖已實現道路村村通，但是部分農村道路狹窄且缺乏養護，路燈設置不均衡，亮度不夠，容易形成安全隱患。公共交通雖已覆蓋全村，但是班次少，難以滿足人們的出行需求。

教育方面，有79.05%的農村沒有幼兒園或托兒所，村內小學教育資源有限，師資隊伍力量薄弱。

養老方面，有94.34%的農村設有居家養老服務中心，但是條件簡陋，缺乏醫養設備、專業護理員。目前，秀洲區每百名老年人擁有護理員17 人，與市級標準差距較大。

物流運輸方面，大部分農村內部物流快遞難以送達，僅能送到鄉鎮，不利于農村居民收取。

2.4 文化融合：共享優質文化資源程度待提升

文化融合是指城鄉能夠共享優質的文化資源，包括文化娛樂硬件設施和文化產品等。目前，秀洲區實現了農村文化禮堂行政村全覆蓋，但是這些文化陣地使用率較低（7 d 使用1～2 次）、日常開放時間短、活動場地小、可供娛樂的設施少、缺乏后期維護。缺乏文化專業指導人才，農村文化隊伍組建同質化嚴重，質量不高。公共文化投入總量及占地方財政總收入比重偏低，群眾文化活動質量及活動經費指標偏低。以送戲下鄉為例，每場次經費預算為3 000 元，無法提供高質量服務。缺少相應的基層公共文化設施建設、文化活動補助政策[4]。

2.5 生態融合：農村環境保護及治理問題突出

改善生態環境是當前農村發展的重要問題。目前，農村生態環境問題依舊突出。過量使用農藥、化肥造成土壤板結，污染土地和水資源；就地焚燒秸稈造成空氣污染嚴重；農村養殖業無序發展造成河水、土壤有機物質污染嚴重；農村旅游經濟發展帶來的生活污水、固體廢棄物等持續增加；生活垃圾分類落實不到位；部分村鎮企業違規排放污水、堆填廢物現象時有發生。農村居民生態環保意識有待提升，對于美麗鄉村建設的維護意識和主體意識還需加強。

3 秀洲區城鄉系統性融合助推鄉村振興的基本路徑

根據《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》精神，秀洲區協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略“雙輪驅動”，以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，以促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置為重點，為新型工農城鄉關系的形成提供秀洲經驗。

3.1 調整產業結構，以經濟融合助推產業振興

促進一二三產業融合發展，做強“農業+”現代新農業。加快農業數字化改造，建設農業雙創中心、現代農業智慧產業園，打造種業強區。促進農業全產業鏈發展，創建稻米、青魚、蓮藕等10 億元以上全產業鏈。推動農旅文一二三產融合發展，積極培育休閑農業、創意農業、精深加工業和現代農業服務業。

大力發展美麗經濟。發揮北部國家濕地公園和湖蕩優質生態優勢，以國際一流水準建設生態、創新、產業、文旅融合發展的示范區聯動片區。大力發展鄉村產業跨界融合新模式，提升發展鄉村旅游、農家樂、民宿、康養、鄉村夜經濟等美麗經濟新業態。

多渠道促進農民增收致富。鼓勵農民進城創業、就業，擴大農民在城鎮第二、第三產業的比例。引導農民采取農村產權入股、租賃、托管等方式，發展多種形式的股份合作經濟。創新性實施“飛地抱團”項目低收入家庭幫扶增收計劃，開展保底分紅。

3.2 打通城鄉要素雙向流動，以要素融合助推人才振興

優化配置城鄉土地資源。以全域土地綜合整治為抓手，促進城鄉土地資源優化配置和高效利用，實現農戶安置由宅基地安置為主向公寓房安置為主轉變、村莊布點由分散向集中轉變。探索農戶承包經營權股份化機制，通過股份化把承包權變股權、農民變股民，促進承包經營權流動。探索農村集體經營性建設用地入市機制，激活農村土地資源，促進村強民富。

加快營造人才集聚優勢。創新科技、人才項目的金融支持和金融服務，推出“人才投”“人才貸”“人才險”等。制定科技成果入鄉轉化政策，吸引高層次人才、鄉賢、高等院校科研院所智力下鄉，吸引農創客、新農人從事現代農業、數字農業。

多渠道增加資金投入。財政優先投入農業農村，將土地出讓收益用于農業農村的比例調整到50%以上。積極推進金融服務，與金融機構建立合作機制，圍繞城鄉融合，重點投向公共服務和基礎設施建設等領域。設立城鄉融合專項基金，引導社會資本投入。

3.3 完善公共服務體系，以社會融合助推組織振興

推動城鄉基礎設施大融合，促進城鄉交通、供水供電、供氣、通信網絡等一體化建設。高標準規劃建設城鄉路網的交安、亮化、綠化、公交停靠站等配套設施，提升公路網密度，高水平建設“四好農村路”。實現新農村電氣化鎮村全覆蓋、城鄉一體化供水覆蓋，實現供水、供電、供氣同網、同質、同價、同管理。加快農村5G 基站、新能源汽車充電樁等新基建建設，擴大物聯網、人工智能等終端布局，建立城鄉一體布局合理的倉儲物流、商貿和保鮮冷鏈設施網絡。

推進城鄉公共服務大融合，優化配置公共教育、醫療衛生、社會保障、文化體育等基本公共服務資源，補齊民生短板。全面推進“互聯網+義務教育”，提高鄉鎮學校課堂教學質量，引導城鎮優秀骨干師資向農村學校、薄弱學校流動，實現常態化教師輪崗交流，促進師資均衡配置。建立城鄉統一的醫療保障體系，加大醫療衛生裝備投入力度，實施秀洲區村衛生室“強基工程”“互聯網+衛生健康”共享融合。積極推動農村養老制度改革，逐步推進農民基礎養老金與最低生活保障金并軌同標。

3.4 加強城鄉文化銜接，以文化融合助推文化振興

持續提升城鄉文化體育事業水平，促進文化要素在城鄉間雙向流動，完善城鄉融合的公共文化服務體系，實現鎮（鄉、街道）圖書分館全覆蓋和行政村（社區）文化禮堂全覆蓋，在偏遠自然村推廣布局智慧閱讀設施設備，創建智慧閱讀驛站，全面落實文化下派員、村級文化專職管理員“兩員”制度。豐富和優化基層文化服務供給，開展浙江省“158”工程、送戲下鄉和傳統戲曲進村社區活動，推進“三百”工程文化百萬家系統活動，精準對接百姓文化需要，疏通公共文化服務“最后一公里”，提高百姓文化獲得感、幸福感。

3.5 城鄉聯動生態治理，以生態融合助推生態振興

推進城鄉生態環境大融合是秀洲區作為長三角生態綠色一體化發展示范區協調區的必然要求。全域開展城鄉一體“五水、五氣、五廢”治理。深化“五水共治”碧水行動，強化河（湖）長制，推進“污水零直排區”提質擴面。全域加強山水林田湖草系統保護與修復，實施北部湖蕩清淤、整治、綠化、生態修復基礎工程，打造具有地方水文化特色美麗河湖。推進生物多樣性保護，加強農業面源污染防治和耕地保護。圍繞“四清四化三提升”，縱深推進農村人居環境建設，加強農村廁所管理、農村生活污水管理、農村生活垃圾分類管理，打贏農村人居環境全域提升翻身仗，打造農村秀美環境，創建省級生態文明建設示范區。