組織與合作：基層社區半正式治理體系下的居民自治構建

袁 明 寶

(西南大學 中國鄉村建設學院，重慶 400715)

一、問題的提出

社區是城市治理體系的基礎單元，城市社區治理又是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，構建基層社會治理新格局關鍵要實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育和自我監督。城市社區治理承擔著落實國家政策、行政任務和回應居民自下而上公共服務訴求、組織居民合作的雙重任務，呈現出行政性和自治性的雙重屬性。城市基層社會公共事務的多樣性和復雜性決定了社區基層組織對居民自治的需求和動力，雖然居民自治在當前行政體制結構下有弱化的一面，但通過與基層社區組織居民合作以解決小規模、多層次的公共事務仍然具有可行性和可能性。城市社區居民自治的實踐既不是社區行政化主導下的控制，也不是完全發揮社區社會組織和分散化居民的作用，而關鍵在于社區基層組織發揮半正式治理的角色，實現對社區居民在合作事務上的有效組織和動員。

城市社區是最基層的社會組織單元和治理單元，通過社會服務供給、公共事務治理和糾紛矛盾化解實現社會秩序的建構，但在社區治理實踐中卻出現了行政整合過度和社區自治能力不足的困境①，社區居委會并沒有有效發揮居民自治的功能，這也成為學界的主流共識。針對當前社區治理中出現的行政吸納自治現象，學界主要從三個層面分析社區有效治理的可行路徑。

第一是社區去行政化改革，恢復居委會純粹的自治組織性質。社區居委會雖然既是群眾性自治組織，又是國家政權的末梢，但因為國家權力對社區的過度介入造成了居委會更多地成為行政性的國家代理人和“準政府組織”②，社區組織的行政化擠壓了居民自治和基層民主的空間③，進而導致基層自治組織出現“內卷化”的困境④。雖然國家與社會已經不再是之前的全能主義，但國家對社區仍然存在著“柔性控制”和“擇機進入”⑤，社區自治總體上表現為一種自上而下的“建構型自治”和“行政性自治”⑥。社區居委會行政色彩強烈，成為政府的一條“腿”，自治功能弱，或者說是因為國家行政權力對基層社會的介入過多，造成行政吸納自治，這成為社區去行政化改革的基礎和動力所在。學界對于社區行政化思路和實踐也有不同意見，向德平認為社區組織的去行政化有利于公民有序的政治參與和民主意識的提高⑦，還有學者提出去行政化能夠促使基層對“行政一元化”治理模式作出調適，深層意義在于能夠啟動基層權力結構變革⑧。相應地，質疑或反對社區行政化改革的研究主要是剖析去行政化依然暗含著行政邏輯，并帶來一系列負面后果，如彭勃認為社區逆行政化改革并沒有跳出行政邏輯，帶來的是有限共治和行政下沉⑨，劉太剛等則提出了社區去行政化只是一種追求組織純度的錯誤選擇，追求社區居委會完全自治所呈現的價值排序是“自”重于“治”⑩。在社區行政化改革的負面影響上，有學者指出偏執一端的去行政化切斷了社區組織同居民的制度化互動渠道，同時又造成了居委會被邊緣化、制度化交易成本增加和居民參與不足等困境。所以社區的行政化還是去行政化并不是關涉社區有效治理的關鍵變量，只要能夠完成自上而下的行政任務和行政服務又能對居民個體化和公共性服務需求有所回應，就可以保持社區行政化的面向，核心是在行政主導的邏輯下同樣能夠實現自治秩序。

第二是培育社區自組織實現完全自治。城市社區社會組織是社區多元化治理主體之一，但因為國家權力介入和社區行政化嚴重造成了社區自組織在城市社區治理體系中處于“隱藏”狀態。社區自組織的發育和生長不僅為居民提供公共參與的機會，也是公民社會發展的載體，比較重要的社區自組織包括業主委員會和各種公益組織。在參與社區治理的積極層面上，社會組織能夠培養城市居民民主意識和公民權益觀，成為基層民主發展、實現民主訴求的有效途徑，在基層治理結構中可以形成組織主體的轉換和服務型治理模式，但整體而言，社會組織參與社區治理的效果并不好，很多政府力推的社會組織只能起到“錦上添花”的作用，很難有實質性參與，同時也因為社會組織是在政府政策和資金支持下進入社會，并不能保持獨立性，也沒有帶來社區治理能力和活力的增強。業主自治因為被限制在一定范圍內，自治權利有限，也容易陷入結構性困境中。在社會層面上，城市社區居民利益關聯度低，并不是真正的“共同體社會”，所以社會組織也難以通過社會活動等方式將居民有效組織動員起來。

第三是合作治理路徑。合作治理緣起于對社區組織準行政化的改造，通過政府行政管理、社會組織和市場組織等多元主體共同參與到社區治理過程。經典的合作治理強調的是中產階級崛起后民間社會的橫向連結，最終形成多元共治的局面，這暗含的假設仍然是建立在國家權力對社會的過度介入基礎上，通過真正社會自組織的聯合和參與“祛除社會對國家的依附性，建立自治原則”。

近幾年的合作治理思路則并不完全追求基層組織自治的純粹性，而是更多地探討國家自主性力量、基層黨組織參與到社區治理的路徑。張振洋等認為社區領導力量可以通過一整套行動策略整合社會資源，建立起以社區黨組織和居委會為主導者的社區治理結構，也能夠成功實現有領導的合作治理。也有研究者強調發揮國家自主性力量的作用，實現國家對基層自治的有效介入，如盧學暉認為當前中國的社會自主性力量或市民社會發育并不充分，社區自治仍然要依靠國家自主性力量，以此構建政府主導型社區自治模式,葉敏探討了社區治理能力培育中的國家有效介入方式，國家通過輸入外部權威和組織力量、拓展社會自治組織網絡以及分攤部分集體行動成本等，有助于社區自治組織生長?；诖朔N認識，有研究者主張社區自治不是追求完全的社會中心主義，而要找回國家，并成為基層民主發展的有效組織載體。與此相似的是一些研究者追求基層治理結構中行政與自治的銜接，即打破社區組織行政化和社區完全自治的單向維度，實現政府和社會合作的混合模式。政府行政管理體系在參與居民自治過程中要有明確界定的職能，更應作為宏觀間接主導者而非微觀直接參與者，還有研究者主張突破社區限制、改革街道體制并且建立中間銜接體。

合作治理成為當前基層社區自治的較好選擇，其并不追求社區基層組織的行政化、去行政化以及自治純度的單向度選擇，而將目標設定在通過多元治理主體的協同和參與實現善治結果上，具有很強的理論價值和實踐可行性，但關于合作治理的研究卻呈現出兩個不足：一是對合作治理的討論大都是從應然角度出發，缺乏實然的實踐機制分析，如認為合作治理的本質就是基層社會各個治理主體間及內部有效合作機制的形成，是政府各種觸角與其他各類社區主體的協商、合作和集體決策過程；二是一些研究者雖然分析了有領導的合作治理策略和國家有效介入的方式，但并沒有分析社區基層組織如何實現對居民積極分子和一般群眾的動員機制。因此，筆者基于重慶市長壽區黃灣社區的調研經驗，分析城市社區半正式治理體系下基層組織通過組織吸納等方式完成居民自治的內在機制，核心是探討基層組織與社會事務合作的鏈接機制，在此基礎上形成對組織與合作、行政與自治的辯證認識。

黃灣社區是重慶市長壽區鳳城街道下轄的建制社區，2014年從鳳城街道三峽路社區分離出來，總共面積有1.1平方公里，轄區內總人口有1萬1千多人，戶籍人口和常駐人口各占一半。黃灣社區位于長壽老城區的核心，屬于傳統的老舊小區，有單體樓棟116棟，這些樓棟基本上沒有物業公司。黃灣社區共有9名工作人員，分別是統籌管理的書記、主任、民政專員、綜治專員、城市管理專員、宣傳專員、計生專員、社保專員以及一名負責指紋打卡的專員。除了這些正式的社區工作者之外，社區還選拔了居民小組長、樓棟長和巡邏員等居民自治隊伍來共同參與社區自治。

二、居民自治困境與半正式治理結構

1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第2條規定居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，這標志著城市社區居委會不是正式的政府行政組織，同時也明確了居委會是城市社區一部分社會公共事務的組織者和供給者，但在現實實踐中，居民自治因為內嵌于城市社會結構和治理結構而產生了眾多結構性的硬約束。

(一)居民自治的組織基礎弱

城市社區不同于農村社區，城市社區的開放性、復雜性和無結構性使得其社會性質是一個陌生人社會，即使居住在同一個小區或同一樓棟的居民都可能互不認識，因此城市社區居民呈現出個體化強、異質性強和組織性弱的特點，而且社區人口還存在著很強的流動性和匿名性，如外來流動人口進入城市社區、社區人口搬遷到新城區等都增加了社區人員結構的復雜性，這就使得社區組織面對的是更加分散的居民，在做工作時就沒有可以動用的社會資源和治理資源，組織動員居民達成集體行動的難度就更高。農村社區是一個具備生活生產共同體、人情價值共同體的熟人社會，相互之間的關系更加緊密，有互助合作的需求，而且基層干部可以利用人情面子、威望等非正式治理資源實現對村民的組織動員。

(二)居民自治的利益關聯低

城市社區是人為劃定的行政單元，是根據地理位置、方便管理的原則劃定的物理空間，城市社區的行政劃分設置使得治理單元并不是一個有著利益相關、社會邊界清晰的社會合作單元，而是一個基于行政管理劃分的功能性單元，所以城市社區在治理單元上只具備行政空間劃分的意涵。農村社區是一個在歷史發展過程中因為血緣、地緣關系而建構起來的內生性共同體單元，村莊邊界清晰，其不只是物理邊界，也包括人際關系、社會交往和倫理價值上的邊界，而城市社區并沒有清晰的邊界，居民對社區的認同感并不強，只是一個行政單元，居民有事可以找到固定的責任對象和責任承擔者，如可以找到所屬社區辦理社保、就業、低保和醫療保險等公共服務，也可以找到社區調解糾紛等。城市基層社會通過這種行政劃分建立起政府與居民的行政和政治關聯，因此是屬于后天建構起來的權利責任關系。城市居民之間公共利益關聯低以及干群之間政治利益關聯少，使得居民自治缺少足夠的利益動員基礎。

(三)居民自治缺少有效治理資源

城市社區人員構成的復雜性和異質性造成社區組織體系與居民的關系相對疏離，因為居民之間的陌生化、社區干部與居民關系的陌生化使得社區工作中的干群關系成為一種個體與個體的關聯互動，不同于農村社區村干部與村民所形成的既有公共關系又有私人關系的類型，村干部在農村社區治理中的治理對象、治理空間都很確定，可以動用的治理資源也很多，如人情面子、權威威望等。城市社區的行政化、制度化設置使其沒有產生權威的基礎，也就沒有更多的治理資源可以利用，所以，城市社區治理就要解決如何與分散的陌生人社會對接的難題以及在此基礎上如何實現居民自治。

雖然城市社區的復雜性構成了阻礙居民自治的不利因素，但現實中因為社區仍然存在小規模、多層次的公共事務，就會產生對居民自治的強烈需求，城市社區基層組織也有足夠動力推動社區居民在公共事務上的合作。城市社區的復雜性還決定了社區治理結構更加多元和健全，不僅有半行政化的社區居委會組織以及社區下轄的小組和樓棟(管理機構)，還有公益性崗位設置和巡邏隊，自上而下形成了一套嵌入在城市社區的組織體系和多元主體，并且每個主體的責任分工清晰，成為對接陌生人社會治理工作的基礎，但是在這一完備的組織體系內，最關鍵的是社區的半正式治理機制。

半正式治理的內涵是社區基層組織在交易成本高、信息不對稱的陌生人社會中，識別并篩選出那些與其他居民能夠建立起相對熟悉關系、具有熱心腸的積極分子，并賦予其小組長、樓棟長等公共性的組織身份，將其嵌入到社區基層治理結構中。理查德·博克斯將公民分為“搭便車的人”“積極分子”“看門人”三種， 認為社區中大部分居民屬于“看門人”和“搭便車的人”，真正需要發揮作用的是社區中的“積極分子”。以社區小組長為代表的半正式治理力量因其內嵌于社區日常生活和社區居委會組織中，就具備了較強的治理能力，他們不僅可以協助街道、社區完成常規治理任務，如政策宣傳和解釋，反映和解決居民的公共服務需求，還能依靠自身群眾性和公共性的身份組織居民實現自治，如解決下水道堵塞、停車難等小微事務。

在半正式治理結構中，起到關鍵作用的是小組長這一制度設置，通過將小組長的群眾性、公共性和半正式性身份統合起來，發揮他們在日常生活中與居民建構起來的私人化情感關系和在此基礎上的道德聲望和道德資源的積累，從而可以轉化為有效治理資源。

第一，半行政化的社區與個體化、異質性的居民存在著交易成本高、信息不對稱的結構性難題。城市社區組織雖然在制度定位上是自治組織，但因為現實工作的需要而呈現出較強的半行政化，自上而下的行政任務繁多，有限的社區干部難以有足夠的時間、精力、動力和能力去做群眾工作，而且社區居民人口多又呈現出流動性、個體化特點，造成很多社區工作難以直接對接分散化的居民，如政策宣傳、信息掌握等。社區干部對社區居民的認識和了解主要依靠為居民提供相關公共服務獲得，但這種認識并不深刻，只是短暫的一次性交往，社區通過正式化的技術治理手段去解決問題時往往收效不佳，很容易與居民產生對立情緒，而居民的個體性需求又需要在短時間內得到解決，社區卻難以較快介入，所以，半行政化的社區在治理工作中就要找到合適準確的接點來承接與居民的關聯，小組長、樓棟長就成為最佳組織選擇。

第二，標準化的城市管理與彌散化的社區事務之間的矛盾。城市社區管理在制度上大都針對一些標準化、程式化的問題，而社區事務卻又是不規則、無規律性的，城市社區的開放性和隱蔽性就會有眾多突發性、不易掌握的事件發生，如上訪、精神病患者鬧事等小概率事件。社區組織如果按照嚴格的技術治理方式就難以解決這些彌散化且不確定的事務，治理成本也會很高。組長設置則可以嵌入在這些事務中，依靠其群眾性身份和半正式的組織身份介入到小微事務的公共治理和基層社會信息的收集過程中，治理成本低，又能起到好的效果。城市社區本來是一個異質性和復雜化的社會，但因為能夠將社區中的積極分子充分動員起來，就形成了對全息社會的掌握，依靠這一完整的組織體系就可以有效對接復雜的城市社會。社區治理中的多元主體在日常生活中就可以做到對城市社會信息的掌握、政策的宣傳和矛盾的化解，即將信息員、矛盾化解者和政策解釋者等身份集中于一體。

第三，合作單元的碎片化使得半行政化的社區組織難以應對。城市社區并不是封閉的物理空間，而是嵌入在整個城市空間和城市體系內，在基礎設施、公共品供給和公共服務等很多方面都要依附于城市市政系統、城市公園等功能系統，與城市居民密切相關的公共事務可能存在于社區之外，但與此同時，城市社區因為公共事務的類型差異而產生不同的合作單元，如單體樓棟、單元內出現下水道堵塞、化糞池堵塞以及小區范圍內的外墻脫落等，就型塑出樓棟、單元和小區等不同層次上的合作單元。合作單元的多樣化且合作事務不規律意味著需要組織動員的居民群體存在差異，涉及整個樓棟、單元或小區的事務不同，就要動員不同規模的居民參與。對于半行政化的社區組織而言，因為資金、能力有限和行政任務繁多，難以出面解決所有的合作需求，而且社區組織面對的是異質性和差異化的合作單元，社區干部在組織動員居民時就會面對很高的溝通成本，組織難度大，半正式的小組長、樓棟長等角色則可以有效介入到利益關聯度較高的合作單元中。

三、半正式治理與組織吸納

城市社區組織的半行政化限制了自治功能的發揮，但社區中又有一些細小瑣碎的公共事務需要整合居民自我供給，這就需要選擇社區半正式治理的渠道。半正式治理是社區基層組織將篩選出來的積極分子賦予小組長、樓棟長以半正式的組織身份，通過組織賦權吸納到社區治理結構中，成為城市社區重要的治理資源，因此，組織吸納就成為半正式治理的核心。

(一)社區居民選舉的程序認可

社區居民中的積極分子能夠進入治理體系的關鍵是通過居民選舉小組長獲得半體制性的身份。選舉過程由社區居委會主持負責，通過召集不同管理片區的居民開會選舉，基本上能將片區中本來就很積極、有熱心腸以及善于交往的居民選出來，而選舉這一程序實現了小組長身份具有合法性與認同感的目標，整個片區的居民都知道小組長是大家共同選舉出來的，其就能代表全體居民做事情，因此選舉的內涵是身份確認和告知。居民小組長的選舉程序實現了社區全體成員對小組長自治權力的讓渡，具有了自主性和合法性，但城市社區小組長的選舉并不含有政治派系內涵，社區小組長角色不承載像農村小組長那樣的利益期許、派系期許等政治內涵，因此社區小組長的角色就是服務本片區的群眾，所以就少了很多競爭性，社區居民也愿意支持積極分子成為小組長。

(二)政府財政補貼的正式身份確認

社區積極分子被選舉成為小組長后就具備了社區工作者的身份，而財政補貼的發放、納入政府財政范疇就更確認了小組長“公家人”的身份感。長壽區黃灣社區小組長每個月的補貼是440元，比過去上漲了很多，而且有的小組長還兼任樓棟長，其收入就能多得220元補貼。財政補貼對于小組長來說，一方面是增加了家庭經濟收入，但更重要的是公共性身份的確認。

(三)積極分子多重身份的統一

通過選舉和財政補貼賦予社區群眾中的積極分子以半正式身份，成為社區治理體系的組織部分，而不再是單純的一般群眾。在組織吸納過程中，小組長的群眾性、公共性和半正式三重身份可以實現有機結合。群眾性身份是小組長的基礎身份，其在社區里比較熱心、善于與居民打交道，使其能夠嵌入到陌生人社會中，能夠及時發現情況、掌握信息，也可以利用這一身份開展工作。公共性身份使小組長區別于一般群眾，能夠超越個人利益，在社區內做一些具有公共性、有利于集體利益的事情。半正式性身份使社區積極分子身份具有合法性，使其與社區組織關系更加緊密，成為社區治理結構中的一員，所以小組長就不僅僅是社會性的積極分子，而是有了組織身份。

社區基層組織對積極分子的組織吸納，一方面是基層治理體系對社區積極分子主動選擇的過程，因為積極分子自身稟賦與社區治理要求最為契合，所以就會主動將這一群體納入到治理結構中；另一方面，組織吸納也是一個被動的過程，因為社區是一個開放性的、邊界缺失的陌生人社會，缺少組織的基礎，就無法依靠社區自足性來自我選擇小組長。社區的性質決定了其不能像農村社會那樣能夠自發地將積極分子篩選出來，社區積極分子自發承擔公共責任的動力也不足，所以就需要通過政府外部供給治理主體，并由政府承擔其中產生的成本，這樣就能在邊界模糊、組織性弱的社區中配置合適的組織力量，并能在產生合作事務時被激活，即小組長介入到不同合作層次的需求事務中，引導帶領居民達成集體行動。社區的陌生化以及組織成本不好分攤往往難以產生內生性的帶頭人，但通過政府外部化的制度供給組織力量并承擔成本，社區公共事務可以將這一主體激活，使其帶領居民實現合作，撬動不同層次上的合作事務。在社區治理結構中因為對積極分子的動員，就形成了“居委會-典型群眾(積極分子)-普通居民”的傳統“二次動員”路徑。

半正式治理主要是發揮小組長在陌生社區中的關系優勢，參與到社區治理事務中。最主要的治理內容有三種，一是利用半正式身份解決開放性、流動性和強異質性社區中所出現的偶發性、瑣碎性和彌散性的小事，如在日常生活鍛煉中順便打掃白色垃圾、鏟除牛皮癬以及協調居民之間的糾紛等。城市社區中的瑣碎事務具有小微細碎的特點，半行政化的社區組織難以有效應對，但半正式化的小組長、樓棟長因為嵌入在社區生活中，就能實現對這些瑣碎事務的簡約化解。二是對流動社會的信息收集與監控，這是國家基礎信息能力的重要內容。小組長和樓棟長依靠身份優勢能夠在日?；钪型瓿蓪ζ瑓^信息的收集和掌握，如對片區內精神病障礙患者、“兩勞”釋放人員和流動人口的信息跟蹤和掌握，因為小組長對這些人員的信息比較熟悉，生活在社區中也能及時發現新情況或可能出現的風險，就能起到掌握信息和預防不確定風險發生的作用。三是組織不同合作單元上的自治事務，對樓棟、小區等不同單元內發生的破損基礎設施進行維修，這主要涉及事關居民日常生活的下水管道堵塞、化糞池堵塞以及停車困難等事務。由于參與到不同合作單元范圍內的公共事務組織和管理，居民自治的能力也不斷得到提高。

四、半正式治理與居民自治的實踐機制

半正式治理是當前城市社區組織準行政化制度設置下的變通和調試，通過吸納社區積極分子進入組織體系，再由社區組織將其輸送和供給到復雜多樣的社會合作事務中，引導、動員和組織居民自治的達成。

(一)弱社會邊界與強組織介入

城市社區的陌生化和異質性造成了城市社會邊界弱、組織和合作的成本高并且難以具備農村社會對公共事務合作的社會基礎、經濟基礎和組織基礎。城市社區的弱社會邊界體現在居民生活空間與工商業空間相互交錯、社區開放性程度高而且社區人口流動性程度高，難以形成長期穩定的居住人口結構，這成為城市社區難以進行公共事務組織和合作的不利因素，其與城市居民對解決公共事務的強烈需求心態形成矛盾。城市社區社會邊界弱、組織成本高，社會層面難以內生出有效的組織主體，其就只能依靠社區基層組織通過半正式治理途徑介入到社區事務中。強組織介入意味著由基層組織將社區積極分子供給到小組、樓棟等治理單元內，并將積極分子的關系資源優勢轉變成為一種社會資源和治理資源，從而激活這一組織力量帶動居民實現有限規模合作，達成城市社區內分散個體解決公共品供給的集體行動。

(二)小規模、多層次合作單元基礎上的自治

城市社區公共事務類型的多樣化決定了治理主體的差異。超社區性的公共事務是嵌入在城市管理和市政系統中的，這是地方政府職能部門的責任，社區內部小規模的合作事務涉及的利益主體少，更適合在社區、樓棟和小組等不同的小微治理單元內解決。吸納到社區治理體系中的小組長成為小微事務的主要治理主體，小組長能夠在力所能及的范圍內組織樓棟、小區等不同單元居民達成對基礎設施等公共事項的合作需求，這種合作基本上是以自然空間為基礎、以利益關聯為邊界形成的小規模多層次合作單位上的集體行動。以自然空間為基礎是前提條件，只有居住在同一樓棟或緊密相連樓棟的居民才會產生共同的問題，以利益關聯為邊界是指合作單元的范圍，這是由自然空間決定的，因為有共同的居住空間就會產生共同的利益關聯，居住在同一樓棟就自然會產生涉及本樓棟集體利益而不是個體利益的下水道堵塞等事務，而這種以自然空間為基礎、利益關聯為邊界的合作單元基本上涉及的是不太大的合作事項，所以在小組長的組織下就會將有限居民整合起來，如樓棟內下水道堵塞就要由小組長出面去每家每戶收錢，雖然也有少數人認為這應該由政府出錢解決，但由于其涉及的資金少并且小組長善于做工作，所以大部分居民能合作起來。

(三)非正式權威的軟約束

城市社區能夠實現對居民參與公共事務的組織與合作，關鍵是依靠社區中被賦權的積極分子，社區基層組織通過積極分子的接點作用實現對分散居民在有限規模事務上的合作。城市社區中的積極分子因為社會關聯度低，并不能在陌生社會中建立起公共權威，而只能依靠日常生活中與居民建立起來的不可傳遞的私人關系和信任關系，并轉化為組織合作中的治理資源。小組長之所以能夠在社區治理體系中發揮作用，一方面是因為社區中的小組長和樓棟長等積極分子本來就是社區中的熱心人，愿意與居民打交道和辦好事，在長時間的生活接觸中與陌生化的居民建立起相對熟悉的關系，就能得到居民的信任和認可，所以小組長在日常生活場景中依靠自身的熱情積累起豐富的人際關系資源和道德資源，與居民建立相對熟悉的個體化關系和有限的非正式權威，就可以減少與居民的交流成本，在公共事務中也能形成對居民不合作行為的軟約束，這也是小組長在半正式治理中所能發揮出來的情感治理優勢。

城市社區居民自治的實現依賴于社區居委會對積極分子的識別篩選和小組長對居民的引導動員兩個過程，其核心在于社區積極分子能夠參與到半正式治理結構中，這就與社區半正式治理的社會基礎有關。

首先，城市社區居民結構特點決定了組織吸納有合適人選。一方面，城市社區人口密度高、人員結構復雜，退休下崗職工構成了社區日常生活的主體力量，他們有一定的工作能力，也會處理人際關系，成為小組長的最佳人選，而且小組長基本上都是老年女性，她們的子女大都成人或成家，家庭發展壓力小，所以，這一年齡群體的特點是依靠退休金過比較富足的生活，又有足夠自由時間參與到社區工作中，她們“閑著沒事，干起耍，有活路就做，沒活路就耍。打掃垃圾就當作是鍛煉身體”。另一方面，社區小組長工作呈現生活化特點，小組長在樓道、單元和社區內的工作節奏基本上與她們的生活節奏、生活目標相一致，社區工作對她們來說不是一項專門的職業，很多社區工作都是小組長、樓棟長在日常生活休閑聊天、鍛煉中就可以解決的，如在日常生活中通過非正式的方式為居民宣傳政策，也能在與居民的日?；又姓莆找恍┤丝诹鲃有畔⒑筒环€定因素等。日常工作的生活化使得社區積極分子能夠勝任并不繁重的小微治理事務。

其次，小組長工作中有內在激勵和外在激勵的動力。內在激勵主要是組長在做工作過程中能夠獲得精神滿足，因為很多工作都不需要專門去做，只是在日常生活中遇到就可以順便解決，幫助居民解決事情就能獲得內在的成就感。外在激勵主要是社區激勵和社會評價，前者主要是街道社區會對小組長工作進行檢查、考核，如果工作做得好就可以在社區大會上得到表揚，“好的表揚、差的批評”，進而影響到社區、小組的排名和獎金，所以大部分小組長也會為了面子主動去做好工作，甚至會做一些職責范圍之外的事情。社會評價主要是指社區居民對小組長工作的認可和肯定，因為小組長嵌入在居民日常生活中，其所處理的事務也大都與居民的生活緊密相關，能得到群眾的較高評價，這也是對小組長工作的正向激勵。

再次，半正式治理中具有專群結合的基礎。專群結合就是將專業化的社區組織和半正式化的積極分子結合起來共同處理社區中出現的行政化、基層性的問題，因為單靠其中任何一個主體都不能很好地完成治理任務，行政化的社區組織在當前呈現的更多是技術治理，整體性、綜合性治理方式欠缺，難以應對陌生、復雜社區中產生的偶發性、彌散性的事務。半正式化的群眾組織優勢在于其群眾性和嵌入性，能夠通過非正式、最有效率的方式宣傳最新政策、發現社區新情況和統計新信息，也能組織一定規?；A上的合作事務，但小組長仍然沒有治理資源、沒有強制性約束，只能依靠情感關聯基礎上的軟約束，所以也會遇到糾紛難以解決、合作難以組織的情況，這個時候就需要社區正式組織體系的入場，與組長一起共同參與確保分散社會的整合和公共事務的達成。

五、結論與討論

城市社區治理體系不同于農村社會治理結構，呈現出組織完整性和主體多元性的特點。組織完整性主要是指城市社區治理體系包括社區居委會居民小組長和樓棟長等公益性崗位，基本上形成了一張覆蓋社區的完整網絡。在此基礎上就形成了社區治理的多元主體，而半正式治理的功能定位主要依賴將社區中的積極分子吸納進組織體系，賦予其半正式身份從而可以借助其群眾性和公共性的角色實現社區公共事務的合作和自治，因此，社區積極分子在城市社區治理體系中發揮了重要功能，他們將政府治理體系的觸角延伸到最接觸居民的地方，成為國家治理基層社會的重要載體，正是因為有積極分子這種代表群眾性和基層性的群體存在，使得社區治理在一定程度上也能夠做到簡約治理。

城市社區半正式治理作為一種簡約治理結構，不需要社區組織專門去除行政化功能也能實現自治目標。當前對城市社區自治的關注重點是將社區組織行政與自治功能剝離，突出其自治屬性，但選舉出一個純粹的自治化組織是沒有必要的也是不現實的，因為城市社區不是獨立一體的存在，而是嵌入在城市空間和管理體系中的，超社區性公共事務的解決就需要依賴社區組織具備相應的行政能力和鏈接政府治理資源的能力，純粹自治化則難以實現這一目標。另外，城市社區也不會變成正式化組織，主要還是組織居民管理自己身邊的小事，通過居民自治做一些行政體系不適合做的事情。正式的行政體系只負責明確的、標準化的事情，但社區還有一些不確定的、模糊的工作要做，如拆違工作如果僅僅依靠行政體系，行政成本就會升高，效果也大打折扣。因此，社區自治的重點應該放在為社區匹配那些善于做群眾工作、有能力組織居民實現有限合作的積極分子身上，激活他們做好小事。在此過程中，社區組織只是參與指導并且協調職能部門助力他們的自治事務，這就是組織化的自治，即通過吸納小組長這一群眾積極分子組織居民實現小規模、多層次合作單元上的合作需求，這樣就能低成本地完成自治事務，而不用追求社區組織形式上的自治化。實際上，只要在社會層面上有實質性的合作動員和組織活動就是有效的自治行為。

注釋：

①參見王星：《利益分化與居民參與——轉型期中國城市基層社會管理的困境及其理論轉向》(《社會學研究》，2012年第2期)。

②參見楊愛平、余雁鴻：《選擇性應付：社區居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區為例》(《社會學研究》，2012年第4期)。

③參見徐昌洪：《社區居民委員會行政化及其治理研究》(《社會主義研究》，2014年第1期);張雷：《構建基于社區治理理念的居民自治新體系》(《政治學研究》，2018年第1期)。

④參見何艷玲、蔡禾：《中國城市基層自治組織的“內卷化”及其成因》(《中山大學學報(社會科學版)》，2005年第5期)。

⑤參見郭偉和：《街道公共體制改革和國家意志的柔性控制——對黃宗智“國家和社會的第三領域”理論的擴展》(《開放時代》，2010年第2期)；王漢生、吳瑩：《基層社會中“看得見”與“看不見”的國家——發生在一個商品房小區中的幾個“故事”》(《社會學研究》，2011年第1期)。

⑥參見梁賢艷、江立華：《自治單元下沉背景下的城市社區“微自治”研究——以J小區從“點斷”到“全覆蓋”自治的內生探索為例》(《學習與實踐》，2017年第8期)。

⑦參見向德平：《社區組織行政化: 表現、原因及對策分析》(《學?！罚?006年第3期)。

⑧參見孫柏瑛：《城市社區居委會“去行政化”何以可能？》(《南京社會科學》,2016年第7期)。

⑨參見彭勃：《從行政邏輯到治理邏輯：城市社會治理的“逆行政化”改革》(《社會科學》,2015年第5期)。

⑩參見劉太剛、劉開君：《居委會“去行政化”:錯誤理論誤導下的“騎士戰風車”——基于需求溢出理論的廣義社會組織論的邏輯》(《北京師范大學學報(社會科學版)》,2017年第3期)。