江蘇省自然資源要素市場建設的思考與建議

謝淑玲，張曉蕾，陳 揚

（1.江蘇省國土資源研究中心，江蘇 南京 210017；2.自然資源部海岸帶開發與保護重點實驗室，江蘇 南京 210017）

改革開放以來，我國進行了以市場化為取向的改革，中國特色社會主義市場經濟理論逐步發展成熟[1]，但自然資源領域的市場化轉型仍處于緩慢發展階段[2]。近年來，國家對土地、森林、礦產等資源的治理體系開始調整，并推進自然資源資產產權制度改革。中央提出“全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制”，要求我們要深化要素市場改革，特別是自然資源要素市場改革，釋放新發展動能，為加快構建雙循環新發展格局提供制度保障。

根據對自然資源市場體系建設相關研究的梳理，21世紀初，全國自然資源要素總體市場化水平相對較低。湯肇元等[3]提出要盡快建立自然資源市場體系，近10年來，多數研究聚焦在土地市場建設、自然資源產權制度研究方面，如左正強、馬永歡等[4-5]聚焦自然資源產權這個基礎性問題，通過法律修編、完善有償使用制度等方面提出制度建設建議。譚榮[2]提出要綜合考慮資源特征、利益相關者的偏好和價值觀、制度內生性和國家體制機制影響，開展地方實踐和理論研究。

江蘇省自然資源豐富，以占全國1%的土地面積，承載著全國6%的人口，貢獻了超過全國10%的經濟總量。經過40多年的發展，全省土地市場建設積累了豐富的經驗，取得了豐碩的成果，但仍存在自然資源資產產權體系和權能不健全、現代市場體系不完善、市場主體活力不夠強、自然資源資產監管不到位等問題。面對人多地少、環境容量小的基本省情，打破要素流通障礙、充分發揮市場機制作用、提升資源配置和利用效率是當前和今后一段時間的重要方向。本文基于對江蘇省土地市場建設歷程的梳理，提煉總結土地市場建設經驗，客觀分析江蘇省自然資源產權市場現狀和存在的問題，提出自然資源要素市場建設的思路與建議，為后續工作開展提供借鑒和參考。

1 江蘇省土地市場建設成效及經驗

江蘇省立足自身資源特點，有序推進土地使用制度改革。土地使用從“三無”（無償、無期限、無流動）轉變為“三有”（有償、有期限、有流動），土地資源配置的市場化格局初具雛形。土地市場是隨著市場化配置土地要素的需求而產生的交易行為的總和，土地市場經驗可提煉總結為“目標明確、產權明晰、構建平臺和強化監管”四個方面。

1.1 目標明確，有效引導土地市場建設

基于對江蘇省資源稟賦的客觀認識，全省上下一直秉承節約集約利用資源的理念。特別是2014年以來，江蘇省印發《關于全面推進節約集約用地的意見》，“提升節地水平，提升產出效益”成為全省一致共識，為充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用提供了思路和方向。

1.2 產權明晰，打牢土地市場建設基礎

泗洪縣上塘鎮墊湖村的農民們自發實行了“大包干”，揭開了江蘇省社會資源市場化配置改革的序幕。1988年的“國有和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”，掃清了土地作為生產要素進入市場的法律障礙。1995年，《江蘇省城鎮國有土地使用權出讓和轉讓實施辦法》發布施行。“土地承包經營權”和“城鎮國有土地使用權”的基礎性制度安排，成功地構建了土地市場產權制度基礎。2015年以來，武進區大力推進農村集體產權制度改革，農村建設用地產權制度有了新突破。

1.3 構建平臺，保障市場交易順利開展

從有形市場到無形市場，從城鎮土地市場到試點地區城鄉統一建設用地市場平臺的構建，為土地產權交易提供了便捷服務和平臺保障。1989年，昆山建立全省首家土地交易場所；2002年年底，土地有形市場網絡格局基本形成；2005年，江蘇土地市場網基本建成，土地交易從線下轉到線上，土地交易行為得以規范。昆山、海門試行集體建設用地有償、有限期、可流轉的使用制度，宿遷市實行地票管理，武進區集體經營性建設用地入市改革推進了城鄉統一的建設用地交易平臺建設，為全省土地交易平臺建設提供了有益參考和借鑒。

1.4 強化監管，推動市場交易公開透明

大數據的整合和運用，為實現土地市場動態監管、建設用地全生命周期全流程跟蹤管理提供了技術支撐，也為推進土地交易的公開公平和透明高效提供了可能，全省市場動態監測監管水平顯著提升。2003年，南京市被列為試點城市之一；2006年，全省動態監測體系逐步完善；2009年，建設用地全程跟蹤管理系統全面運行，技術支撐能力逐步提升。2017年6月，南京市開展國有土地二級市場試點工作，建設交易平臺、規范交易流程、制定交易政策和機制，為破除二級市場政策障礙提供了實踐樣本。

2 江蘇省自然資源要素市場建設現狀及問題

2.1 自然資源要素市場建設現狀

根據自然資源產權制度改革要求，結合江蘇省自然資源稟賦，自然資源要素市場建設分析聚焦國有土地、礦產、森林、海洋、水和濕地資源等方面。

①國有土地：我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和集體所有制。土地市場包括城鎮國有土地使用權出讓市場（一級市場）、城鎮國有土地使用權轉讓市場（二級市場）、農村集體經營性建設用地市場（試點）、土地金融市場等。②礦產資源：礦產資源歸國家所有，礦產資源市場主要指礦產資源使用權（即礦業權）市場，包括探礦權和采礦權。③森林資源：《中華人民共和國森林法》中明確：國有林地使用權可根據實際以轉讓或承包經營等方式取得。《江蘇省國有林場森林資源資產有償使用管理辦法（試行）》明確：單位和個人可以通過租賃、特許經營的方式開展國有林場森林資源資產有償使用。④海洋資源：海域使用權可通過申請審批和出讓兩種方式取得；2009年，江蘇省省管海域首次實現海域使用權招標出讓；同年，制定了《江蘇省海域使用權抵押登記暫行辦法》；2020年，首例海域使用權轉讓營業稅成功入庫。⑤水資源：根據《水權交易管理暫行辦法》，水權交易主要包括區域水權交易、取水權交易、灌溉用戶水權交易等形式。⑥濕地資源：當前我國法律層面尚未對“濕地”有明確定義和專門立法，地方性法規和規范性文件中對濕地開發利用的權利和義務及其產權相關內容也缺乏明確規定。

2.2 自然資源要素市場建設存在問題

自然資源要素市場一般是指建立在自然資源資產產權基礎上的市場建設。自然資源資產產權即對自然資源資產的占有、使用、收益和處置等權利的綜合。隨著市場經濟的發展，自然資源資產產權制度也發生了從共有產權“完全”所有階段到開發利用產權無償授予階段、開發利用產權有償獲得和可交易等階段[2]；每一特定歷史階段都有特定的產權制度安排，先后經歷了制度化、法制化和市場化的過程，總體上向有利于自然資源合理配置的方向漸進。但由于不同自然資源資產類型市場化進程不一，總體自然資源產權市場仍處在“市場發育”階段。在當前的自然資源產權制度安排下，江蘇省自然資源產權市場存在以下問題。

2.2.1 法律基礎不夠完善，部分自然資源權利邊界不夠清晰

（1）法律基礎不夠完善。主要體現在以下方面：國有建設用地使用權相關規定多為十幾年前出臺，部分條款不適應現階段需求；已有規定中涉及地下空間開發利用管理的法律較少、內容分散、不夠系統；《中華人民共和國礦產資源法》亟待進一步修改、完善，中國的水權交易法律制度還未完全建立；關于濕地內涵界定、管理、市場化配置方式等均缺乏統一的法律基礎。

（2）產權邊界不夠明晰，權能不夠完善。部分自然資源要素定義不明晰，如濕地資源。各類自然資源要素之間產權邊界難以劃分，如部分自然資源難以劃分國有和集體邊界；水資源與濕地資源、海洋資源邊界難以劃分，地表水、地下水資源邊界難以界定。部分自然資源要素權能體系不夠完整，如缺少國有農用地使用權等法定權利，無居民海島轉讓、抵押等權能不健全。

2.2.2 市場體系不夠健全，部分自然資源市場化配置程度較低

（1）市場主體不夠明晰。在我國，自然資源所有權形式分全民所有和集體所有，由自然資源部統一行使全民所有自然資源所有者職責。但我國自然資源種類繁多，部分自然資源產權主體尚不明確。作為自然資源產權主體，國家和集體這兩個主體的法律地位、經濟利益地位等均存在差異。

（2）市場機制不夠健全。部分自然資源資產產權交易起步較晚，準入規則、競爭規則、交易規則、退出機制等不夠健全，影響市場化配置作用的發揮。產權交易價格體系不夠完善，部分要素交易價格體系缺失（如濕地），不能有效界定自然資源資產損害程度，導致部分自然資源利用效率較低甚至出現粗放利用的情況。

2.2.3 缺乏統籌規劃管理，部分自然資源市場監管體系缺失

（1）缺乏統籌規劃管理。原有自然資源調查監測、確權登記分類標準多元化、不統一，出現基礎數據信息差異、錯位和沖突[6]，造成家底不清晰、實際工作中協調難度大等問題。當前，自然資源調查和統一確權登記工作正在推進過程中，尚未實現自然資源確權登記成果全覆蓋。現有規劃多偏重于自然資源的管理，除國土空間規劃外，各類資源要素的保護和利用規劃的規劃主體、目標、方式均不同，亟待推進統一的自然資源資產規劃編制工作。

（2）市場監管體系不夠健全。在市場監管體系構建方面，鑒于以往自然資源由不同部門管理，存在監管責任重疊或缺失的情況。對自然資源資產的生態、文化等非經濟價值認識不足，導致自然資源資產過度消耗。機構改革后，自然資源資產所有權和監管權主體關系尚未完全理順，監督考核體系尚未完全建立。

3 江蘇省自然資源要素市場建設思路與建議

3.1 明確目標和思路

面對江蘇省當前的生態環境和資源約束，以及山水林田湖草沙統一管理的要求，需堅持以人為本，節約集約利用資源的原則，以構建開放、競爭、有序的自然資源產權市場為方向，充分汲取土地市場發展改革歷程中的經驗，積極探索、開拓創新，盡快完成江蘇省自然資源統一確權登記工作，完善自然資源權能，統籌謀劃，加強交易平臺、監管平臺建設，基本建立產權邊界清晰、權責明確、權能健全、流轉順暢、監管有效的產權制度，全面提升自然資源資產產權市場化配置水平，推動高質量發展目標的實現（圖1）。

3.2 夯實產權基礎

3.2.1 加快推進自然資源統一確權登記

結合第三次全國國土調查工作，協調解決不同自然資源產權空間重疊、相互不協調的問題；完善確權登記的組織模式、技術方法和制度規范；推進并按要求完成全省自然資源統一確權登記；清晰界定全部國土空間內的水流、森林等各類自然資源的權屬、位置、面積等；劃清不同權利主體的權利邊界，有序推進各市自然資源統一確權登記工作。

3.2.2 加快宅基地和集體建設用地確權登記發證

按照農村不動產登記統一要求，結合農村建設用地調查，有序推進不動產權籍調查，嚴格按照統一標準，納入不動產登記信息平臺。借鑒學習試點工作經驗，全面完成農村不動產統一登記工作。

3.3 完善產權權能

一是完善產權權能，推進城市土地市場精細化發展和農村土地市場的放活，加快建立城鄉統一的建設用地市場；適度擴大集體土地資源產權權能；推進建立健全產權明晰、市場定價、交易安全的土地二級市場。二是完善水資源的產權權能，重點探索推進區域間、流域間、流域上下游、行業間、用水戶間等多種形式的水權交易。三是完善健全探礦權、采礦權的轉讓、抵押、出資（入股）等權能，推進“凈礦”出讓，進一步規范礦業權市場運作。四是完善森林資源權能，明晰全民所有森林資源代理履行主體及履職邊界，規范集體所有權實現形式；完善林地承包優先權的法律規定，健全林地承包經營權的變動方式，強化林地地役權的生態功能，豐富擔保物權的抵押形式等[3]。五是完善海域產權權能，在已出臺海域使用權抵押權能相關政策基礎上，進一步探索完善海域海島使用權權能。六是探索建立濕地產權權能，推動濕地相關法律法規出臺，探索濕地特許經營權。

3.4 健全市場體系

3.4.1 重視交易平臺建設

土地市場建設的經驗表明，有形和無形交易平臺的建設和良好運行，是提高土地資源配置效率的重要保障。因此，在自然資源統一管理的大背景下，要根據不同自然資源產權的性質、主體、流轉范圍和內容、交易需求等，遵循“試點先行，統籌推進”的原則，建立健全自然資源產權統一交易平臺，搭建“省—市—縣”三級自然資源產權市場網絡。

3.4.2 健全完善交易機制

鑒于自然資源性質和特征存在差異，構建規則明確、程序明晰、價格體系健全的自然資源資產產權交易體系，需進一步建立健全產權交易機制。一是擴大有償使用范圍。持續推進自然資源資產所有權和使用權分離，探索國有農用地有償使用、國有林區有償使用等。二是完善交易價值機制。健全完善自然資源及其產品價格形成機制，如城鄉一體化基準地價，礦業權基準價格，國有農用地、濕地交易價格體系構建等；加快建立能夠反映自然資源資產實際價值、資源稀缺程度、生態損害成本的價格體系。三是規范市場配置規則。厘清政府和市場的關系，讓價值規律、競爭規律和供求規律等市場經濟規律在資源配置中起決定性作用；統一交易規則、規范交易程序，實現自然資源產權交易的有機整合，確保交易過程陽光透明。

3.5 加強監測監管

3.5.1 整體規劃，統籌推進

結合江蘇省自然資源資產要素現狀，摸清家底，分別開展省級、市級自然資源資產保護和使用規劃，明確各類自然資源資產的保護和使用目標、方向、市場配置方式等，加強規劃引導，統籌推進各類自然資源要素的市場化配置進程。

3.5.2 提高監測監管技術保障能力

充分發揮大數據、云計算、衛星遙感等現代技術，依托江蘇省國土資源大數據平臺、江蘇土地市場網和江蘇省土地二級市場平臺及制度建設已有成果，整合構建江蘇省自然資源監測監管平臺，深度挖掘大數據分析、應急預警、全流程管理等功能，提升監管水平和效率。

3.5.3 有機整合，提高協同監管水平

有機整合并盡快理順自然資源管理部門現有職能。首先，建立健全系統內省、市、縣、鄉四級的協同監管水平；其次，推動實現跨部門、跨區域之間的資源共享和協同監管，構建“橫縱”協同監管的總體格局。