新形勢下山地城市土地節約集約利用路徑與對策研究
——以重慶市為例

楊 濤，陳長煜

（重慶市規劃和自然資源調查監測院，重慶 401122）

節約集約用地是我國推行的基本國策和重大戰略。近年來，國家對加強節約集約用地多次提出了明確要求。目前，全國城鎮建設用地總規模10.33萬km2，但我國自然資源利用仍存在人均資源不足、土地資源粗放利用、環境污染嚴重等問題，城鄉地區建設用地低效和閑置情況突出，存量建設用地盤活利用具有較大潛力[1]。面對錯綜復雜的國際國內環境，耕地保護與糧食安全保障形勢嚴峻，在我國土地資源愈發趨緊的背景下，節約集約用地是保護耕地的根本出路、保護生態環境的根本之策、緩解土地供需矛盾的必然選擇、支撐經濟社會高質量發展的有效途徑[2]。

重慶是典型的山地城市，山高坡陡，優質耕地十分有限，土地資源非常珍貴，節約集約用地已成為推動城市高質量發展、實現可持續更新的必由之路。本文從節約集約用地相關理論研究入手，系統梳理典型山地城市重慶節約集約用地現狀，探究存在的問題及面臨的挑戰，進而提出重慶市進一步強化節約集約用地的實施路徑和建議，為山地城市節約集約用地工作提供借鑒和參考。

1 土地節約集約利用

土地節約集約利用是一個相對性概念，土地節約集約利用不是最高強度地利用土地，而是促進土地利用實現經濟效益與環境效益、社會效益相統一的一種方式。通過系統梳理我國學術界和政府關于土地節約集約利用相關研究，主要集中在以下4方面。

1.1 土地節約集約利用內涵

國外關于“土地集約利用”概念早期來自英國經濟學家李嘉圖（David Ricardo）在地租理論中對農用地的研究[3]，隨后土地集約利用概念被延伸至城市用地研究中，其中國外城市對于土地節約集約利用控制和評價的研究，主要是對土地利用情況、土地利用強度、用地類型、容積率等情況進行研究。國外雖然對土地節約集約利用內涵缺乏明確界定，但其節約集約理念一直貫穿在國土空間規劃、城鄉規劃及相關政策措施中。國內“節約集約用地”概念源于2008年國務院發布的《關于促進節約集約用地的通知》中關于“切實保護耕地，充分發揮市場配置土地資源基礎性作用，健全節約集約用地長效機制”[4]。2014年，國土資源部發布了我國首部節約集約利用部門規章——《節約集約利用土地規定》，至此，節約集約用地制度框架體系基本形成?？傮w來看，節約集約用地的概念和內涵不斷豐富演變。在現階段，內涵提升和高質量發展背景下，主要含義為：一是節約用地，強調各項建設都要盡量節約用地，聚焦控總量、調結構、優布局。二是集約用地，提高土地利用的集約化程度，圍繞提效益、強監管、嚴考核。三是通過整合、置換和儲備，注重控節奏、強配置、挖存量，合理安排土地投放的數量和節奏，提高土地配置和利用效率。

1.2 土地節約集約利用影響因素

國內關于對土地節約集約利用的相關實踐研究起步相對滯后，且主要集中在大中城市的建設用地集約利用評價方面。20世紀90年代，隨著工業化、城市化的快速發展，占用了大量優質耕地資源，學術界和政府才開始對城市土地節約集約利用的相關影響因素開展研究。陳進[5]認為自然環境條件、人地關系、區位條件、城市化水平、城市經濟發展水平等因素不同程度影響了城市土地的集約利用發展。盧陽祿等[6]研究發現，新型城鎮化與耕地集約利用兩者之間呈正相關，兩者實際上為相互促進關系，但受地區發展情況差異的影響，兩者間在一定程度上存在著矛盾的發展關系。

1.3 土地節約集約利用評價體系

在評價方法方面，很多學者采用定量方法進行城市土地節約集約利用評價，已有的研究探討了不同評價方法的運用。倪超等[7]從投入強度、綜合效益、持續狀態等角度對1986—2008年黑龍江省的土地利用集約度進行了系統評價。譚勇[8]等從土地利用結構、投入狀況、利用強度和利用效益等角度構建了評價指標體系，并對案例地的建設用地節約集約利用水平進行了研究分析。趙會順等[9]通過引入協調度和障礙度模型對天山以北部分地區經濟帶城市的土地集約利用影響因素進行了綜合評價。

1.4 土地節約集約利用實施路徑

大多數學者認為規劃調節、市場機制、政府調控、公眾參與等方式是土地節約集約利用的主要實施途徑。宋春云[10]認為可通過土地綜合開發規劃、城市規劃和交通計劃及相關配套政策來優化土地利用布局，實現土地節約集約利用。部分學者圍繞市場機制來探討如何實現土地資源的優化配置,從而達到土地節約集約利用目標，如在城市發展的不同階段采取不同的措施來影響土地價格等相關因素，繼而實現節約集約用地的目的[11]；政府主要采取土地相關政策對土地節約集約利用進行調控，如嚴格土地用途管制制度、推廣節地模式、加大存量建設用地盤活利用力度等。

總體上看，專家學者基于嚴格保護耕地、筑牢糧食安全底線的目的，對土地節約集約的影響因素、節約利用評價指標體系構建等進行了深入的理論探索和實踐剖析，但立足新時期節約集約用地相關形勢要求，探討系統建立節約集約用地機制相對較少。為此，本文以山地城市重慶為案例，剖析重慶市節約集約用地現狀及面臨的問題，深化新時期節約集約用地機制研究，為節約集約用地政策的制定提供參考。

2 重慶市土地節約集約利用的主要做法

近年來，重慶市貫徹落實最嚴格的耕地保護和節約集約制度，立足山地城市自然地理條件，聚焦自然資源管理各環節，不斷加強政策頂層設計，先后出臺了《關于深入推進節約集約用地的實施意見》《關于強化用地保障支持產業發展的意見》等10余份政策文件，促進節約集約用地，提升土地利用效率。

2.1 加強規劃源頭管控

立足重慶“大山大江”的山城地理環境、“西密東疏”的人口經濟分布特征，編制實施新一輪國土空間規劃，統籌區域發展，促進節約集約用地，優化“一區兩群”協調發展格局，推動經濟社會發展與人口、資源、環境相協調。對主體功能區要求細化到鎮鄉街空間單元。合理確定新增建設用地規模。積極推進傳統工業園區升級改造，引導工業用地向產業園區集中布局。優化開發保護空間，全面提升開發質量和效益。統籌“保護”與“發展”，系統優化落實“三條控制線”。因地制宜優化農業產業空間布局，積極優化產業空間綠色集約布局。

2.2 嚴格實施土地“招拍掛”出讓制度

堅持“招拍掛”出讓和凈地熟地供應，完成重慶中心城區控制性詳細規劃全覆蓋，促進土地市場運行規范有序。強化建設用地總量與強度“雙控”，加大批而未供、閑置土地處置力度，“十三五”時期重慶市單位GDP建設用地使用面積下降23%。創新城市邊角地等難以利用的零星地塊使用方式，探索利用城市中邊角地，新建92個社區體育文化公園。

2.3 加強土地整治，促進存量盤活

通過探索建立地票制度、強化增減掛鉤，大力推進土地復墾整治與強化城中村、棚戶區等低效用地改造工作，努力促進存量釋放與結構優化。“十三五”期間，重慶累計交易地票105 km2，成交額660億元，成交均價穩定在300萬元/hm2；實現補充耕地392 km2，建成高標準農田3960 km2，耕地質量等別提升0.1等，耕地總量平衡、質量提升。

2.4 加強評價監管，確保管理有效

完善建設用地節約集約評價技術體系，制定標準化數據規范，建立信息化平臺，夯實精細化節約集約管理基礎，收錄全市高新區、經開區、綜保區、工業園區、工業集聚區等58個園區土地利用狀況。持續開展建設用地總量和強度“雙控”行動，將單位GDP地耗下降率納入生態文明建設考核內容。開展區域城市建設用地節約集約利用評價，全面掌握全市38個區縣城鄉建設用地總量、結構、布局和產業、人口、土地匹配等情況，實施土地利用動態監管，嚴格后期管理，確保地均產出逐年提升。

3 重慶市土地節約集約利用存在的問題

3.1 土地粗放利用現象依然存在

據統計，2019年，重慶市8個國家級開發區的工業用地固定資產投入強度為7484.60萬元/hm2，為全國平均值的83.31%；地均稅收452.04萬元/hm2，為全國平均值的66.58%，投入產出水平不高，均低于全國平均水平。同時受實體經濟影響，工業用地批而未供、供而未建等閑置現象比較普遍。

3.2 土地退出執行難度大

一是土地使用權期限內的閑置土地退出，一般通過政府與企業協商收回后重新供應，但企業往往對所屬地上建（構）筑物賠償訴求較高，讓區縣政府低價供地后再高價收回，既不合理也難以負擔。二是土地出讓期限屆滿退出，按照合同約定，政府以需要公益用地為由不予續期，按規定對地上建筑物、構筑物賠償后，可實現工業用地退出。但實際操作中，同樣涉及群眾訴求過高、信訪多等壓力，導致退出難度較大。

3.3 土地市場配置機制不健全

一是土地供應方式單一，以出讓方式為主，彈性出讓、租賃、租讓結合等靈活供地方式推行不暢，部分企業認為靈活供地方式雖然降低了工業用地的取得成本，但也相應降低了銀行抵押融資額度，導致企業積極性不高。二是工業用地土地價格和成本倒掛現象存在，重慶中心城區、主城新區、渝東北和渝東南城鎮群發展不平衡，工業用地出讓價格差異大，且普遍低于綜合成本價。在經濟發展任務和招商壓力較重的情況下，有的區縣過分強調“放寬土地使用門檻”，甚至以零地價、返還價款等為“籌碼”違規招商；部分企業廠房配套面積過大，建筑容積率和投資強度普遍偏低，土地資源浪費現象較為突出。

3.4 政策支撐體系不健全

一是制定的政策與重慶自然地理特點結合不充分，差異化政策引導不足，未體現出重慶“一區兩群”分區引導管控和主體功能分區的節約集約差別化管理。二是相關標準滯后，未體現出山地城市的特點。例如，目前沿用2008年投入產出標準，明顯滯后；部分新產業新業態小微企業因前期投入少、用地規模小等原因，達不到園區入駐標準，導致入園難、用地難。三是土地復合利用支持政策不明確。目前土地劃撥是按照主用途來確定，存在標準缺失、滯后等問題，復合利用工作推進緩慢，土地綜合利用效益不高。四是激勵約束政策不健全，區縣政府、企業節地積極性不高，缺乏與獎懲掛鉤的考評機制。

3.5 土地監管整體效能有待提高

一是監管主體擔當意識不強。建設項目從立項到開發建設、生產經營，涉及發改、財政、稅收、規劃自然資源等多部門管理。立項由發展改革委、經濟信息委承擔；用地指標由規劃自然資源部門確定；單位面積投入產出強度由工業園區、統計局相關部門負責。在管理過程中，經濟信息委、工業園區對合同約定的投入產出標準、開工時限要求、建設進度、規劃指標等約束力、執行力不強。二是聯合監管合力尚未形成。區縣政府主體責任不明，各部門監管內容、職責邊界不清，業務聯動與信息共享不足，溝通協調機制尚未建立，距離實現全流程、全周期、動態性監管還有明顯差距。

4 重慶市強化節約集約用地對策建議

4.1 建立健全齊抓共管長效機制

立足山地城市特點，堅持問題導向、需求導向和改革導向，出臺加強全市節約集約用地促進高質量發展的指導性文件，聚焦規劃管控、計劃調節、監測監管、評價考核等關鍵環節，明確指導思想、基本原則、目標任務和實現路徑，以土地利用方式轉變推動經濟社會發展綠色轉型，促進質量變革、效率變革、動力變革。建立常態化溝通協調機制，壓緊壓實區縣政府節約集約用地管理主體責任，明確發改、經濟信息委、規劃自然資源、交通、財政、稅務、金融、審計等部門，以及開發區、園區管委會等單位，在規劃、可行性研究、招商、供地、建設、生產等全過程管理中的監管內容和職責邊界，不斷提高企業依法用地意識，形成齊抓共管的強大合力。

4.2 加強建設用地全程監管和執法監察

建立健全多部門聯合監管機制，明確監管內容、職責邊界。在土地出讓前，細化建設、產業和運營等管理要求，明確監管標準；在土地出讓后，依托國土空間規劃“一張圖”，加強衛片執法、動態巡查，開展全域全流程監管。加大違法違規用地查處力度，重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規案件，依法依紀追究有關人員的責任。綜合采取掛牌督辦、約談問責、媒體曝光等形式，督促閑置土地再開發再利用。

4.3 發揮督察考核指揮棒作用

將用地評價考核作為促進節約集約用地的重要手段，按照“先標準、細調查、推評價、強應用”這一主線，根據重慶山地城市自然地理特點，結合重慶市經濟社會發展實際，完善各類建設用地控制標準，作為開展節地評價的基礎。全面清查城鄉建設用地情況，提高對節約集約用地工作的重視程度，構建節約集約用地激勵和約束機制，將節約集約用地的約束性指標納入全市經濟社會發展綜合評價體系，列入區縣政府領導班子和干部政績考核，制定相應獎懲辦法。健全節約集約用地評價體系，區縣政府應定期組織開展開發區土地利用績效評估，對項目建設進度、安全生產情況、土地產出效率、地均稅收、合同履行情況等進行綜合評價。

4.4 營造節約集約用地的良好氛圍

加大節約集約用地宣傳力度,抓住用好“6·25”土地日等重要時機和活動平臺,充分利用全媒體、融媒體、自媒體等多種媒體渠道進行宣傳。同時各區縣規劃自然資源主管部門要深入開展土地基本國情和國策教育，加大節約集約和綠色低碳用地法規政策宣傳力度，提高全社會對土地節約集約利用在實施可持續發展戰略、保護生態環境中重要作用的認識，增強公眾參與和監督意識，促進土地利用方式的轉變，為推行土地節約集約利用奠定堅實的思想基礎，促進形成節約集約和綠色低碳用地全民共識。