關于推進新時期地質勘查要素市場化改革的思考

張志敏，靳貝貝，袁國華，黃賢營

（1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149；2.自然資源部資源環境承載力評價重點實驗室，北京 101149）

黨的十九大報告將要素市場化配置與完善產權制度并列，兩者共同成為中國特色社會主義市場經濟體制改革的重點。2020年出臺的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》進一步重申了要素市場化配置的改革要求。地質勘查市場具有鮮明的中國特色社會主義特征，其特殊性表現為從計劃經濟體制時期誕生的獨特運行機制和管理體制，到改革開放時期市場力量的引入，再到事業單位分類改革的“事企”分離，地勘管理體制一直處于變革中，戴事業帽子走企業路子的獨特運營方式也使得其要素市場呈現出中國特色社會主義經濟體制下特有的改革特征。

1 新中國成立以來地質勘查要素市場化改革歷程與進展

新中國成立以來，我國地質工作體制經歷了計劃經濟時期—體制調整轉換時期—適應社會主義市場經濟時期—新時代中國特色社會主義市場經濟時期四個階段，初步建立了與中國特色社會主義市場經濟相適應的體制機制。第一階段為計劃經濟主導期（1950—1978年）：從1950年，國家成立“一會、一局、二所”地質工作建制。此階段地質工作連同其所使用的生產要素即勞動力、勞動資料、勞動對象，地勘資金全部由國家統一配置，充分體現了高度集中統一的計劃經濟體制，這種經濟體制下要素市場配置的主要方式是國家需要，政府主導。第二階段為體制調整轉換期（1979—1998年）：自1978年黨的十一屆三中全會作出把黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，1979年，國家地質總局恢復地質部，到1987年《地礦部地質工作體制改革總體構想綱要》，進一步明確了地質勘查要素改革的方向。此階段企業這一組織形式的出現，使得市場力量被引入地質勘查要素配置中，政府計劃調配資源的管理方式開始出現轉變。第三階段為適應社會主義市場經濟期（1999—2012年）：從1999年《國務院辦公廳關于印發地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》要求實行政企（事）分開，到2006年《國務院關于加強地質工作的決定》，拉開了地質勘查要素市場化改革的大幕。至此地質工作兩級管理體制框架開始建立，適應社會主義市場經濟的地質勘查要素市場開始形成。第四階段為新時代堅持和發展中國特色社會主義市場經濟時期（2013年至今）：從2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對要素市場化改革進行頂層設計，到2021年印發《地質勘查活動監督管理辦法（試行）》，體現了建立以地質勘查活動監管為主體的中國特色社會主義市場經濟基本要求。

地質勘查生產要素包括資金、勞動力、技術裝備、找礦空間（探礦權）等。地質勘查的效果取決于三個方面，一是礦產資源潛力，由客觀地質環境決定；二是所投入生產要素中的短板；三是生產要素之間的配置和產出效率[1]。地質勘查要素市場化改革進入新時期，格局已基本形成，各類地勘企業的成立，從供給側對人員、技術、資金和信息進行了整合，市場在地質勘查要素配置中的作用進一步凸顯。當前我國地質勘查要素市場體量較大，但仍存在勞動力流動程度低、風險勘查資本市場缺失、中介機構不健全、市場主體缺位等結構性問題。

2 新時期對地勘要素市場化改革戰略性需求分析

2.1 生態文明建設要求地質勘查要素市場化改革注重專業性

地質勘查要素市場化改革屬于供給側結構性改革，其改革要在中國特色社會主義理論體系和框架內進行。生態文明建設是當前我國社會主義現代化建設的重要任務，地質勘查要素市場化改革的方向應著重強調實現兩個轉變。一是國有地勘單位、地勘企業、地質工作從業者、地勘基金等地質勘查要素供給主體應轉變工作方向，以實現人民群眾對美好生活的需要為著力點，以環境地質、生態地質、災害地質等攸關人民群眾生命健康和提高滿意度的領域作為技術變革、質量變革和效率變革的主攻方向[2]。二是地質勘查要素供給主體應轉變工作思路，以服務山水林田湖草沙生命共同體作為市場需求的新增長點。引導資本、勞動力、技術等要素向生態保護修復系統流動，實現從傳統礦產地質向大地質大系統轉變，釋放生態文明建設對地質勘查要素需求的新紅利。

2.2 區域重大戰略要求地質勘查要素市場化改革注重綜合性

承擔不同戰略功能的區域在保障國家糧食安全、生態安全和能源安全方面實施高質量發展，區域性地質勘查要素市場需求結構也相應發生變化。例如，長江經濟帶發展要求持續推進生態環境突出問題整改，側重生態環境地質和礦山生態修復需求；黃河流域生態保護和高質量發展要求推動上中下游綜合治理，加強濕地、礦山生態保護修復等，側重流域生態地質、工程地質及礦山生態修復等綜合性需求。新時代地質勘查要素市場化改革的核心應是市場，使市場在資源配置中起到決定性作用；市場主導的供需均衡力量下形成的地勘要素配置應更側重綜合性。這種綜合性突出表現在市場上不是對單一工作方式的需求，而是對多種技術、人才和裝備等綜合力量配置的需要，需要地勘要素供給主體具有綜合整合和調配各類要素的能力，為區域重大戰略需求服務。

2.3 自然資源統一管理要求地勘要素市場化改革注重基礎性

圍繞新時代自然資源統一管理的需求，地質勘查要素市場化改革應重點發揮三個基礎作用：一是通過中央財政引導，以加大項目工程投入的方式，激發地勘要素供給主體投入基礎性地質調查工作。二是礦產勘查開發是保障我國資源能源安全的重要方面，戰略性礦產更是事關國家總體安全的重要保障，礦產勘查是我國地質勘查的傳統優勢領域，對其要素供給的方向應以技術提升為手段，專注綠色勘查技術創新和綠色礦山建設。三是充分發揮地質勘查在國土空間規劃、國土空間用途管制、生態保護修復和礦物碳匯等自然資源管理中的基礎性作用。地質勘查要素供給應更加側重山水林田湖草沙一體化修復與治理技術、建設占用耕地耕作層土壤調查、深部地下空間調查評價等基礎研究工作[3]。

2.4 地方發展訴求變化要求地勘要素市場化改革注重均衡性

新時期對地勘要素供給的需求在空間分布上發生了變化，例如，對戰略性礦產資源保障重點逐步從中部地區向西部及海域方向轉移，對生態保護修復等生態地質的需求逐步向生態脆弱地區轉移[4]。新時期地質勘查要素市場化改革方向是為地方經濟社會全面發展服務，憑借自身優勢，做好兩個發揮：一是充分發揮政府在公益性地質工作中有效解決外部性問題的作用，以政府采購為導向，合理引導公益性地質工作更好地為地方經濟發展提供各類區域性地質調查及其相應的地質科學研究工作。二是充分發揮市場在商業性地質工作中有效配置資源的作用，通過整合地勘要素供給主體，優化調整公益性地質隊伍，加快地勘企業化進程，引導經營性地勘主體積極參與社會項目的投標、競標工作。

3 新時期地質勘查要素市場化改革面臨的機遇

一是地質勘查行業誠信體系加快建設。地質勘查工作是通過人對客觀地質體的正確認識來獲取地質信息，以地質資料為載體的地質信息作為重要的生產要素，具有非常高的價值。因此，信用問題尤為重要。我國地質勘查行業誠信體系仍處于不斷完善階段，國家層面的相關探索包括相關政策措施的制定、司法解釋提供失信行為懲戒的法律依據、針對特定地勘項目的誠信考評、行業協會發出的誠信自律倡議、政府主管部門發布的地質勘查信用信息紅名單公告等；地方層面的實踐做法包括浙江的地礦信用體系建設、安徽的國土資源社會信用體系建設等[5]。特別是全國地質勘查行業監管服務平臺的啟用，對地質勘查單位失信行為進行統一監管，客觀上克服了因不同層級主管部門認識不同導致誠信體系建設的路徑不一致、方式不統一、內容不相同的問題。

二是經營性國有資產統一監管體系初步確立。2018年出臺的《推進中央黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管試點實施意見》，對事企“分開”改革后的地勘單位提出了剝離經營性國有資產、健全以管資本為主的國有資產監管體制的要求。根據部署，各地積極開展經營性國有資產集中統一監管，云南、四川、山東、河北等省份相繼發布了經營性國有資產集中統一監管改革實施方案。截至2019年年底，河北省地礦局有19家企業以注銷方式退出，10家企業以整合方式退出；2020年，30家企業進行內部整合，實現部分資本劃轉。經營性國有資產的剝離與統一監管推進了地質勘查單位實質上的事企分離，將國家出資成立的地質勘查企業納入國有企業體系進行統一監管，為建立現代化成熟的企業制度奠定了良好的基礎。

三是以地質勘查活動為主體的監管體系日益成熟。2021年，自然資源部出臺《關于促進地質勘查行業高質量發展的指導意見》《地質勘查活動監督管理辦法（試行）》等政策，標志著我國以地質勘查活動為主要監管對象的地質勘查管理體系基本建立。新時代地質勘查要素市場改革的核心是市場化，但市場化并不等于政府放棄其宏觀調控職責。因此成熟的政府監管體系尤為重要，地質勘查市場化體系改革中面臨的最主要問題是政府角色錯位，政府應當作為監管者對市場行為進行監管，而不是作為直接行為主體參與市場活動。

4 新時期地質勘查要素市場化配置的限制因素

4.1 組織要素：地勘單位主體難以適應戰略需求變化

從計劃經濟向市場經濟的轉變過程中，資本積累的缺失和企業家能力發揮的有限性使得由地質勘查單位轉變或者衍生出來的地質勘查企業與現代化企業仍有較大的距離，特別是管理體制與管理觀念的落后導致地質勘查單位這一要素供給主體沒有被賦予完全市場主體能力或地位，無法適應市場變化。地勘單位分類改革之后，大部分經營類企業雖然由國家實行經營性資產統一監管，但運行體制仍是事業體制下的企業化管理，這種運行體制由于沒有突破事業經費擔保下的市場化競爭性經營活動的限制，沒有觸及產權制度等深層次的問題[6]，導致無法徹底改變長期以來形成的事企不分、產權不清、責權不明管理體制，制約了地質勘查要素流動和市場化配置，從而成為改革上的障礙。

4.2 技術要素：技術分割難以形成綜合競爭力

單一技術人員的綜合知識水平和技術團隊的知識結構決定了地質服務水平的高低，也決定了地勘要素供給主體的競爭力。技術要素在要素市場化改革中處于核心位置，但地質勘查市場中相關的技術和資料被切割到地勘單位內部或者不同地勘單位，例如，水文地質隊對水文地質工作具有資料和技術優勢，遙感隊伍對航空遙感類地質調查比較專業。傳統地質工作的萎縮，要求地質勘查要素供給主體等更多地去適應綜合技術力量的需求[7]。勘查技術要素供給短缺表現在兩個方面：一是單一要素供給主體缺少多學科復雜背景的技術人才；二是屬地化省級地勘單位缺少對不同技術力量整合的意識和行動。省級地勘單位整合的阻力來自基層地勘單位的職工隊伍老齡化、養老社會化、人才事企身份轉換、企業合并資金資產處置等問題，以及同類下屬單位之間的經營管理及技術水平參差不齊。

4.3 資金要素：資金綜合實力弱，投融資能力差

礦產勘查生產周期較長，產業鏈投資需求由上到下呈現遞增趨勢，單個投資實體因風險管制要求，無力且不愿承擔礦產資源勘查開發整個周期的資金投入。針對這種情況，礦業經濟發達國家一般采取風險勘查投融資的方式，運用資本市場力量，通過發行股票、債券、基金等單一或多種組合方式，為不同勘查階段、不同籌資渠道的方式獲取資金支持。由于我國風險勘查資本市場的缺失，現代化地質勘查企業體系尚未建立，完整的資本市場各類主體缺失，未形成完整的風險勘查投資規則體系，使得大多勘查活動依賴于財政資金投入。且由于我國礦產資源的戰略性地位，國外資本無法自由進出風險勘查領域，大多市場主體只能通過自身積累資金、銀行貸款、民間融資的方式進行礦產資源勘查與開發。

4.4 產權要素：資源產權制度改革緩慢的門檻制約

產權制度是發展中國特色社會主義市場經濟的基礎，也是自然資源產業經濟的基礎性安排。明晰的自然資源產權對產業鏈最前端的地質勘查市場影響深遠，主要包括：一是以礦產勘查為主體的商業性地質工作形成了探礦權和采礦權，礦業權的出讓涉及國家與社會主體之間利益的分配問題[8]；二是以地質調查為主體的公益性地質工作形成了各類地質資料和儲量信息，地質信息的共享與使用涉及公共產品的定價與交易問題。當前自然資源資產的占有權、經營權、使用權、收益權等由所有權派生出來的權屬界定并不十分明確。特別是由政府出資形成的礦業權，通過“招拍掛”等方式出讓，此種狀態下相當于政府既是市場的參與者又是市場的監督者，易造成政府角色錯位，產生資源錯配、不正當競爭和公權力尋租等行為。

4.5 制度要素：中介組織及誠信體系不健全

由于地質工作具有專業性強、技術要求高的特征，需要具有專業背景的中介服務機構提供地質咨詢、財務咨詢、礦業權評估、注冊地質師等服務。當前地勘服務供給側結構性不均衡問題產生的根本原因，在于市場信息的不完全和不對稱，解決此類問題的關鍵有三點：一是成熟的中介組織的信息媒介作用；二是政府對于誠信體系的構建[9]；三是行業自律性組織的形成。受限于市場化進程緩慢，所需合資格人和中介組織培育不成型，信息這一關鍵要素在地質勘查要素市場化配置過程中發揮的效用不高。以加拿大和澳大利亞的注冊地質師制度為例，注冊地質師通過編寫地質技術報告并署名的方式為地質資料提供終身擔保，此類隱形信用中介有效解決了勘查資本市場信息不完全問題。

5 促進新時期地質勘查要素市場化改革的建議

當前離建立一個要素價格由市場決定，各類要素自主有序流動、配置高效公平的高標準地質勘查要素市場體系仍有一段距離。新時期地質勘查要素市場化目標包括：①實現地質勘查資源的優化配置；

5.1 整合專業化技術能力，以技術要素獲取市場份額

地勘技術要素市場化的改革方向應是創新人才管理機制，通過科研人員的整合、高端技術人員的外聘、咨詢服務數量質量與績效工資掛鉤等方式，以供給創造需求，實現地勘技術要素的強有力輸出。建議在省域范圍內，以成立集團公司或以集團子公司的名義，重組專業化技術能力。例如，面向流域性質的生態環保公司，以3S技術為基礎的自然資源調查監測技術服務公司等。以公司名義承接市場項目，以技術服務外包的形式實現專有技術的跨界服務。推行績效管理，允許科研技術人員兼職或自主創業，通過人才的靈活運用推動技術的多渠道使用。

5.2 完善礦業權交易市場，提升產權要素配置能力

完善礦業權交易市場，特別是探礦權交易，深化礦產資源產權制度改革，探索礦產資源有償使用和礦業權有償取得新路徑，加強政策支持和信息引導，建立健全全國統一、競爭、開放、有序的礦業權市場。礦業權交易市場建設的核心內容應該是入場礦業權的標準化，包括信息披露的標準化、礦業權出讓的基準價格標準化、凈礦業權出讓的格式化及礦業權出讓程序的標準化等。礦業權出讓基準價格標準化是指提出礦業權出讓底價的建議，各地可結合自身發展水平進行系數調整。凈礦業權出讓的格式化是指“凈礦”出讓。礦業權出讓程序的標準化主要是礦業權招標、拍賣、掛牌出讓過程的程序化等。政府部門逐步從礦業權市場中退出，建立公平、公正、透明的礦業權交易平臺，消除壟斷，提高競爭性出讓的比例，不斷提高市場競爭性，逐步引導礦山企業通過自主勘查、收購并購等多種方式獲取礦業權。

5.3 建立礦產勘查資本市場，提升投融資能力

建立礦產勘查資本市場，構建多層次礦產勘查資本市場體系，培育更多的礦產勘查投資主體，拓寬投融資渠道，逐步改變過分依賴財政投入的情況，充分發揮政府財政資金引導作用，撬動社會資本，激發市場活力。充分考慮商業性礦產勘查和礦業活動的特殊性，重點實施礦產勘查費用資本化，特殊情況下對礦產勘查實行一定的直接性財政補助或補貼。礦產勘查資本市場建設的核心應是投融資平臺、信息披露制度及參與投融資活動的主體。參與投融資活動的主體包括合資格人、中介組織及融資企業載體等。投融資平臺的主力應是證交所與各類風險勘查基金，通過為風險礦產勘查融資設置證交所交易板塊、刺激各類風險勘查基金投融資行為等方式激活平臺功能。

5.4 培育技術服務市場，發揮傳統部門優勢

進一步完善勘查技術服務市場，培育地質技術、信息、勞務等中介服務組織，完善儲量、礦業權評估機構和評估師管理制度，建立注冊地質師執業準入資格制度。積極吸納地勘單位、注冊地質師、社會工人等技術服務力量，培育具有多學科多系統知識背景的技術與勞務服務提供者。通過咨詢服務機構、行業協會提供市場信息與市場自律服務。積極鼓勵民營企業進入礦產勘查領域，推進礦產勘查市場主體向多元化發展。通過體制機制創新，通過咨詢服務工作量與收入掛鉤，建立以咨詢服務為主要市場活動監管主體，實現稀缺的高水平專業地質勘查技術人員公益性、商業性地質工作兩用。

5.5 建設地質信息數據共享平臺，搶占數字經濟高地

齊全可靠、準確靈敏的信息系統和在此基礎上進行的各種分析，對于確定各種資源政策、資源利用方案和生產力合理部署，避免重大決策失誤，具有重要的作用，也為私人企業選擇普查目標和決策方案提供堅實的背景資料。造成地質信息共享平臺建設滯后的主要原因，在于地質大數據的免費供給無法彌補其采集、處理、整合成本，短期收益低于長期成本支出，從而嚴重削弱了政府建立地質信息共享平臺的積極性，也降低了地質信息產品的時效性和質量。對信息類產品定價正逐漸成為業界和政府解決公共信息資源開發利用問題的重要手段。政府完全可以利用市場機制獲取參考價格，對標準化的信息文本和數據進行市場化定價，通過收益彌補平臺建設的成本，促進地質信息數據共享平臺的建設。