省級國土空間規劃中的空間布局特點分析

姜杉鈺

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

國土空間是人類生產生活和自然資源要素的載體[1]。國土空間規劃作為國家現代化空間治理體系的重要工具，是各類開發保護建設活動的基本依據。2019年開始，國家、省、市、縣和鄉鎮五級國土空間規劃編制工作全面展開，目前編制工作持續推進，在優化國土空間格局方面已取得了階段性進展。其中，省級國土空間規劃作為我國國土空間規劃體系的中間層級，既有對全國國土空間規劃的貫徹落實，也有對市縣級發展空間落位的指導和約束。總結和分析當前省級國土空間規劃的編制實踐，形成具有普遍意義的技術方法和理論體系，對促進我國國土空間規劃工作具有積極作用[2]。本文綜合目前已公開的28個省（區、市）的國土空間總體規劃文本和圖集，對當前省級國土空間規劃中的空間布局特點進行系統梳理分析，在此基礎上形成一定的思考與認識。

1 空間布局的總體要求和思路

1.1 空間布局的總體要求

為全面提升國土空間治理體系和治理能力的現代化水平，優化國土空間布局，一是要體現國家意志和發展規劃的戰略性，明確空間發展目標，對空間發展做出戰略性系統性安排。二是綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，劃定“農業空間、生態空間、城鎮空間”等主要功能分區，以及“生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界”等空間管控邊界[3]。三是注重識別空間矛盾沖突，權衡空間利益，統籌和平衡各相關專項領域的空間需求等。

1.2 省域空間布局的特點

省級國土空間規劃是落實國家空間戰略與目標任務、統籌省級宏觀管理和市縣微觀管控需求的規劃平臺，具有承上啟下的作用[4]。空間布局的構建是省級國土空間規劃的重要內容，是實現省級國土空間規劃上下融合貫通的核心環節[5]。當前，各省（區、市）以國家戰略部署和相關政策為依據，將《省級國土空間規劃編制指南（試行）》作為主要技術指南[6]，結合“雙評價”的客觀結果和區域發展形勢需求的主觀判斷，一方面對國家重大戰略做出空間響應，另一方面對省域全要素空間治理和多要素空間價值需求做出統籌協調，同時還突出了國土空間管控要求的傳導[7]。總體上，各省（區、市）按照現有的規劃標準、原則、依據等，在規劃布局的主體內容、內部結構等大的方面具有較高的統一性，基本實現了全國“一盤棋”。不同省域因自然資源、經濟產業、社會人文等要素特征存在差異[8]，在具體的空間布局上也體現出了一定的地域性、目標性和特色性。

概括而言，省域國土空間的基本布局思路是：基于自身行政區位、自然地理條件、經濟社會條件等，明確區域發展目標和空間戰略定位，進而構建了國土空間（包含陸域和海域）開發保護的總體格局。在國土空間開發保護格局下合理劃分主導功能區域,突出了生態空間、農業空間、城鎮空間（簡稱“三區”）的核心地位，統籌了生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界（簡稱“三線”）三條控制線，同時融合了海洋空間、人文空間、能源礦產空間等布局安排，加入了綜合交通、基礎設施等網格化的空間組織，在整體布局上形成了各類空間的有機互動。此外，還對自然資源保護和開發利用、國土綜合整治、全域生態保護修復、重大工程、鄉村振興、城鎮化建設、產業發展等目標任務做出了具體的空間落位安排。

2 “三區”的空間布局特點

2.1 生態空間

生態空間涵蓋了具有自然屬性的以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，涵蓋了重要生態功能區和生態脆弱區等。省域生態空間的布局以整體保護和重點修復為主，生態資源合理開發利用和生態價值實現為輔，強調對各類生態空間的差別化管控要求。

一是以山脈、江河、湖泊、濕地、草原等自然地貌為依托構建出了完整的生態格局，突出了生態空間的系統性、整體性和連通性。生態格局的構建多以“屏、帶、廊、區、心、點”等為特征形成宏觀上的布局安排，例如，湖南省“一江一湖三山四水”的生態格局就是以長江為紐帶、洞庭湖為中心、武陵-雪峰等三山為自然屏障、湘江等四條河流為脈絡設計構建的。二是實施生態空間的差異化分級分類嚴格保護，提出了科學劃定并嚴守生態保護紅線，明確了劃定的面積、范圍、比例等，個別省（區、市）還做出了特殊生態管控要求。例如，內蒙古要求全區基本草原占草地面積80%以上。其中，突出了對以國家公園為主體的自然保護地體系構建，四川、黑龍江、海南等省分別對大熊貓、東北虎豹、熱帶雨林等國家公園做出了規劃部署。三是提出規劃期內資源利用和生態功能保護的典型指標控制，如森林覆蓋率、林地保有量、水土保持率等。部分省（區）還在重點區域功能提升、生物多樣性網絡構建方面做出安排，青海提出穩固江河源區水資源涵養功能，云南突出了8個生物多樣性重要區域的整體保護。四是推動國土空間生態修復，構建生態修復格局，提升生態系統碳匯能力。例如，江西省提出構建“一帶兩核六區”的全省生態修復格局，安排部署的重大生態工程主要分布范圍多集中于江河流域、山脈屏障、湖泊屏障。五是部分省份還對挖掘區域內生態優勢、抓住綠水青山轉化為金山銀山的生態價值實現路徑，形成特定的空間布局安排。例如，湖北省構建了江漢平原（生態+農業、生態+產業）、四大山區（生態+旅游、康養、氣候）、三江沿線（自然生態空間指標+排污權交易）的空間布局。

2.2 農業空間

農業空間承載了農業生產和農村居民生活為主體的功能，主要包括永久基本農田、一般耕地等農業生產用地，以及村莊等農村生活用地。對農業空間的規劃布局既體現了守住糧食安全底線的思維，又綜合考慮了現代化農業的發展方向，還融合了鄉村振興和城鄉融合的要求。

一是綜合省域內糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區的現有基礎和未來發展趨勢，結合區域自然和人文地理屬性，進行區域內平原、盆地、山地、丘陵、沿海等大范圍的農業區帶劃分，例如四川的“兩區五片”、河北的“一環四區一帶”和陜西的“四區五帶多園多點”等。總體的農業空間格局為細化農業生產和鄉村生活空間布局奠定了基礎。二是嚴格落實耕地和永久基本農田保護任務，劃定永久基本農田范圍，充分考慮“數量、質量、生態”三位一體的耕地保護布局，推進高標準農田建設，提升農業空間綜合效能。部分省（區）還對特定農業區域保護提出了特殊要求。例如吉林、黑龍江關于黑土地的特殊保護，海南對天然橡膠生產區的保護。三是因地制宜地細化農業布局，從種植業、養殖業、畜牧業等不同方面劃分不同農業空間的生產主體功能定位。一些省份突出了特色農產品的生產空間保障，例如，寧夏的“一體兩翼、一心一園八鎮”的葡萄酒產業布局和“一核兩帶”的枸杞產業布局。四是基于鄉村振興戰略，在優化鄉村布局，農業空間綜合整治，保障新產業新業態用地，推進農村第一、二、三產業融合發展，改善人居環境和強化鄉村風貌，推動城鄉融合等方面均做出一些考慮。不同省份因鄉村的發展階段和資源環境條件差異，在規劃的具體內容上有所不同。同一省份就省內不同區域的鄉村空間布局也有各自的側重點。

2.3 城鎮空間

作為人口集中、產業密集、開發利用強度較大的國土空間，城鎮空間的布局綜合考慮了經濟社會、產業發展、人口分布等因素，形成了宏觀的空間格局和明確的城鎮體系；同時還對城鎮結構優化中不可或缺的交通建設、公共服務、能源保障等進行了細化安排。

一是基于區域重大戰略、區域協調發展戰略等國家要求，結合主體功能定位，構建新型城鎮化發展格局，突出以都市圈、城市群、發展帶、發展軸等為主體的城鎮空間布局。中西部地區一般以省會城市作為單核中心，配合少數區域中心城市及若干城鎮區帶，如內蒙古的“一核雙星多節點”。東部發達地區則更多地呈現多核或集群式的布局，如江蘇的南京、蘇錫常、徐州三大都市圈。二是大部分省份結合經濟社會發展程度，提出了未來的城鎮化目標，預測了2035年城鎮規模、人口數量等。其中，中西部省份的城鎮化率一般為70%～75%，江蘇、浙江、廣東三省則為80%，珠三角地區則為90%。此外，規劃中還明確了省域各等級城鎮數量、名錄等，對區域中心城市、特色小鎮等不同等級城鎮做出了差異化的發展要求。三是完善產業和創新發展空間布局，加強產城融合。在具體內容上，體現了不同區域產業發展重心和特色的差異性，兼顧了優勢產業、特色產業和新興產業的合理空間分配。例如，廣東省對沿海經濟帶重點布局臨港、臨海產業集群，而對北部生態發展區則布局現代農業產業園和特色工業園。四是圍繞綜合交通網絡建設、基礎設施建設、防災減災體系構建、能源資源保障等多方面進行了詳細的規劃設計。不同省（區、市）在具體內容上差異不大，例如，在綜合交通網絡建設方面，大多數省份形成了對高鐵、高速公路、內河水運、航道等方面的綜合立體布局，明確了省域內的國際性、全國性交通樞紐城市。

3 其他空間布局特點

3.1 海洋空間

海洋空間是與陸域空間相對應的國土空間組成部分，也是我國以往規劃層面相對薄弱的區域[9]，臨海省份對海洋空間的布局具有如下特點：一是強調陸海統籌，體現了以海定陸的思路，形成了海洋開發保護空間格局。例如，江蘇“三縱三橫三門戶”的格局構建了以沿海城鎮帶、近海生態帶、長江、淮河流域發展軸為骨架、重要港口城市為支點的立體空間格局。二是基于對岸線、海島等各類海洋資源的精細化管理，提出合理的開發保護目標，實行必要的空間分級分類管控。在岸線管理上，大部分省份都劃分了嚴格保護、限制開發和優化利用三個級別，既要保持自然岸線保有率指標，又要合理布局提升岸線利用效率。在海島方面，也對有無居民海島進行了劃分，并明確了功能定位和管控要求。三是十分注重對海岸帶保護開發的精細化布局，規劃中不同程度地涉及了海岸帶的生態功能修復、產業集群發展、特色小鎮布局和景觀帶設計等內容。例如廣東、福建將海岸帶明確為建設海洋高質量發展的高地，布局了現代漁業、新能源、航運物流等產業集群。

3.2 人文/魅力空間

對歷史文化和自然景觀資源進行合理的保護和開發是落實國家文化發展戰略的必要舉措，各省份都不同程度地在規劃中通過“人文空間”或“魅力空間”的布局加以落實。一是依托區域歷史古跡、文化村落、民俗和民族特色、山川江河等地貌的分布特點，結合地方特色，構建了自然景觀和歷史文化保護和開發格局。例如，吉林“一山一湖、兩脈四水”的大地景觀格局、山西“三河一山一邊關、八個集聚片區”的歷史文化遺產保護體系、云南“一線兩帶六中心”的文化旅游發展布局等。二是將現有的文物保護區、歷史遺跡、傳統村落、工業遺產等分類納入歷史文化保護線，實行國土空間“一張圖”管理。部分省份還建立了歷史文化名城、名鎮、傳統村落等名錄，個別省份還提出了差異化的保護思路。如云南推進迪慶、大理兩個國家級文化生態保護區，福建省確定了整體保護的1148個傳統村落。

3.3 能源礦產空間

為了在國土空間規劃源頭平衡生態、糧食、能源與礦產資源安全之間的關系[10]，部分礦業大省在省域國土空間規劃中優化了能源發展和礦產資源勘查開采布局。其中，山西將能源礦產空間與農業、生態、城鎮和魅力四類空間并行，做出了詳細的規劃安排。新疆則將能礦的空間保障納入“安全空間”內，位列“三區”布局之前。四川、陜西等省份也都不同程度地做出了相應的規劃設計。總體而言，在國土空間布局上，一方面給予能源礦產空間保障，明確國家重要的煤炭、油氣、風電、光伏、能源化工等基地建設和重大礦產資源區帶的勘查開采布局，如新疆的“兩環八帶”的礦業格局和“十七基地、六十二礦區”，山西擬建設的晉北、晉東、晉中三大煤炭煤電產業集群等；另一方面嚴格能源礦產空間的管控，結合“三區”的布局安排，劃定了重點礦區、限制勘查區、限制開采區、禁止開采區。個別省份還規劃了礦山地質環境恢復治理區、綠色礦業發展示范區的空間落位。

4 思考與認識

4.1 辯證地認識保護與發展，嚴守空間底線

國土空間規劃是對一段時期國土空間保護和開發利用的整體謀劃。當前省級規劃的實踐表明，對任何一種空間的布局都要體現出辯證思維，客觀認識空間保護和開發的兩面性。生態空間以保護重要生態功能區為主，但也需要挖掘生態價值實現的潛力。農業空間既要守住耕地保護紅線，也要積極部署現代農業發展的空間布局。合理的空間布局，就是要基于主體功能找到保護和開發的平衡點。因此，國土空間布局要格外突出底線思維，在保護層面要嚴格“三線”等空間邊界的約束性，開發層面要保證生產、生活的基本需求，以及生態空間利用、農業發展、城市建設等各方面目標任務的具體落實。只有守住保護和開發的雙重底線，國土空間的布局才能有更多的靈活操作性。

4.2 立足宏觀布局要求，突出地域特色

國土空間規劃體系的建立以國家頂層設計作為依據，以各級規劃綱要和指南作為具體指導，因而以“三區”為核心的布局方式，以及有關資源利用、產業發展、城市建設等的規劃設計成為各省級規劃中的共性內容。立足于總的布局要求，完成相應的“規定動作”，有利于各級各類空間布局的銜接和傳導，對于形成全國“一盤棋”十分重要。同時，基于區域發展戰略要求、自然地貌特征、人文社會特點等突出的地域特色也是衡量空間布局水平的重要標準，在省級規劃中既有以山西能源礦產空間、新疆安全空間的特殊空間設置，也有浙江特色農業集群、廣東濱海碧道等的微觀布局，以及內蒙古基本草原、云南壩上耕地等特殊區域保護的目標。區域的特色布局更能彰顯一個區域發展的實際需求和空間治理的水平，這種規劃理念值得各級各類規劃中推廣借鑒。

4.3 客觀把握物理分割，推進空間融合

適宜人類生產生活、進行城市建設的平原盆地、江河流域等，往往也是適宜農作物耕種、畜牧業養殖的重要區域，同時這些區域還兼具了一定的生態功能。這種自然空間資源的分布特點決定了生產、生活和生態的空間布局易出現重疊，這在省級國土空間規劃中并不少見。在大的國土空間格局下，通過“三線”的合理劃定，可以在一定程度上實現空間管控下的物理分割。但相比之下，“三區”是較管控區域更大的空間范圍，而且其中還融合了綜合交通網絡、基礎設施建設等網格化空間組織，在絕對意義上的空間物理分割是難以實現的。各類空間交織是必然的，因此，一方面要強調空間的主體功能，通過彈性規劃引領空間合理布局和統籌融合，減少各類矛盾沖突，另一方面要注重空間管控規則的制定，實行規劃落地后的剛性管理。

4.4 擺脫行政界限束縛，強化空間合作

國土空間規劃分為不同的層級，不同層級中的空間布局有其自己的功能定位。國家整體的國土空間開發保護格局不單是省域空間格局的簡單拼接，更多的是要形成各省域空間布局的互動聯系，要處理好局部和整體的關系，保持空間保護和開發的完整性。當前一些省級國土空間布局中提出的空間協同和聯動治理很好地貫徹了這一思路。例如，秦巴山區的生態協同保護，共建東北糧食生產安全帶，以及各種城市群、經濟帶的協同推進等，都是規劃中的具體體現。這種全局意識下的規劃思路對于推進不同層級和不同區域的空間規劃銜接十分關鍵，需要在省、市、縣級國土空間規劃中予以深入貫徹。其核心在于找準規劃主體在發展目標下的空間定位，進而明確不同空間尺度下的利益共同體，形成區域和區域之間，以及區域內部不同空間保護和開發的互利共贏。