韓國破解不良政商格局對我國構建新型政商關系的啟示

劉 帥

一、引言

韓國自樸正熙時代以來始終潛植于其體制內部的癥結，是在經濟高速增長的同時金錢政治盛行。政商兩大精英集團以租金換賄金的方式，達成了分配性利益聯盟，這種政商之間的黏著格局成為當前韓國腐敗治理的一大難題。政商兩大精英集團之間的均衡博弈態勢，在一定程度上降低了政企之間交易的成本，并保證了投資和協議的長期性和可靠性，這也是促進韓國經濟快速增長的關鍵。但與之相隨的，政商勾結、權錢交易成為韓國經濟結構優化升級的沉重包袱。為破解這一困局，韓國立足于政商勾結挾持衍生的歷史文化背景和政體模式，從主體多元化、制度規范以及人文氛圍等方面力圖構建多元化、法治化的政商關系格局，這給我國構建新型政商關系提供了借鑒。

二、韓國破解不良政商格局的舉措

(一)承認公民的利益主體地位，鼓勵公民參與到政商利益博弈過程中

韓國政商兩大精英集團之間利益博弈的焦點在于公共資源的控制與分配，其具體的表現形式則是政府優惠政策、政府補貼、政府委托等對象的選擇，在這一過程中政治精英利用掌握的公共資源分配權以獲得賄金，而商界精英則利用廉價資本以獲得租金。兩大精英集團博弈過程中優惠政策的選擇實質上是對公共利益的權威性分配，其最理想化的結果是實現不同利益主體之間的利益均衡，而實現這種均衡狀態的基礎是博弈主體的多元化，即承認政商兩大精英集團之外的第三方利益主體的存在和參與，也唯有如此才能讓政治精英在獲取賄金以滿足權力欲望的同時穩固執政根基以保證他們具有持續的政治權勢。自二十世紀八十年代末開啟民主化進程后，韓國愈發重視民眾、社會團體等社會力量在公共利益博弈中的主體地位與制衡作用，其有效做法包括：

第一，積極利用電視、網絡、報紙等大眾傳媒制作以反腐敗為主題的節目進行反腐敗宣傳，同時在中小學課程中增設反腐內容。2001年韓國教育人力資源部就委托全國道德教師會開發反腐教材。

第二，鼓勵民間反腐組織對與民眾生活緊密相關且易出問題的領域和便民項目進行監督，以防止項目授權過程中出現受賄尋租現象。例如，韓國首爾市設計了“廉潔合同系統”與“公眾監查系統”，鼓勵公民和社會團體參與對市政府的監督。韓國還制定了《透明社會實踐市民參與憲章》，以鼓勵國民參與反腐治理行動。

第三，拓寬個人及社會團體參與監督的途徑，首爾市政府在1999年建立了OPEN在線民事審批程序，允許公民通過在線實時遞交申請監督政府部門的評審和審批過程。同時，為了提高公民監督的便捷性與實時性，首爾市政府允許市民對酒吧和餐廳等公共場所進行監督。

第四，建立舉報制度以獎勵和保障公民的舉報行為。韓國國家清廉委員會成立了反腐敗舉報和信息中心，對舉報公職人員腐敗而增加財政收入的公民予以獎勵并給予徹底的安全保障。國民權益委員會明文規定舉報人保護的三項內容，即就業保障、個人信息保護和人身安全保護。

(二)構建完善的制度規范，有力牽掣政商兩大精英集團的博弈行為

要破解多元化利益主體博弈中的納什均衡①態勢，最關鍵的一點就是要建立約束利益主體博弈行為的制度規范。只有設計一種兼顧約束性與激勵性的體制，才能在激發博弈雙方積極性和創造性的同時消弭均衡博弈可能帶來的社會貧富差距、社會發展惰性、社會對立沖突等不良影響。“一個社會的成分越復雜，各種集團越是縱橫交錯，其共同體的形成與維持就越信賴于政治制度的功效。”[1]有介于此，韓國正通過構建完善的制度規范為兩大精英集團之間博弈策略的選擇提供基本的價值準則。借由這種嚴格有效的監管制度，韓國政府在強化利益博弈價值取向的同時不斷維持自己的政治信任。韓國規范兩大精英集團博弈秩序的制度性舉措可歸結為以下幾點：

第一，完善公務員制度以規范公務員行為。為建立一支遵紀守法的公務員隊伍，韓國制定了完善的《公務員法》、金融實名制度以及公職人員財產申報和公開制度，通過建立公務員義務履行和權益保障制度來提升他們服務國民的責任感，以規范其在公共決策選擇中的價值取向。

第二，健全反腐敗法律制度。在金泳三之后的韓國歷屆政府都重視法治反腐，通過出臺完備的反腐法規為不斷深化的韓國制度反腐提供了強大的法律支撐，《腐敗防止法》《公職腐敗調查處罰法》《非法政治資金上繳國庫特別法》《所得稅法》《公職人員倫理法》《特定經濟犯罪加重處罰法》等構成了韓國預防職務犯罪的法律體系。其中《腐敗防止法》的宗旨就是“通過預防和遏制腐敗行為，確立廉潔的公職及社會風氣”，它規定了政府機構、政黨、私營企業、公民和公職官員等各方在預防腐敗工作中的義務[2]。

第三，建立高效的反腐監管機構。韓國的民主政治體制特別是總統、國會、法院分權制衡模式為廉政建設創造了適宜的體制環境。當前韓國正在醞釀構建由國民權益委員會、監察院、檢察機關、警察機關和國稅廳共同參與的反腐敗五大機關聯席會議。除上述行政反腐部門外，韓國還設有公職人員倫理委員會等中立組織以負責對權力機關內部的專項監督。

(三)重視人文氛圍的營造，培育利益主體的正當博弈意識

在韓國民主化的道路上，政商兩大精英集團之間相互勾結挾持的局面是一個潛隨于政治體制與社會文化變遷的長期利益博弈過程。為向兩大精英集團灌輸正當博弈意識，韓國從營造清廉人文氛圍入手，力圖把清廉反腐文化塑造為全民認可接受的主流價值觀念和倫理準則：

第一，重視對公職人員廉政文化意識的培養。韓國對公職人員的選拔任用、監督管理有一套嚴格的標準，其中誠實道德是公務員選拔的基本條件，公職人員入職時需要宣誓，入職后禁止從事營利性業務和兼職事務。韓國以制度化的方式要求政府官員做到財務與政務公開透明，以方便公眾監督，同時著力提高公務員的待遇與社會地位，借此減少政府官員用公權力換取賄金的可能性。

第二，通過加強對公民的廉政教育在全社會樹立廉政意識。韓國利用傳統文化與現代教育相結合的模式，通過多種渠道在全社會開展廉政文化的宣傳教育，他們把傳統文化的精華與廉政文化建設融合起來，在全國各大城市設立廉政歷史文化遺址景點和民俗博物館，在各種層級的教育進程中(包括中小學、婦女學校、老年大學和其他文化教育培訓機構)均設有廉政反腐內容，以全方位、通俗化的方式向公民普及廉政文化。鑒于“混合型社會文化”造就的不良社會風氣對韓國政商勾結腐敗局面的影響，韓國國家清廉委員會從2006年起就將“改善重視人情和關系的社會文化”作為其反腐策略的核心戰略。

三、韓國破解不良政商格局對我國構建新型政商關系的啟示

中國與韓國同屬于東亞儒家文化圈，兩國在歷史淵源、人文思維等方面有著諸多相似之處，特別是兩國的官制文化和人情社會傳統對政商關系的形成產生了極為重要的影響。構建和諧健康的政商關系，是十八大以來以習近平同志為核心的黨中央領導集體的重要關切。習近平總書記指出“中國永遠要做一個學習大國，不論發展到什么水平都虛心向世界人民學習”[3]。韓國政商格局的形成及治理舉措，對當前我國構建“既親又清”的新型政商關系，有著積極的借鑒意義。

(一)角色轉換：發揮市場在資源配置中的決定性作用

政商關系表征的是掌握公權力的政府、政府官員與以企業、企業家為代表的市場主體，是雙方以滿足對方需求為核心圍繞資源配置而形成的特殊關系。因此，明辨政商之間的關系，首先要厘清政府與市場二者在資源配置中的角色定位。中韓兩國的政商關系與“國家滲透市場經濟”的發展模式有莫大關聯，在市場經濟發展初期都曾把經濟增長作為首要目標并對經濟實行強有力的干預政策。然而，政府直接參與經濟發展在帶來速度與效率的同時，也不可避免地引發了一些公平問題，特別是鑒于政府對市場價格和競爭態勢的絕對性控制和操縱，致使政府官員可以輕易地影響一個企業的生死。

進入新時代，我國正處于發展的關鍵期、改革的攻堅期和矛盾的凸顯期，由市場在資源配置中的角色失位引發的公平問題，必然要在全面深化改革的過程中給出新的解答。2013年11月9日，習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出，經過二十多年的實踐，我國的社會主義市場經濟仍然存在市場秩序不規范、生產要素發展滯后、市場規則不統一、市場競爭不充分等問題。他強調：“要著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題，作出‘使市場在資源配置中起決定性作用’的定位。”[4]如何處理“有效的市場”與“有為的政府”二者之間的關系是一道世界性的經濟難題。黨的十八屆三中全會把市場在資源配置中的作用由“基礎性”提升為“決定性”，這是我們黨對社會主義建設規律和社會主義市場經濟發展規律的新認識和新突破。發揮市場在資源配置中的決定性作用的核心，就在于減少政府對市場交易活動的行政干預以克服資源過于集中的弊端，這一目標的達成主要通過以經濟體制改革為重點，環涉政治、文化、社會、生態和黨的建設等各方面改革的合力推進。需要明確的是，減少政府干預并不是放任市場自由發展，宏觀經濟良性增長、市場秩序長期穩定始終離不開政府對市場的監管以及對市場外部性問題的解決，以實現市場主體利益與公共性利益的有機統一。

(二)權力規范：構筑法治化的政商關系準則

現實中，政商關系異化突出地表現為以租金換賄金的“權”“利”合謀行為，其問題的癥結在于法律制度的缺位。長久以來，中韓兩國受傳統儒家思想熏陶，社會交際中人情、親情和裙帶之風盛行，“家天下”和“官本位”觀念濃厚，致使兩國在政商關系的處理上時常出現人情逾越公正、人治代替法治的現象。韓國前總統盧武鉉就曾痛斥韓國的這一狀況，“在韓國確實存在以權力和人為中心，而不是用制度來處理事務的習慣和文化”[5]，包括司法警察監察部門在內的整個韓國政府部門都存在人治代替法治而引發的貪腐現象。在我國，政商之間同樣存在著“親而不清”的現象，根據中央紀委國家監委官網統計，自2012年至2016年落馬的182位省部級官員中，絕大多數都與官商勾結、權錢交易相關，其中土地開發、礦產資源開發、政府工程承攬、項目審批、政府優惠政策的獲取等是案件的高發領域。

黨的十八屆四中全會指出，“社會主義市場經濟本質上是法治經濟”“必須完善社會主義市場經濟的法律制度”。就法治視角而言，當前我國政商之間“親而不清”關系的根源就在于法治環境和監督體系尚不健全。為此，借鑒韓國在改進政商關系立法規范和組織實施的有益經驗，構筑中國式的政商關系法治準則應著重做好以下幾點：第一，完善規范公權力運行的法律制度，探索出臺《中華人民共和國行政程序法》《反腐敗法》等，明確政府在市場調控中的職責權限，防止因程序違法、越權干政等行為帶來的損害政府、企業利益的行為。第二，完善保護私營企業利益的法律制度，適時制定《非公有制企業產權保護法》《民間投資法》《市場機會均等法》等，保證私營企業與國有企業在市場競爭中享有均等的權利和機會，避免由政商關系中的人情優勢而帶來的不正當競爭關系。第三，健全企業評信制度，盡快出臺《中國企業信用評價管理辦法》，把公有制企業與非公有制企業均納入評價范圍，開放包括政府、企業、社會在內的多元化評價渠道，加大對失信企業的懲處力度以提高企業失信的成本。第四，建立政商關系監督體系，綜合運用黨內監督、行政監督與社會監督等的力量，既要加大對政府公職人員依法行政、依法用權的監督，同時也要提高對企業和企業家尊法守法、依法經營的監督。

(三)人文涵養：營造“既親又清”的文化生態

文化價值觀是對一定時期社會現實的反映，社會文化氛圍與價值理念對個體和組織行為具有直接的導向作用，就此意義而言，政商文化在政商關系的塑形中起著決定性作用。中韓兩國在市場經濟發展初期，由于體制規則尚不完善，市場經濟潛在的消極因子融合傳統的人情文化與權貴思想逐步浸染人們的心理和行為，致使不健康的政商文化滋生蔓延，并由此產生了諸多政商文化中的潛規則。

提倡文化自信、建設文化強國，注重以社會主義核心價值觀引領社會行為規范，這是我國治國理政的一大特色。在新時代營造“親”“清”的政商文化生態，就是要堅持以社會主義核心價值觀為引領，著力培育克己奉公、服務于民的公仆精神，誠實守法、創新敬業的企業家精神以及學廉思廉、崇廉尚廉的社會風尚。第一，培育克己奉公、服務于民的公仆精神。習近平總書記在論述政商“親清關系”時強調，政府官員既要真誠坦蕩地服務民營企業，同時又要把握紅線、底線不能以權謀私。“親而有度，清而有為”這是當前公仆精神的內在意蘊。為此，要為政府官員構筑嚴格的紀律“紅線”，不斷強化政府官員同企業家往來時的紀律意識，嚴懲公權私用、以權謀私的行為，讓黨員干部知敬畏、存戒懼、守底線。要搭建科學合理的激勵機制和容錯機制，鼓勵干部大膽探索改革、干事創業，打消干部“不敢親”“不敢為”的顧慮，提高政府官員的工作效能和服務意識。第二，培育誠實守法、創新敬業的企業家精神。習近平總書記強調企業家要做到“遵紀守法辦企業、光明正大搞經營”。為此，要摒棄傳統的人情社會對企業文化的影響，提倡企業家“潔身自好、走正道”，重視企業家人文精神的培育。要依法保護私營企業家的財產權利和企業知識產權，積極營造激發企業家精神的法治環境，為企業家守法創業提供“護身符”。第三，打造學廉思廉、崇廉尚廉的社會風尚。這是構筑“親”“清”政商關系所遵循的主流道德觀念和倫理準則。政商關系不止受政府官員與企業家兩者思想理念與行為方式的影響，而且清廉的社會風尚對健康政商關系的形成同樣有著引導和規范作用，其中具備清廉意識的公民是親清政商關系的重要監督者。營造清廉勤政的社會風尚，需要把廉政思想教育融入到不同階段、不同形式的教育過程中。要引導公民弘揚廉榮貪恥的道德風尚，將培育公民的文化自信與廉政文化建設結合起來，鼓勵公民參與協商和監督活動，以完善的制度、高效的程序保證公民對腐敗案件舉報和處罰的實效性。

注 釋：

①納什均衡：又稱非合作博弈均衡，是指博弈中這樣的局面，對于每個參與者來說，只要其他人不改變策略，他就無法改善自己的狀況。納什證明了在每個參與者都只有有限種策略選擇并允許混合策略的前提下，納什均衡定存在。