中國環評制度有效性評估指標的思考

姚懿函，趙玉婷，詹麗雯，李小敏，李林子，李亞飛

中國環境科學研究院

環境影響評價（簡稱環評）是一項世界通用的環境政策工具，引入中國40 余年，從消化吸收到自主創新，已形成一套具有中國國情特點的成熟制度框架體系[1]，在全國范圍內廣泛實施，成為在發展中守護綠水青山的第一道防線。然而當前社會各界對環評的態度褒貶不一，唱衰環評的聲音時有發生。一項制度設計，無論其理據如何，若在現實中并無實效，那么廢止它也很可能不失為一項務實的選擇[2]。我國環評制度執行效果究竟如何，如何發揮作用？這是纏繞在很多熟知、略知或關注環評的社會公眾心中的一個疑問。要回答這個問題，需先從制度有效性說起。

環評有效性是國內外環評研究的熱點問題之一。20 世紀80 年代起，國際上學者開始關注并研究環評有效性，對有效性評價的目的、對象、標準、方法等進行討論，并開展相關評估實踐[3-5]。我國學者自20 世紀90 年代起，出于不同的研究目的和需求，從不同角度采用不同方法開展環評有效性相關研究，如探討環評有效性評估理論[6-9]；開展有效性實證研究，設計一套評價指標體系，從微觀層面針對具體的規劃環評案例（報告書），評估其管理程序、技術方法、內容設置以及實施效果[10-11]，或是在中觀層面對某個區域、某個領域或某個行業一定數量的規劃/項目案例（報告書）樣本，評估其執行質量、發揮的普遍效益和實現的有效路徑[12-17]；進行戰略環評有效性評估[18-19]等?？梢姡覈h評制度有效性的研究主要集中在理論探討和具體案例或報告書本身的評價，相對宏觀、系統的研究較少，環境管理部門對環評制度的有效性也未開展長期的跟蹤評估，不利于全面客觀看待中國環評的發展成效和制約因素，也不利于環評制度的優化調整，亟待研究建立系統的有效性評估體系，為建立環評制度有效性跟蹤評估和優化調整機制提供依據。

1 環評有效性內涵

有效性是多個學科普遍關注的問題，這一概念也被廣泛應用于各領域中，在不同的使用情境下，有效性的內涵不盡相同。關于某一項制度的有效性，通常有幾個維度的解釋：1）制度本身具有正當的價值取向、合理的制度規則；2）制度被遵守、被執行、被實施[20]；3）制度在實施中發揮的實際作用，執行效果是否達到預期目標；4）制度受眾的認知態度，對制度的認同和觀念轉變[21]。對于環評有效性的內涵，國內外學者們開展了諸多開放性的討論。有學者認為，環評的有效性不僅體現在自身制度系統和程序過程的完善上，還應包含更為寬泛意義上的功能發揮[9]。有學者認為，環評既是一項制度又是一門技術，其有效性存在雙重特征，即制度有效性和技術有效性[22]。還有學者提出，環評在環境價值觀念上的引導作用不可忽視[23-24]?？傊?，大多數學者都認同環評有效性在本質上是多維和多元的，學者們先后定義了程序有效性、實質有效性、規范有效性、認知有效性等維度的有效性。其中，程序有效性關注環評實施流程和對政策要求的遵守，即是否按照既定的程序和期望實施；實質有效性主要檢驗環評對決策過程的影響，以及它是否減少了負面環境影響；規范有效性是指政策達到其理想目標的程度，理想目標可以包括可持續發展、公平的民主參與過程以及其他國際公認的目標；認知有效性包括促進決策者、社會公眾提高環境意識、制度的社會關注和影響力、公眾環境權益的保障等[25-28]。

綜合不同時期不同學者在不同層面、不同學科視角下對于有效性的探討來看，中國環評制度的有效性既體現在自身制度系統和程序執行上，也體現在其協調經濟、社會、環境可持續發展功能的發揮上，包括目標實現的可達性、評價結果和結論的科學性及其起到的實質效果等，同時利益相關方和社會公眾的態度和觀念也是需要考量的重要因素。

2 環評有效性評估框架

環評有效性是實現其目標、發揮其功能的程度及其產生效益的綜合體現，強調的是功效與價值的統一，過程與結果的統一[29-30]。我國環評制度以“實施可持續發展戰略，預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展”為目標，其目標合理性、價值正義性無需再去論證。那么價值正義的環評要成為一項真正好用、有用并能夠達成目標的公共環境政策工具，首先得有一套能夠保障執行和發揮作用的制度體系，這是一切有效性的基石；還要看這項制度有沒有得到廣泛的實施和應用，這是實現有效性的過程；在此基礎上再來判斷其對經濟、社會、環境可持續發展目標的實際貢獻程度，以及不同利益相關方和社會公眾的態度和環境價值觀念的變化。因此，圍繞經濟、社會、環境可持續發展的制度目標，從制度有效性、程序有效性、實質有效性和認知有效性4 個維度，按照“制度基礎→實踐過程→發揮作用→社會認知”邏輯，構建了中國環評制度有效性評估框架（圖1）。4 個維度的表現對有效性的實現缺一不可，環環相扣、相互反饋和影響。

圖1 環評制度有效性評估框架Fig.1 EIA effectiveness evaluation framework

2.1 制度有效性：制度設計和制度建設

任何一項制度都需要以制度規則為載體，制度規則設計的質量、制度規則系統的水平，構成了制度有效性的基礎[21]。環評的制度有效性具體表現為健全的法律法規體系、清晰順暢的工作程序、參與主體的責任邊界和管理體系，以及保證制度能夠規范實施的配套保障機制和能力建設，包括有效的管理機構、協調的管理程序、完備的技術指引、專業的技術隊伍、數據信息支持等，確保決策過程中對環境因素考慮，確保環評制度的權威性、規范性和可操作性。同時，沒有一項制度是一成不變的，隨著經濟社會外部形勢的變化，環評制度要保持其效力，具體的制度設置也需要不斷調整和適應。環評制度有效性需重點關注制度構建的規則和相應的配套保障體系是否完備，是否符合和適用于中國國情以及是否根據形勢變化適時調整。

2.2 程序有效性：制度推動和執行實踐

程序有效性是基于過程論的視角考察制度實施的廣泛性以及在應用中的進展，是關系著制度能否達成預設效力的關鍵環節。環評的程序有效性體現在是否依法執行、工作質量如何、成果是否得到落實[31]。環評的依法執行情況，包括法律規制內的建設項目環評和規劃環評推動與實施情況；評價工作質量，包括工作程序的合規性，評價方法、結論、措施的科學性和可行性等；評價成果的應用落實情況，包括說服決策者在決策制定中考慮環境影響，對規劃/項目方案的優化作用[32]、污染防治和生態保護等減緩措施要求落實等。程序有效性需注重全過程全鏈條的考察以及制度實踐過程中各方主體責任的落實情況。

2.3 實質有效性：促進經濟、社會、環境可持續發展

實質有效是指制度實施所帶來的價值與效果，是討論有效性的最終落腳點。環評的實質有效性體現在促進經濟、社會、環境的可持續發展上，對中國經濟發展、社會建設、生態環境保護起到的直接或間接作用。在具體實踐中，不同領域不同行業規劃/項目環評所發揮的成效不盡相同，比如產業園區類規劃環評主要從優化產業布局、控制發展規模、促進結構調整、強化污染減排、推動提升園區環境管理等方面促進園區高質量發展，港口規劃環評主要從岸線管控、港口布局優化、港口規?？刂萍吧鷳B敏感區域保護等方面推動港口綠色化發展[33]，工業類項目環評從提升工藝設備先進性和清潔生產水平、減少資源消耗和污染物排放、落實循環經濟等方面促進行業高質量發展，生態類項目環評從優化選址選線，避讓重要生態功能區、生態敏感區、人口密集區，強化生態保護修復措施等方面促進區域生態系統保護與功能維持。

2.4 認知有效性：社會影響和環境權益

制度相關人是制度效用發揮的重要連接點，制度的有效性水平與制度相關人的行為選擇密不可分[21]。制度相關人的認知和遵守會影響制度的運作和生效。環評本質上是不同的主體-政府、評價單位、建設單位及社會公眾對環境影響的認識過程，不同主體對環評有著各自的理解和期待[34]。環評認知有效性評估，主要通過訪談、問卷調查等方式，追蹤不同類型主體對環評的態度，分析環評制度的社會影響力及其在提升政府決策者、市場主體、社會公眾環境意識、維護利益相關方和公眾環境權益等方面所起到的作用。

3 環評有效性評估指標

開展國內外文獻中有效性評估指標梳理[35-37]，結合中國環評制度目標、制度設計和運行模式，環評編制、審查審批、跟蹤落實全過程關鍵節點，有效性實現路徑以及制約有效性的主要因素[38]，考慮指標可獲得性、可統計性、可關聯性，對指標進行增補、篩選、整合，確定相關性強的適用于中國環評制度的有效性評估指標。

3.1 指標篩選原則

（1）宏觀審視與微觀剖析相結合。環評制度有效性實現是一個多要素、多層次的復雜過程。強調宏觀性和系統性的同時注重層次性，宏觀和微觀相結合，全面展現我國環評制度有效性實現的過程和結果。

（2）基于我國環評制度運行模式。我國環評制度是“自上而下”的運行模式，國家負責頂層設計、指導和監督，省級因地制宜制定具體措施和執行，地市（縣區）級以落實為主，同時各層級也負責不同級別的環評審批（審查）。制度實施過程中還涉及跨區域、跨部門的利益協調和合作，涉及與其他管理制度的銜接。因此，需要基于不同層次的有效性特征、制約有效性實現的內外部因素、關鍵的環節來考慮評估指標，既要涵蓋法律規定的要求，也要納入鼓勵性和引導性的非強制性內容。

（3）定量和定性、主客觀相結合。指標選擇要體現科學合理性和客觀性，通過統計數據、案例樣本抽樣調查進行實證。結合我國環評相關數據庫基礎，盡可能采用可量化的指標。主觀評價主要通過參與環評的各責任主體、利益相關方和社會公眾的訪談及調查問卷等，了解其對環評實施過程的認識和取得效果的判斷。

（4）全面的綜合指標和差異化組合?；谠u估框架4 個維度，考慮與環評有效性相關的因素，探索構建全面系統的評估指標?？紤]有效性多元化的解釋，在具體的評估實踐中，不同層次不同視角的有效性評估，根據不同的評估目的，視需求和側重點，選取其中適用的指標內容，采用差異化的指標組合。

3.2 評估指標

以有效性評估框架為基礎，選取若干能夠表征有效性內涵的具體評價指標內容，構建了中國環評制度有效性評估指標（表1）。

表1 環評制度有效性評估指標Table 1 Indicators for evaluating the effectiveness of EIA system

制度有效性維度的指標涉及規則完整、程序清晰和與時俱進3 類要素，主要適用于國家和省級層面，以文件梳理、理論和定性評估為主，反映環評制度在中國的適應和成長，評估的重點在于從環評管理的變遷和演進的視角持續總結和反思，以構建更加適應中國社會經濟政治文化環境的環評模式。

程序有效性維度指標涉及依法執行、質量可靠和成果落實3 類要素，各層級各領域均適用，具體指標數據資料可通過建設項目“四級聯網”平臺數據、環評基礎數據庫、“自下而上”統計分析、案例抽樣調查、檢查等方式獲取，評估的重點在于審視各類主體在各環節上法定責任的落實、法定程序的履行。

實質有效性維度指標應該是最包羅萬象的，我國幅員遼闊，不同區域不同流域資源環境本底、經濟發展水平、管理水平乃至于風土人情均有較大差異，國民經濟領域、行業門類齊全且千變萬化，不同區域不同類型的環評所能發揮的實際作用也是千差萬別。圍繞支撐可持續發展的目標，將實質有效性歸納總結成轉變發展方式、優化開發格局、治理保護措施3 個方面，也給出了一些體現成效的具體指標內容，但仍然難以全面覆蓋，在開展具體領域或行業評估時需結合領域和行業特征選擇針對性的指標。這部分指標既有定量的，如避讓了多少個自然保護區、帶動了多少環保投資、減排了多少污染物等，也有定性的，如推動產業結構的優化、協調流域上下游系統保護等。評估的難度在于厘清環評和其他制度的貢獻程度，實質作用表象的背后往往是多個制度共同推動和作用的結果，因此在具體指標的選取上應盡可能從環評的內容和成果出發，由直接作用過渡到間接作用，體現環評發揮成效的路徑。

認知有效性維度，歸納為環境意識、社會影響和環境權益3 類要素，各層級各領域評估均適用，認知信息可通過典型案例，抽樣調查，面向各類主體的訪談、問卷以及環評相關投訴問題等多種途徑和方式獲取。評估中注重剖析不同主體不同態度背后的立場訴求和利益博弈，以便從更大程度上尋求協同、激勵，進而保障制度運行順暢有效。

3.3 指標運用

在實際研究和管理工作實踐中，出于不同的評估需求，評價的側重點并不相同，可在上述指標的基礎上選擇其中部分指標有針對性地進行具體化、差異化組合，進一步通過專家打分法、層次分析法、綜合分析法等科學方法設置權重，開展更為精細化的評估。例如除了國家或省級層面系統全面的評價外，市級層面的評價可重點關注執行過程和實質效果，根據不同城市的數據基礎和統計口徑、行業特征、樣本數量等靈活選用具體的評價指標。規劃環評和建設項目環評有效性路徑不同、各自的評估重點也存在差異，規劃環評側重結構、規模和布局的優化以及部門合作、區域協同，工業類建設項目環評側重工藝技術、污染物減排措施，而生態類建設項目則側重選址選線優化、生態保護和修復措施、重要物種的保護措施等。

4 結語

科學系統的有效性評估是正確客觀看待中國環評制度價值，剖析存在問題和深層次制約因素，并尋求解決之道的有效途徑。建立符合實際國情、可操作可推廣的有效性評估框架和評估指標是全面開展有效性評估、建立長期跟蹤評估反饋機制的重要前提。環評制度體系涉及范圍廣，制度實施受內外部各種因素影響大，當前的有效性評估體系下，定量的評估、內在作用機制剖析上仍顯不足。基于對我國環評有效性關聯因素、表征指標的研究和思考，提出的評估框架和相應指標，供環評有效性評估探索研究和實踐參考。未來隨著研究和實踐的不斷深入以及環評基礎數據庫的不斷拓展，有效性評估的方法和指標體系還將不斷完善，助力中國環評制度持續優化和效能發揮。