新發展階段規劃環境影響評價開展范圍的幾點建議

祝秀蓮，崔青*，尹勤，侯雅楠，楊帆

1.生態環境部環境工程評估中心

2.浙江省環境科技有限公司

3.北京市科學技術研究院資源環境研究所

自2003 年《中華人民共和國環境影響評價法》首次確立我國規劃環評的法律地位以來，交通[1-5]、能源[6]、水利[7]、產業園區[8]、城市總體規劃[9-10]等領域規劃環評的開展，在優布局、控規模、調結構，以高水平保護促進高質量發展中發揮了重要作用。2018 年11 月，中共中央、國務院發布的《中共中央國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發〔2018〕44 號）[11]，重新界定了我國規劃體系，并明確了國家發展規劃、空間規劃、區域規劃、專項規劃的功能定位和相互關系。為適應新形勢，以規劃體系為基礎的規劃環評范圍也應隨之調整。原環境保護部副部長吳曉青[12]于2013 年在西部大開發重點區域和行業發展戰略環境評價總體成果驗收會上就提出推進規劃環評范圍修訂工作的要求。劉磊等[13-15]分別在總結我國環評制度實踐經驗、分析我國規劃環評發展現狀的基礎上，提出推動法律法規修訂，明確需開展環評的規劃清單等建議。

筆者在厘清新發展階段下我國現行規劃體系的構成、類型及相互關系的基礎上，梳理了現行法律法規及政策文件對于空間規劃、區域規劃、專項規劃開展環評的具體要求，總結了2013 年1月—2020 年9 月全國各類規劃環評的開展情況、成效及存在問題，從開展規劃環評的規劃領域、類型及開展形式等方面提出建議。

1 新發展階段我國規劃體系構成

根據中發〔2018〕44 號文，我國現行規劃體系呈“1+3”架構。其中，“1”為國家發展規劃，居于規劃體系最上位，是其他各級各類規劃的總遵循；“3”指空間規劃、區域規劃和專項規劃?？臻g規劃要細化落實發展規劃提出的國土空間開發保護要求，是區域規劃和專項規劃的基礎；區域規劃、專項規劃要分別細化落實發展規劃對特定區域、領域的戰略任務，是對發展規劃和空間規劃的支撐。

1.1 空間規劃

根據《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18 號），空間規劃分為國家、省、市、縣、鄉鎮5 級，總體規劃、詳細規劃、專項規劃3 類。“5 級3 類”的規劃關系如圖1 所示。其中，全國國土空間規劃是對全國國土空間的全局安排，側重戰略性；省級國土空間規劃是對全國國土空間規劃的落實，指導市、縣國土空間規劃編制，側重協調性；市、縣和鄉鎮國土空間規劃是對上級國土空間規劃要求的細化落實，是對本行政區域開發保護作出的具體安排，側重實施性?？傮w規劃各層級均可編制，強調綜合性；詳細規劃僅在市、縣及以下層級編制，強調可操作性；專項規劃是對特定區域（流域）、特定領域空間保護利用的安排，是涉及空間利用的專項規劃，可在國家、省和市、縣層級編制，強調專業性。

圖1 國土空間規劃——“5 級3 類”規劃關系Fig.1 National spatial planning: planning relationship of “five levels and three categories"

1.2 區域規劃

區域規劃體系尚在建立過程中。根據《國家級區域規劃管理暫行辦法》（發改地區〔2015〕1521 號）及目前現有區域規劃梳理，區域規劃可分為跨行政區的大區域規劃（如東北地區振興等重大戰略規劃、城市群規劃、經濟帶/區規劃、革命老區規劃等）、特定區域規劃（如新區、產業園區等）2 類。其中，跨行政區的大區域規劃通常是貫徹實施重大區域戰略，協調解決跨行政區重大問題，引導區域協調發展；新區、產業園區規劃通常是對區域發展定位、空間布局、規模結構、配套設施、生態環境保護要求等方面的統籌安排，引導區域有序發展。

1.3 專項規劃

綜合各級各地“十四五”專項規劃編制目錄清單，專項規劃包括國家、省、市、縣4 級，自然資源開發、能源、交通、水利、旅游、農業（含畜牧業、漁業）、林業草原、工業共8 類。其中，自然資源開發專項規劃包括礦產資源、海洋資源、氣候資源、灘涂資源等，能源專項規劃包括煤炭、油氣、可再生能源、天然氣、電力等，水利專項規劃包括流域、防洪、水力發電、岸線利用等。區別于空間規劃中的專項規劃，各行業專項規劃側重于對于行業總量、結構、重大項目、主要措施和政策保障方面的安排。

2 各類規劃環境影響特點及規劃環評實踐情況

2.1 空間規劃

從環境影響特點來看，全國國土空間總體規劃內容較為宏觀，不具備開展規劃環評的條件。省級國土空間總體規劃包括目標與戰略、開發保護格局、資源要素保護與利用、生態修復和國土綜合整治等內容，具備開展規劃環評的條件，但難以定量評價。市（包括副省級和地級城市）、縣和鄉鎮級國土空間總體規劃是對本行政區域開發保護作出的具體安排，側重實施性，具備開展定量評價的條件。

從政策要求來看，《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發〔2019〕18 號)提出“國土空間規劃應依法開展環境影響評價”，《市縣國土空間總體規劃編制指南》（自然資發〔2019〕87 號）要求“根據國家有關法律法規規定，對規劃方案實施后可能造成的環境影響進行評價，提出預防或者減輕不良環境影響的對策措施”。但早期發布的《中華人民共和國環境影響評價法》、《規劃環境影響評價條例》、《關于印發〈編制環境影響報告書的規劃的具體范圍（試行）〉和〈編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍（試行）〉的通知》（環發〔2004〕98 號）（以下簡稱《范圍》）均未對空間規劃環評做出規定。

從實踐情況來看，南京市、海口市、三亞市、成都市天府新區成都直管區、深圳市坪山區、天津市濱海新區海濱街等地區國土空間總體規劃編制了環境影響報告書，在開展現狀問題和制約因素分析、規劃協調性分析、規劃環境影響評價、規劃方案綜合論證的基礎上，進一步優化了規劃方案，明確了規劃實施的生態環境保護要求和環境影響減緩措施，為科學編制國土空間總體規劃提供了有效支撐。

2.2 區域規劃

《范圍》提出區域建設、開發利用規劃需編制環境影響篇章或說明，在實踐中跨行政區的大區域規劃多為開展戰略環評，新區、產業園區等的開發建設規劃多為編寫環境影響報告書。

2.2.1 跨行政區的大區域規劃

為統籌協調解決區域發展與環境保護的矛盾，我國先后開展了五大區域、西部大開發、中部地區發展、京津冀、長三角、珠三角以及長江經濟帶等重點區域戰略環評，為優化區域國土空間開發格局、產業布局，引領區域綠色發展提供了重要指引。其中，京津冀、長三角、珠三角戰略環評將空間紅線、總量紅線、準入紅線作為“三條鐵線”，也是我國“三線一單”編制工作的探索階段[16]。但戰略環評缺乏持續的法律政策支撐，近年來研究熱度逐漸降低[17]。

2.2.2 新區規劃

據不完全統計，浙江舟山群島、陜西西咸、貴州貴安、山東青島西海岸、四川天府、江蘇南京江北、福建福州、甘肅蘭州等國家級新區規劃均編制了環境影響報告書，在優布局、控規模、調結構中發揮了重要作用。例如，福建福州新區規劃環評，根據區域環境保護目標分布、近岸海域環境容量、土地資源制約等，提出了各功能片區布局、人口和工居用地規模優化建議，明確了居住區及重要生態環境敏感區周邊的規劃控制要求；從避免園區同質、優先發展上下游產業鏈等方面，提出了新區內各園區產業發展定位優化建議。

2.2.3 產業園區規劃

產業園區規劃環評是實踐中最為廣泛的一類。據不完全統計，2013 年7 月—2020 年9 月各?。ㄗ灾螀^、直轄市）及新疆生產建設兵團開展的2 289 項規劃環評中，產業園區規劃環評約占75.6%，并在推動園區綠色發展、促進區域環境質量改善等方面取得了顯著成效。例如，杭州余杭經濟技術開發區根據規劃環評要求，持續開展區內有機廢氣、煙粉塵等污染物減排，2 年時間關停1 家、提升改造5 家印染企業，關停4 家、提升改造9 家紡織涂層企業，關停5 家、提升改造16 家包裝印刷企業；將5 家企業的生物質鍋爐改造為天然氣鍋爐等，相較于環評基準年，區域二氧化硫、煙粉塵、氮氧化物和揮發性有機物排放量分別削減了84.57%、81.47%、79.94%、51.16%。

2.2.4 區域規劃環評存在問題

現階段，我國仍處于快速工業化和城市化進程中，區域發展方式仍然比較粗放，污染密集型行業在經濟增長中的貢獻率依然突出，資源消耗過快、污染物排放量上升，區域規模性、結構性、復合型環境問題仍將長期存在。實踐證明，區域規劃環評可有效推動產業結構綠色轉型、促進區域環境質量改善。但由于法律地位不明〔雖然有關文件已提出區域規劃開展環評的要求（表1），但產業園區并未被納入《環評法》和《范圍》〕、管理要求寬泛（全部界定為編制篇章或說明），產業園區規劃環評往往是項目倒逼方才開展，致使環評開展率較低。以國家級開發區為例，《中國開發區審核公告目錄（2018 年版）》中共有552 家國家級開發區，生態環境部受理的規劃環評僅100 多項，占比不足30%。

表1 區域規劃開展環評的相關要求Table 1 Relevant requirements for environmental impact assessment in regional planning

2.3 專項規劃

《范圍》明確規定了需開展環評的專項規劃范圍和形式。從統計來看，2013 年1 月—2020 年9 月專項規劃環評報告書主要集中在交通專項的軌道交通建設規劃、鐵路網規劃、港口總體規劃，能源專項的煤炭礦區總體規劃、熱電規劃、水電規劃，水利專項的流域綜合規劃和自然資源開發專項的礦產資源總體規劃，典型案例及發揮的作用見表2。國家層面，除交通類專項規劃外，其他全國性專項規劃多為戰略性、指導性規劃，幾乎未開展過規劃環評；省級層面，個別省（自治區、直轄市）工業、農業（含畜牧業、漁業）、水利、自然資源等專項規劃開展了環評。尚未統計到林業專項規劃環評案例。

表2 專項規劃環評案例示例Table 2 Cases on the EIA of special planning

2.3.1 工業專項規劃

江蘇、河南、湖北、新疆等?。ㄗ灾螀^）編寫了鋼鐵、印染、農藥、畜牧業、冶金、化工、建材、煤化工、石油化工、紡織鞋服等工業專項規劃環境影響報告書，合理統籌區域行業發展規模、布局，科學引導區域高質量發展。

2.3.2 能源專項規劃

遼寧省盤錦、遼陽、朝陽、本溪、撫順、葫蘆島、鐵嶺、營口、大連、鞍山、沈陽11 個城市編寫了“十三五”熱電發展（供熱）規劃環評報告書，為解決區域采暖季煤煙型大氣嚴重污染做出重要貢獻；黃河流域范圍內寧東、鄂爾多斯、陜北、山西、隴東等煤電基地以及山西省低熱值煤發電“十二五”專項規劃編寫了環評報告書，助力黃河流域生態環境質量改善。

2.3.3 水利專項規劃（含流域規劃）

長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河、太湖七大流域綜合規劃、防洪規劃，市級以上供排水規劃，部分流域、河段、市縣級采砂規劃，岸線利用規劃，以及供水、灌區等工程規劃編寫了環境影響篇章或說明。截至2020 年底，30 余項跨省級重要支流流域綜合規劃開展了環評，在流域水資源、水生態、水環境保護中發揮了重要作用。

2.3.4 交通專項規劃

交通專項規劃環評重點解決規劃規模、布局、線路走向等對沿線重要生態環境保護區的影響。城市軌道交通規劃環評是開展較早、成效最為顯著的一個領域，據不完全統計，截至2018 年底，通過軌道交通規劃環評優化了45 個城市的軌道交通建設規劃方案，在促進城市綠色可持續發展交通體系建設上發揮了巨大作用。此外，我國沿海25 個主要港口、內河28 個主要港口均已完成規劃環評，汪守東等[3-4]梳理沿海及內河主要港口規劃環評成效發現，共避讓重要保護區33 處，縮減不適宜建港的規劃港口岸線152 km，有效緩解了港口開發對局部地區資源環境的壓力。

2015年以來，我國編制的全國、區域、省等各層級綜合交通網規劃，也均同步開展了環評專題研究工作，如國家綜合立體交通網規劃綱要（2020年）、長江經濟帶綜合立體交通走廊規劃（2015年）、京津冀交通一體化規劃（2015年）等。

2.3.5 礦產資源專項規劃

“十三五”以來，針對各省礦產資源總體規劃已先后開展了2輪規劃環評，在充分識別各省礦產資源勘查開發中存在的主要生態環境問題，系統梳理區域重點礦區生態修復和環境措施落實情況的基礎上，通過分析規劃實施對區域生態、水、土壤、大氣等環境質量改善的壓力，基于生態優先、綠色發展的理念，提出了促進礦產資源開發和環境保護協調發展的對策措施。

3 規劃環評開展范圍修訂建議

3.1 空間規劃

國家級國土空間總體規劃內容較為宏觀，不具備開展規劃環評的條件，建議著重分析與重點區域、流域生態環境分區管控方案在目標指標、空間布局、資源保護與利用、生態環境保護等方面的協調性。省級國土空間總體規劃側重協調性，具備開展定性評價的條件，建議結合省級生態環境分區管控方案，編寫環境影響說明，明確本規劃減緩不良環境影響的對策措施及下層位規劃的生態環境保護要求。市（包括副省級和地級城市）、縣和鄉鎮級國土空間總體規劃內容較為具體，具備開展定量評價的條件，建議結合市級及以下生態環境分區管控方案，編寫環境影響報告書，從布局優化、污染防治、風險防范、生態修復、資源利用等方面提出對策措施。

3.2 區域規劃

對于跨行政區的大區域指導性規劃，建議結合相關區域、流域生態環境分區管控方案，編寫環境影響說明；對于跨行政區的大區域非指導性規劃，建議編寫環境影響報告書。對于新區、產業園區等的開發建設規劃，應按照產業園區規劃環評技術導則等要求，編寫環境影響報告書，分析規劃方案的環境合理性，優化規劃規模、布局、產業結構，提出預防或減緩不良環境影響的對策措施，明確新區、產業園區生態環境準入要求。

3.3 專項規劃

建議將自然資源開發、能源、交通、水利、農業（含畜牧業、漁業）、工業等專項規劃納入規劃環評體系，對于指導性規劃，建議結合相關區域、流域生態環境分區管控方案，編寫環境影響說明；對于非指導性規劃，應按照規劃環評技術導則總綱及行業規范性文件要求，編寫環境影響報告書，論證規劃發展規模、布局、結構及具體建設工程的環境合理性，提出優化調整建議，明確預防或減緩不良環境影響的對策措施及生態環境準入要求。