探析新時代小城（鄉）鎮發展建設的認知與思考

中交上海航道勘察設計研究院有限公司 郝巖

當前全球新冠肺炎疫情仍在不斷地擴散蔓延，全球經濟發展格局與環境更趨復雜嚴峻和不確定，全球主要經濟體都在科技創新、轉型升級發展的過程中不斷砥礪前行，全球平均經濟水平也在這樣的震蕩波動影響下 “保平增長”。我國經濟社會的平穩健康發展，仍必須確保農業穩產增產、農民穩步增收、農村穩定安寧。小城鎮作為農村與城市之間的重要連接紐帶，是社會經濟發展體系中重要支點。據國家發展改革委發布的數據，2021年，新型城鎮化和城鄉融合發展工作取得新成效，年末常住人口城鎮化率達到64.72%。

一、新時代背景下國家相關政策的指導引領

2022年是黨的二十大召開之年，也是推進“十四五”發展的重要年份。國家發展改革委于2022年3月10日印發《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》重要指導性文件，明確提出：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實中央經濟工作會議精神，貫徹落實《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，提高新型城鎮化建設質量。

從《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》重要文件內容中可獲悉，對于未來城市及小城鎮建設，國家已明確提出幾個發展任務的重心趨向指引：

（1）關于農村人口轉移過程中既保證“量變”的需求，又要提高 “質變”的問題，以深化改革戶籍制度和基本公共服務提供機制為路徑，打破阻礙勞動力自由流動的不合理壁壘，促進人力資源優化配置。大力提升農業轉移人口就業能力，優化農業人口轉移后各項配套服務性政策的落實機制。

（2）持續優化城鎮化空間格局，完善和落實主體功能區發展戰略，發揮各地區的優勢特征，增強城鎮經濟發展優勢區域承載能力，構建城市與小城鎮協調發展共融的空間發展格局，形成城鎮化高效、高質發展的動力引擎系統。優化推進都市圈（城市集群）的擴張聯動效應，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設策略，進而規劃形成特色小鎮和特色小城鎮，同時需要堅持強化底線約束，嚴格集約利用土地、嚴守生態保護紅線、嚴防地方政府債務風險、嚴控“房地產化”傾向，進一步深化淘汰整改。

（3）提高城鎮的綜合承載能力，著眼于國民經濟承載和資源優化配置等核心城市功能，健全城市可持續發展體制機制，提升城市發展效能及質量品質，新時代充分考慮城市公共衛生服務的短板缺失，優化建立城市聯防聯控機制體系，同時促進改善城市整體公共服務設施及公用設施體系內容，加強推進城市更新及智慧城市的建設。

（4）加快推進城鄉融合發展，突出以城帶鄉（鎮）、以工促農，健全城鄉融合發展體制機制，促進城鄉生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置。按照全新一輪的國土空間規劃確定的經營性用途，全面推開農村集體經營性建設用地直接入市發展，加快引導工商資本入鄉投（注）資發展，并促進城鄉公共設施聯動發展。

二、新時代背景下小城鎮建設的發展模式

新時代的小城鎮建設仍是復雜、系統、長遠的社會性工程，應當對其發展建設中內外關聯問題有明確的認知，主要重視擺脫自我發展為主的狹隘眼界，實現傳統行政城鎮向現代聯合城鎮群體的轉變，而發生這樣轉變的關鍵在于小城鎮發展模式的選擇上。因此，在對當今小城鎮發展建設的調查研究和規劃實踐的基礎上，結合產業發展理論、區域經濟發展理論，將目前小城鎮發展建設的歸為以下幾種模式。

（1）中心城市依托型小城鎮，一般距城市較近，主要依托城市中心城市的輻射擴展，地域空間已逐漸成為城市近郊結合區域，小城鎮自身功能漸行弱化，更多融入城市功能中，主要動力源于城市社會經濟的延展輻射、產業拉動等城市經濟輔助型發展手段，承擔起中心城市向外擴散的部分城市功能。

（2）工業型小城鎮，工業產業是小城鎮快速經濟發展的基礎，隨著現今產業體系結構的不斷發展和變革，按工業的發展基礎、類型的不同又可分為資源工業型小城鎮、傳統工業型小城鎮和工業產業帶動引導型小城鎮三種類型。

①資源工業型小城鎮，大多具有豐富的自然資源，尤其是礦產資源，進而發展傳統的采掘、初級加工、運輸產業構成小城鎮社會經濟發展的支柱基礎產業。

②傳統工業型小城鎮，主要是以傳統制造（加工）業為主導的產業城鎮，傳統工業的產品在一定區域、行業內具有相對優勢。

③工業產業輻射引導型小城鎮，主要依托周邊現代工業經濟開發區（或現代產業園區），源于現代工業經濟開發區（或產業園區）主導產業對于周邊的輻射影響及配套服務需求。

（3）傳統農業產業型小城鎮，主要是農業商品化程度相對較高，以農產品種植、禽畜養殖、初級產品加工為主導產業，但并未形成農產品銷售服務體系。

（4）旅游服務型小城鎮，一般會依托周邊著名的風景區、旅游景點的區域影響優勢，或小城鎮存在一定特色的自然景觀和人文旅游資源，進而旅游產業成為小城鎮的主導型產業，并發展與旅游相關服務型產業。

（5）綜合型小城鎮，一般地處人口密集的地區、鎮域面積較大、鎮區人口多、交通便利、產業尤其工業和農業均有一定的發展，但鎮域經濟中沒有形成主導產業，經濟發展主要是各層次產業綜合作用的結果。

三、新時代背景下小城鎮建設發展路徑的探究

（一）新時代背景下小城鎮建設發展中常見問題

通過對于現有小城鎮發展模式的粗淺歸納和研究，結合多年從事城市規劃行業及參與小城鎮開發建設項目的經驗所得，現今小城鎮建設發展過程中常存在的幾個問題。

（1）小城鎮直屬行政主要管理部門,對于小城鎮專業的規劃設計內容普遍存在重視程度不足的問題，缺乏較為清晰、長遠的戰略發展目的及規劃發展定位的意識觀念，對于如何進行小城鎮土地資源利用、城鎮功能空間布局、產業發展規劃等小城鎮建設發展的主要發展因素，都處于過于模糊概念的狀態中。

①土地資源利用存在建設用地規模不斷盲目性擴張，“先圈地后建廠，社會經濟發展水平與開發建設規模需求相脫節”等社會現象時有發生，其土地利用率相對較低,集約用地的意識淡薄，由于缺乏專業化規劃設計內容的控制依據,小城鎮發展建設趨向無序化擴張。

②生態環境破壞嚴重，小城鎮的老城區改造工程進展緩慢。在小城鎮建設用地規模擴張的過程中，常常缺少環境保護規劃設計的相關內容，忽略生態環境治理、生產生活類污染物排放等環保問題，同時也忽視了小城鎮老城區的功能改造完善與土地資源的整合利用。

（2）小城鎮發展建設中資金劃撥及金融土地機制渠道相對狹窄，導致小城鎮開發建設的進展過緩。由于大多數小城鎮自身的產業支撐體系發展不足，產業增長效能較慢，加之小城鎮由于受到開發建設資金問題制約，常常會導致基礎配套設施不足，建設施工進展緩慢，政府扶持性政策落實不力等一系列制約性發展問題。國家、各省（市、區）都出臺了相應的一系列扶持政策，確保小城鎮發展建設環境，但是扶持性政策落實不到位的問題始終存在，小城鎮開發建設中普遍存在資金政策、戶籍政策以及用地政策落實不到位問題，其大大制約了小城鎮的發展建設。

（3）小城鎮整體配套基礎設施建設不足。小城鎮開發建設過程中，常存在文教、衛生、供水、排水、道路、綠化等配套基礎設施的功能不健全、不完善的問題，當前新冠病毒疫情蔓延的情況下，小城鎮公共衛生設施缺失不足的問題凸顯，小城鎮配套基礎設施等級相對落后，影響小城鎮建設的發展速度，也難以滿足快速發展的經濟形勢以及民眾對于生產生活的需求。

（二）新時代背景下小城鎮發展建設的主要途徑

1.加強科學發展觀的指導，做到專業性規劃設計先行

小城鎮的建設與發展，是一個系統且繁雜的工程，要加強科學發展觀的引導，避免小城鎮建設中的盲目性和無序性。因此，小城鎮直屬行政管理部門需優先制定具有前瞻性、專業性的規劃設計內容（包括：小城鎮空間發展規劃、產業發展規劃、經濟發展規劃等專項規劃設計內容），要立足于當地農村經濟的發展實際情況和城鎮功能結構的發展現狀，在嚴格遵守城鎮化發展規律的基礎上，提高小城鎮各類專項規劃的專業性及前瞻性，盡量做到有特色、高標準和適度超前，正確處理好長遠目標與現實、傳統與特色、當前與長遠、城鎮與鄉村之間的關系，這樣才能確保小城鎮規劃與當地農村剩余勞動力轉移、基礎設施建設、土地資源節約、產業結構調整等任務的有效協調。在小城鎮的專業性規劃設計中，小城鎮建設堅持不能以犧牲生態環境為代價來實現經濟效益和社會效益，必須強化科學發展觀在小城鎮規劃當中的引領作用，才能推動小城鎮建設與發展的科學性、生態性和持續性。

科學合理的規劃設計布局，有利于建立全局性的規劃意識，從宏觀角度上精確定位小城鎮建設與發展方向，合理的布局經濟區域與生活區域，從而避免出現規劃混亂，出現“建了拆，拆了建”的問題。

2.建立多元化的金融土地運行機制

在小城鎮行政管理中建立有效的財政分配管理機制，保證小城鎮建設調控資金充足。對土地資產進行有效盤活，整合現有的國有、集體土地資源，建立土地收益資金運管平臺。通過招商引資，開發未成熟的地段，使其成為經濟增長區域。同時，需堅守耕地資源為基礎，小城鎮建設應盡量減少優質耕地的占用，對于必要的占用應落實補貼政策。對土地流轉的途徑與方式進行細化管理，積極探索農民進小城鎮后土地的流轉問題，允許集體土地作價入股、出讓、轉讓等土地資源再利用的重點問題。

3.確立小城鎮的主導產業和特色化產業體系

小城鎮的社會經濟水平，主要依賴小城鎮鎮域產業體系發展情況來判定，不僅體現在產業基礎設施建設和配套服務功能的完善上，更需重視小城鎮自身的產業發展方向及目標、資源利用等開發條件運用上，優先做好小城鎮產業發展規劃，確立小城鎮主導產業及特色化產業體系內容，強調產業發展規劃的重要性和前瞻性，建立與小城鎮發展具有良好市場發展前景的特色產業體系，并且逐漸形成相對完善的產業發展鏈，對鄉鎮企業進行更為有效的產業體系引導與政策扶持，促進鄉鎮企業規模化經營發展。同時，還需要加大市場化招商引資的宣傳力度，借助資源優勢吸引更多的社會資本、先進技術導入，促進鄉鎮產業結構體系的不斷完善升級，形成對城市產業經濟和農村產業經濟的有效補充。

4.深化小城鎮管理的體制機制改革

小城鎮發展建設中，開發建設只是基礎，有效管理才是持續有效長遠發展的關鍵重點。增強小城鎮政府行政管理的統籌協調能力，注重小城鎮發展建設的人性化管理機制，借助小城鎮基礎設施建設、公共服務、社會保障等功能的完善，促進小城鎮人口的不斷集聚，著力解決與人民群眾生活息息相關的問題，更多的體現民意、民生的熱點問題，促進城鎮居民物質與精神生活水平的同步改善。

5.注重堅持城鄉統籌發展

小城鎮發展建設發展對于城市與鄉村的協調發展起到重要的紐帶作用，因為小城鎮建設不僅承接了城市的周邊功能銜接與擴展，也是推動城鎮化建設和農業現代化、產業化的重要核心載體。為了更好地發揮小城鎮建設的綜合職能，需要樹立城鄉統籌發展的建設思路，堅持城鄉規劃、建設與管理的一體化，合理開展產業優化和城鄉布局，促進各生產要素和城鄉資源的高效配置，增強小城鎮建設與發展對農村的輻射功能，以便更好地實現小城鎮化建設的既定目標。

四、結語

小城鎮的發展建設，作為當前國家城鎮化發展戰略的重要組成部分，要以整體規劃與協調發展的基本原則，以市場發展需求為中心導向，堅持可持續發展的戰略眼光，著力發展優勢產業及特色產業，在科學發展觀的指導下，逐步提高小城鎮建設與發展的長期性、持續性，確保小城鎮建設的綠色化和人性化水平，進而做到立足于當地群眾、服務于當地群眾，更好促進國家“三農”問題的解決，讓廣大人民群眾共享經濟發展成果，全面實現建設小康社會和社會主義現代化宏偉目標的重大戰略決策。

小城鎮發展建設，是一個系統性、持續性的發展過程，簡單歸納了小城鎮發展建設中的觀點意見：

（1）小城鎮行政管理部門需優先制定具有前瞻性、專業性的規劃設計內容（包括：小城鎮空間發展規劃、產業發展規劃、經濟發展規劃等專項規劃設計內容）。

（2）結合國家政策指引，根據實際情況，小城鎮行政管理部門需深度優化管理體系機制，優先考慮建立資源型運管機制（土地資源金融運管機制、生態資源保護機制等）。

（3）小城鎮建設需重視民生的難點問題，并加快解決問題方式的實施（主要解決城鎮基礎設施構建、就業問題、民生保障問題等）。

（4）小城鎮發展建設，產業發展建設是社會經濟發展的快速增長點，小城鎮行政管理部門打破傳統的招商方式，運用市場多元化的資源整合方式（資源合作杠桿、城鎮空間重建、產業聯動支持等）進行產業體系結構的重新搭建，引入與小城鎮自身發展相匹配的產業類型。