城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的問題

貴州中醫(yī)藥大學(xué)人文與管理學(xué)院 鄭芳平

我國目前宅基地的主要功能還是體現(xiàn)在保障農(nóng)民的基本住房需求，對于其財(cái)產(chǎn)性權(quán)利以及其他功能并沒有給予應(yīng)有的認(rèn)識[1]。在農(nóng)村最重要的物質(zhì)與生產(chǎn)資源就是土地，而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)直接關(guān)系到了農(nóng)民的切身利益。隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和城市化進(jìn)程的加速，大量的農(nóng)村居民需要進(jìn)入城市生活，由于城郊農(nóng)村地區(qū)距離城市很近，生活也較為便利，甚至部分城郊農(nóng)村已經(jīng)事實(shí)上融為城市的一部分。城郊農(nóng)村私人所建設(shè)的房屋由于價格低廉，獲得很多新入城農(nóng)民的青睞，城郊農(nóng)村房屋交易也變得日益頻繁，部分新入城的農(nóng)民也會通過私下購買城郊農(nóng)民的宅基地進(jìn)行建房，于是出現(xiàn)了大量城郊農(nóng)村宅基地的使用權(quán)在非本村集體成員之間流轉(zhuǎn)，形成了許多所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。處于城鄉(xiāng)接合部的城郊農(nóng)村作為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域，非常容易出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”問題。處理好城郊農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”問題，完善宅基地流轉(zhuǎn)制度對整個國家宅基地制度改革具有重要意義。完善宅基地流轉(zhuǎn)制度可以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。宅基地流轉(zhuǎn)工作也是關(guān)系到農(nóng)村能否全面振興的重要內(nèi)容。

一、城郊農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

城鄉(xiāng)融合發(fā)展給處于城鄉(xiāng)接合部的郊區(qū)農(nóng)民的生活帶來了巨大的變化。部分城郊農(nóng)村已經(jīng)事實(shí)上融為城市的一部分，當(dāng)農(nóng)民的生活水平得到提高，嘗到了融合發(fā)展的“甜頭”時，農(nóng)民就會渴望加入城鄉(xiāng)融合的發(fā)展浪潮中，并期待從中獲得更多的利益。宅基地是與農(nóng)民關(guān)聯(lián)度最高的一塊土地。宅基地改革是農(nóng)村土地改革的核心，與農(nóng)民利益密切相關(guān)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和城市化進(jìn)程的加速，大量的農(nóng)村居民需要進(jìn)入城市生活，由于城郊農(nóng)村地區(qū)距離城市很近，生活也較為便利，甚至部分城郊農(nóng)村已經(jīng)事實(shí)上融為城市的一部分。城郊農(nóng)村私人所建設(shè)的房屋由于價格低廉，獲得很多新入城農(nóng)民的青睞，確保城郊宅基地使用權(quán)及其地上建筑的合法轉(zhuǎn)讓，將極大地推動農(nóng)民工城市化進(jìn)程。因此，完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式，是推進(jìn)農(nóng)村人口城市化的重要舉措。

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是城郊農(nóng)民的實(shí)際需要

在中國城市化持續(xù)發(fā)展的過程中，農(nóng)村人口大量進(jìn)入城市已成為必然。如何才能夠有效安置洶涌而至且源源不斷的農(nóng)民工？各個城市都需要為這些進(jìn)入本城市的農(nóng)民工在城市中安定工作生活提供必要的棲息之所，以實(shí)現(xiàn)城市的擴(kuò)張發(fā)展。城郊農(nóng)村處于城鄉(xiāng)接合部和城鄉(xiāng)交通的過渡區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，生活成本較為低廉，具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢。

鄉(xiāng)村振興是國家的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略方針，完善宅基地流轉(zhuǎn)制度可以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。宅基地流轉(zhuǎn)工作也是關(guān)系到農(nóng)村能否全面振興的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)離不開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而農(nóng)村農(nóng)業(yè)最重要的發(fā)展內(nèi)容就是農(nóng)村農(nóng)業(yè)的土地利用。做好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)工作，可以提高農(nóng)村居民生活水平，增加農(nóng)民收入，加快新農(nóng)村建設(shè)速度，最終為實(shí)現(xiàn)中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供重要幫助。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署也有助于規(guī)范宅基地的流轉(zhuǎn)。可以有效保障農(nóng)村居民權(quán)益。而且在國家戰(zhàn)略下，各級政府都將積極為宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范化而努力，促使宅基地流轉(zhuǎn)的速度加快。

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定只有在本集體經(jīng)濟(jì)成員之間才可以進(jìn)行宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移交易，將外來人口排除在外，過于僵化。城郊農(nóng)民充分利用臨近城市的地理區(qū)位優(yōu)勢，利用房屋和宅基地等資源增加收入，無論他們是將宅基地進(jìn)行出售，還是在宅基地上建好房屋進(jìn)行出售，都將給他們帶來不菲的財(cái)產(chǎn)收入。城郊農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)制度改革既為城郊農(nóng)民提高了收入，又為外來人口提供了棲息之所。由于城郊農(nóng)村宅基地以及地上房屋建筑物的流轉(zhuǎn)制度的放活，必然會吸引越來越多的外來人口，將直接促進(jìn)城郊農(nóng)村的餐飲、消費(fèi)、娛樂等各大行業(yè)的迅速繁榮與發(fā)展，進(jìn)而擴(kuò)大了城區(qū)規(guī)模，帶動了城市的發(fā)展。

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本生活資料和重要財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源。立足農(nóng)村實(shí)際，推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，是盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力的有效途徑，對于鄉(xiāng)村振興和共同富裕有著非常重要的意義。

（二）城郊農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)滿足部分新市民的剛性住房需求

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快和發(fā)展，必然會導(dǎo)致城郊農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)需求和市場的擴(kuò)大。然而，由于我國相關(guān)法律和制度規(guī)定的主體內(nèi)容還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，明顯不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則。根據(jù)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地流通政策，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)連帶其上而建造的房屋僅可以向同一個集體內(nèi)的其他農(nóng)民轉(zhuǎn)讓[2]。使用權(quán)的轉(zhuǎn)移只能在集體成員之間進(jìn)行，這直接造成了城郊房屋宅基地轉(zhuǎn)移的對象范圍狹窄，嚴(yán)重阻礙了宅基地價值的顯現(xiàn)。這種封閉式流通受到流通身份限制的方式，明顯不合時宜。

從單一個體的年輕勞動力在城市工作再到全家搬遷進(jìn)入城市中去生活、發(fā)展，這是當(dāng)代農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)化的最突出特點(diǎn)。“住有所居”是城市“新市民”家庭得以在城市扎根的最基本條件，購房已經(jīng)逐漸成為這些“新市民”在城市中穩(wěn)定生活的一種剛性需要。然而，城市房價居高不下，部分剛在城市站穩(wěn)腳跟的農(nóng)民無法承擔(dān)高昂的商品房價，城郊宅基地以及其地上房屋以其較為低廉的價格得到剛?cè)氤寝r(nóng)民的青睞。城郊農(nóng)村房屋交易也變得日益頻繁，部分新入城的農(nóng)民也會私下購買城郊農(nóng)民的宅基地進(jìn)行建房，于是出現(xiàn)了大量城郊農(nóng)村宅基地的使用權(quán)在非本村集體成員之間流轉(zhuǎn)。

城郊宅基地以其相對便宜的價格，滿足廣大新市民對于基本生活住房的剛性要求。與同一區(qū)域的城市商品房銷售價格相比，城郊農(nóng)村宅基地的所建設(shè)房屋銷售價格至少要低65%左右。另外，相比于商品房小區(qū)的銷售，城郊宅基地的房屋降低了房屋物業(yè)的管理成本，有效地滿足了很多剛剛在城市中站穩(wěn)腳跟的新市民家庭對住房剛性的需求，同時我國城市生活的成本和消費(fèi)明顯高于農(nóng)村。因此，在城市化進(jìn)程中，普通的新市民往往青睞以高性價比城郊農(nóng)村房屋解決住房問題。

二、當(dāng)前城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中存在的問題

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷深入和發(fā)展，越來越多的中國農(nóng)村家庭進(jìn)城務(wù)工定居成了必然的趨勢。城市居住人口的不斷擴(kuò)大，必然會導(dǎo)致我國城市房地產(chǎn)剛性需求規(guī)模的不斷增加。根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律和政策，農(nóng)民宅基地使用權(quán)及宅基地上的房屋只能轉(zhuǎn)讓給同一集體的其他農(nóng)民。因此，要解決這一問題，亟須對城郊農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行改革。

（一）宅基地流轉(zhuǎn)市場混亂，存在諸多隱患

城郊宅基地流轉(zhuǎn)市場的混亂現(xiàn)象非常普遍。以臨川區(qū)文昌街道洋洲村為例，該村宅基地使用權(quán)及宅基地上的房屋不能直接轉(zhuǎn)讓給除本村村民以外的其他人，政府也不承認(rèn)其轉(zhuǎn)讓效果。城郊農(nóng)村私人所建設(shè)的房屋由于價格低廉，獲得很多新入城農(nóng)民的青睞，城郊農(nóng)村房屋交易也變得日益頻繁，部分新入城的農(nóng)民也會通過私下購買城郊農(nóng)民的宅基地進(jìn)行建房，于是出現(xiàn)了大量城郊農(nóng)村宅基地的使用權(quán)在非本村集體成員之間流轉(zhuǎn)。形成了許多所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。由于宅基地使用權(quán)的交易和流轉(zhuǎn)大都是以買賣雙方約定一紙合同的形式存在的，違反合同約定的懲罰和管理措施模糊，城郊宅基地的使用權(quán)購買者的合法權(quán)益時常無法得到應(yīng)有的保護(hù)，使用權(quán)交易和流轉(zhuǎn)市場混亂的問題突出。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場混亂，存在諸多隱患。城郊宅基地新建的住房被公開出售后，在消防、衛(wèi)生、用電等各方面都可能存在著諸多安全隱患。此外，由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的法制意識相對薄弱，處理宅基地購買糾紛時會出現(xiàn)不嚴(yán)格遵守購買協(xié)議的現(xiàn)象，這也就導(dǎo)致了購買方在宅基地流轉(zhuǎn)的過程中處于劣勢，而且購買方的權(quán)利無法真正得到有效的保障。這就導(dǎo)致了那些具有購房意愿新城市居民產(chǎn)生觀望心態(tài)，對城郊宅基地的資源流轉(zhuǎn)非常不利。

（二）宅基地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的糾紛影響社會安全穩(wěn)定

由于我國農(nóng)村宅基地私自流轉(zhuǎn)未能得到國家有關(guān)法律法規(guī)的保障，有關(guān)我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題的爭論也層出不窮。隨著城郊宅基地價值的不斷提高，因購買合同條款中的違約條款不嚴(yán)謹(jǐn)而導(dǎo)致單方面毀約的情況時有發(fā)生。從而引發(fā)各類民事糾紛的事件，宅基地的出讓人員相較于購買人員而言，是處于主動的地位。在房屋轉(zhuǎn)讓的行為對他有利時，他就可能會繼續(xù)遵守合同，而當(dāng)他在房屋轉(zhuǎn)讓的行為對他不利時，出讓方就經(jīng)常會以交易行為不合法為由進(jìn)行反悔。所以當(dāng)購買人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)無法得到國家有關(guān)政策和法律的保障時，各種社會矛盾也就會隨之接踵而至。在城郊宅地私自轉(zhuǎn)讓越來越頻繁的情況下，如果在轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)太多的糾紛而不能合理解決，將會影響整個社會的穩(wěn)定。

三、城郊農(nóng)村宅基地有效流轉(zhuǎn)的出路

（一）政府主導(dǎo)建立宅基地交易平臺

規(guī)范宅基地流通市場將激發(fā)宅基地潛在的無形價值，為農(nóng)民帶來可觀的財(cái)產(chǎn)性收入。同時，宅基地也為新市民提供了生活保障。激活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可以減輕進(jìn)城農(nóng)民工的生存壓力。為了平衡宅基地交易過程中出讓方與購買方之間的利益，保護(hù)雙方的合法權(quán)益，避免對新市民權(quán)益的損害，有必要建立一個政府主導(dǎo)的宅基地交易平臺。政府既要發(fā)揮信用擔(dān)保的作用，還要充分體現(xiàn)政府的強(qiáng)制執(zhí)行力和引導(dǎo)作用。在城郊宅基地交易過程中，政府應(yīng)積極引導(dǎo)以避免交易雙方可能發(fā)生的糾紛。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要大量的資金做保障，如何獲得大量的資金來源，最好的方式是利用土地，土地是一切生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化發(fā)展的根本所在，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和載體。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施必須以土地制度改革為基礎(chǔ)。

政府部門可以根據(jù)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)，為城郊宅基地流轉(zhuǎn)工作提供政策支持。通過完善宅基地流轉(zhuǎn)政策和資金支持，提高宅基地流轉(zhuǎn)工作的速度和質(zhì)量。城郊宅基地流轉(zhuǎn)不僅要確保農(nóng)民愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，而且要確保農(nóng)民能夠從宅基地流轉(zhuǎn)中受益，提高農(nóng)民收入，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民權(quán)益的政策保護(hù)，為農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)提供保障。根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，兼顧宅基地流出和流入雙方的利益，堅(jiān)持長短協(xié)調(diào)、規(guī)范促進(jìn)結(jié)合的原則，完善政策激勵保障機(jī)制。

（二）建立宅基地流轉(zhuǎn)的群眾監(jiān)督機(jī)制

最了解農(nóng)民的還是農(nóng)民自己。農(nóng)民對于宅基地流轉(zhuǎn)過程中遇到的問題最有發(fā)言權(quán)，所以在宅基地流轉(zhuǎn)過程中，經(jīng)驗(yàn)最豐富的是新市民和農(nóng)民。為了有效避免宅基地交易過程中可能出現(xiàn)的問題，需要依靠農(nóng)民自身的監(jiān)督。不僅在交易的早期階段，而且對于交易過程中發(fā)生的問題，參與交易的相關(guān)主體都能及時應(yīng)對，隨時接受監(jiān)督。在流轉(zhuǎn)完成后的使用期間，參與流轉(zhuǎn)交易的雙方如果有問題，也可以通過群眾監(jiān)督平臺及時反映。一方面可以起到對宅基地管理人員的工作進(jìn)行監(jiān)督，另一方面也可以對參與雙方進(jìn)行監(jiān)督，不僅可以避免相關(guān)工作人員徇私的情況，也能有效限制交易雙方因自身利益而不遵守轉(zhuǎn)讓規(guī)則的問題。依靠農(nóng)民自身的監(jiān)督，可以及時發(fā)現(xiàn)并保留證據(jù)，這既是對違法行為的抑制，也是通過實(shí)踐對農(nóng)民進(jìn)行的示范教育。

（三）妥善處理違法違規(guī)流通引起的問題

在農(nóng)村宅基地交易制度尚不完善的情況下，面對現(xiàn)有的非法交易和非法流通的現(xiàn)象，我們需要根據(jù)每個案件的實(shí)際情況正確地處理，緩和因宅基地流轉(zhuǎn)制度不完善而引發(fā)的各類社會問題。如果不從實(shí)際情況出發(fā)，采取簡單粗暴的“堵”“罰”的方法，不僅無助于解決有關(guān)問題，甚至?xí)鸶蟮拿堋?/p>

在城郊農(nóng)村地區(qū)長期存在的“小產(chǎn)權(quán)房”問題，主要是因?yàn)槲覈捎?jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的過程中，部分領(lǐng)域改革落后于時代要求，“小產(chǎn)權(quán)房”之所以會逐漸成為一種社會現(xiàn)象，從表面上來說是由于開發(fā)商、城鎮(zhèn)居民和城郊地區(qū)農(nóng)民共同獲利的過程，但也可能是由于政府相關(guān)主管部門的限制行為造成的。其中最根本原因之一就是地方政府及其有關(guān)機(jī)構(gòu)壟斷了城市住房土地供給，現(xiàn)行的住房土地供應(yīng)制度呈現(xiàn)出了城鄉(xiāng)二元隔離的狀態(tài)，城市房價居高不下，農(nóng)民私人的宅基地?zé)o法合法轉(zhuǎn)讓。因此，對于在城鎮(zhèn)農(nóng)村合法宅基地上建設(shè)的符合城市規(guī)劃要求、已被出售且有人居住的“小產(chǎn)權(quán)房”，可以通過向當(dāng)?shù)卣U納相應(yīng)的稅費(fèi)、辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓登記手續(xù)，使之合法化；對于超標(biāo)宅基地上違反城市規(guī)劃開發(fā)、銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”，可以根據(jù)情況采取暫時停工或者強(qiáng)行拆毀等措施來對其進(jìn)行適當(dāng)處理。

（四）宅基地轉(zhuǎn)讓成功模式的推廣和借鑒

在現(xiàn)行宅基地制度限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，也有一些地方采取靈活的流轉(zhuǎn)方式，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)宅基地的規(guī)范化流轉(zhuǎn)。對于這些流通方式創(chuàng)新的地方，城郊農(nóng)村可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行推廣和借鑒，從而解決當(dāng)前的實(shí)際問題。

湖南省瀏陽市作為宅基地流轉(zhuǎn)制度改革試點(diǎn)城市，擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地的流轉(zhuǎn)規(guī)模，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在全市轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并對符合相應(yīng)規(guī)定的流轉(zhuǎn)宅基地及其地上建筑物發(fā)放了房地產(chǎn)證；引入了宅基地有償退出的模式，農(nóng)民在房屋拆除后自愿返還宅基地給村集體的或者在城里買房自愿放棄宅基地，可以獲得足額的賠償；創(chuàng)建“建設(shè)產(chǎn)權(quán)證”制度，允許項(xiàng)目開發(fā)商和村集體協(xié)商規(guī)劃后對農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各級社會資本直接參與農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)，農(nóng)民可以將宅基地的使用權(quán)或其地上建筑作為對外抵押，向當(dāng)?shù)劂y行申請貸款，為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或者在城市買房創(chuàng)業(yè)等提供發(fā)展資金[3]。這些成功方法和經(jīng)驗(yàn)值得城郊宅基地的流轉(zhuǎn)制度改革學(xué)習(xí)與推廣。