鄉村社會治理中基層黨組織有機嵌入與全面賦能*

中共四川省委省直機關黨校 邊作為

一、引言

治理有效是中國鄉村振興，全面實現農業農村現代化的重要保障之一。與鄉村社會管理不同，社會治理更加突出多元主體參與及互動反饋。基層黨組織參與社會治理與村民自治相互補充與協調，在與鄉村經濟社會發展水平適應過程中不斷演化。歷史地看，基層社會治理是一個建構權威結構和提升社會動員與控制能力的政治現代化過程[1]。中國鄉村社會治理從土地改革開始，到中國特色社會主義新時代，形成了基層黨組織“有機嵌入”和向鄉村“全面賦能”創新發展過程，反映出基層黨組織不斷在鄉村社會治理實踐中總結經驗和調整創新。

二、理論回顧與總結

政府與村民是鄉村社會治理“嵌入”與“賦能”關系的主體。劉濤、王震（2007）認為現代國家是不可能放棄，也不應該放棄對鄉村社會的管制，這是因為，如果沒有國家強制性的影響，傳統農業不可能走向現代農業，而且更為重要的是，沒有鄉村的發展，國家的穩定和發展都缺乏基礎[2]。趙泉民（2015）認為“治理”一定不是“統治”和“控制”[3]，鄉村治理是鄉村主體持續聯合互動式的鄉村管理過程，旨在促進鄉村經濟發展，提升鄉村公共服務及村民福利水平。陳秀紅（2021）認為基層黨組織通過政治建構“嵌入”社會建構以實現社會凝聚和社會團結[4]。毛高杰（2021）提出面對鄉村社會變遷，黨組織嵌入會使鄉村治理既有充分的擴展性，又保持鄉村發展的穩定性和連續性[5]。王小媛（2021）通過對浙江省黨建引領社基層治理分析得出黨建引領基層社會治理經歷了一個從結構性嵌入、功能性耦合到方向性引領的過程[6]。林雪霏（2021）對村莊公共品“賦能式供給”研究表明，通過引導村民參與決策與互惠合作，可以塑造一套村莊公共品供給的新規則，解決公共品投入低效問題[7]。可見政府與村民為主的鄉村主體在鄉村社會治理中均不能缺位，其中基層黨組織在鄉村社會治理的“嵌入”與“賦能”中發展關鍵作用。新時代政府在鄉村社會治理中更需要以引領者與服務者形式出現，以提升鄉村公共服務水平，構建經濟發展平臺，引導鄉村產業發展方向，保障鄉村實現第二個一百年共同富裕和現代化奮斗目標。

三、改革開放以來政府權力在鄉村社會治理中演化過程

中華人民共和國成立以前，是以攫取鄉村資源為目的的鄉村社會管理體制，鄉村無法得到國家反哺，發展緩慢，農民生活困苦。土地改革以后，才使農民成為鄉村真正的主人。通過土地改革等實現國家權利對村莊社區有效介入，徹底破除地方士紳的官僚化發展[8]。通過成立農民為主體的鄉村基層組織，保障了廣大農民的根本利益，調動了他們參與鄉村治理的積極性。

隨著鄉村各級黨政組織在鄉村社會治理中是處于絕對優勢地位的“一元”主體[9]。黨政組織深度“嵌入”鄉村發展過程中，對鄉村生產發展、社區關系等均有著強有力的控制，對鄉村產出擁有分配權，村民流動受到嚴格限制，村民處于被管理的從屬地位。這一時期鄉村治理政府權力“嵌入”度極高，鄉村治理其他主體參與度低。社員滿足度低，生產積極性低下，鄉村呈現穩定低效特點。中國鄉村呈現政府權力高“嵌入”，高“索取”，中度“賦能”狀態。

改革開放以來，鄉村社會治理主要出現兩階段變化。第一階段是家庭聯產承包責任制推行至全面取消農業稅，第二階段是全面取消農業稅。1978年開始家庭聯產承包制逐步推行在激發廣大農村生產活力的同時，原有“政社合一”體制已經無法適應農村生產力發展和鄉村主體之間關系變化，鄉村社會治理向“政社分設”轉變，形成村委會辦理本村的公共事務和公益事業，協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作的鄉村自治社會治理格局。鄉政體制重建與村民自治形成相互聯系、相互作用關系，成為改革開放新時期鄉村社會治理革命的兩大制度基石[10]。這一時期以村委會、隊、組等形成鄉村管理體制，農民在生產、務工方面擁有自主權，以鄉政府為主的政府管理“嵌入”度下降。以農業稅、農業稅地方附加等稅費成為政府與農民之間的關系紐帶，隨著家庭聯產承包責任制產生的邊際收益消減，稅費負擔繃緊了二者之間關系。這一時期鄉村社會治理呈現政府權力低“嵌入”，高“索取”，低“賦能”狀態。鄉村社會治理產生生產活力增加、生產效率提升、政府與農民關系繃緊、鄉村個體之間中低互動結果。2004開始的糧食直補及2006年起廢止《農業稅條例》等政策，農民生產稅費負擔解除及農業補貼再一次提升農業農村發展活力，改變中國鄉村社會治理主體之間的關系。2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出健全農村民主管理制度，農村基層民主，以擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協商、強化權力監督為重點，加強基層政權建設，擴大村民自治范圍，保障農民享有更多更切實的民主權利[11]。農民通過民主選舉等方式更加全面參與鄉村社會治理過程，外出務工、異地居住的村民更加關心鄉村社會、經濟、公共服務等發展，與鄉村關系趨向緊密。這一時期鄉村社會治理呈現政府權力低“嵌入”，政府指導力提升，低“索取”，中低“賦能”，鄉村自治能力提高，活力增強。但鄉村仍面臨勞動力流失、空心化、收入差距大等問題，需要持續提升鄉村社會治理水平推進鄉村現代化發展。

總的來看，中國鄉村社會治理中政府權力從直接控制到逐步退出，村民自治制度逐漸形成，鄉村社會治理能力有序提升，形成由政府管理為主到村民自治為主的轉化過程。伴隨這一過程中國鄉村生產效率提升、鄉村治理主體活力增強。但同時也要看到，政府權利直接管理退出并不代表政府參與鄉村治理缺位，而是要以政策、法律等規范鄉村社會治理行為，以產業規劃、人才輸入、金融扶持等提升鄉村社會治理水平，通過制度創新、產業創新、服務創新等構建中國特色的社會主義鄉村社會治理新格局。中國鄉村社會治理模式從政府嵌入式管理轉向村民自治管理，是對政府管理束縛的反向探索，從實踐來看，由于家庭聯產承包責任制以及農業稅改革，農戶愈發成為獨立的經濟個體而脫離鄉村集體，政府與村民之間的關系日漸松散，村民側重個體利益而非集體利益，鄉村議事等民主機制流于形式。政府需要共同參與鄉村社會治理，并通過公共服務、集體經濟、引入外部企業等方面發揮主導作用，形成政府服務型為主的鄉村社會治理模式。

四、基層黨組織在鄉村社會治理中“有機嵌入”與“全面賦能”

脫貧攻堅全面勝利、鄉村振興及共同富裕推進鄉村高質量發展反映了基層黨組織在鄉村社會治理“有機嵌入”與“全面賦能”創新機制。村民將個人利益與參與鄉村治理、民主決議緊密結合起來，鄉村自治機制得到有效實踐。

在脫貧攻堅戰中，基層黨組織在精準扶貧中“有機嵌入”貧困戶認定、退出等過程，有效避免了政府治理缺位造成的村干部權力缺少監督機制而產生的鄉村社會治理中不公平現象，提升村民等鄉村主體參與鄉村治理意識。村民同時對認定公平度做出評判并在議事機制中得到表達，形成對基層黨組織及干部工作的反饋與監督。精準幫扶機制通過到村到戶、因戶施策、資金到戶、干部到戶等舉措，避免“大水漫灌”“手榴彈炸跳蚤”等問題，實現鄉村社會治理精準賦能。精準幫扶過程中，貧困戶與基層黨組織形成績效互認機制。扶貧干部需要與貧困戶充分溝通，詳細了解農戶發展困難前提下提供幫扶方案與措施，通過三方評估、扶貧干部走訪等機制貧困戶可以反饋扶貧成效，形成雙向考核機制，避免扶貧措施“水土不服”。精準扶貧不僅解決了中國千百年以來鄉村絕對貧困問題，更在實踐層面上提升鄉村各主體之間的民主互動與利益連接，將基層黨組織“有機嵌入”到鄉村社會治理全過程，并通過“精準賦能”構建鄉村各主體之間正向反饋機制，有效提升了中國鄉村社會治理水平。

進入鄉村振興新征程，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，推進法治鄉村、德治鄉村、平安鄉村建設，為鄉村振興提供完善的鄉村治理基礎。鄉村振興更需要各鄉村主體之間有緊密連接，突破鄉村發展障礙，抓住發展機遇。隨著中國城鎮化進程推進，鄉村面臨著老齡化、空心化等問題，同時隨著消費升級、產業轉移、技術創新等推動，鄉村迎來多元化發展機遇。鄉村振興發展中不僅包括村民、合作組織等原有主體，更增加了回鄉創業、外來務工等人員，以及鄉村企業等組織。各主體之間合作度增強，利益黏性增加，同時對基礎設施、公共服務、平安治理等方面需求增加，基層黨組織對鄉村主體之間的關系協調、發展引導、訴求反饋等以及鄉村道路、飲水等公共設施建設方面核心作用更加突顯。鄉村振興發展中鄉村事務增加，需要健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，發揮自治章程、村規民約的積極作用。挖掘鄉村熟人社會蘊含的道德規范，強化道德教化，建立道德激勵約束機制。鄉村振興是廣大農村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的全面發展，基層黨組織在鄉村社會治理需要適應鄉村新變化，以服務鄉村發展為目標“有機嵌入”鄉村發展各領域。面對鄉村勞動力缺少、資金不足、技術落后、產業方向把握不準等發展難題，鄉村基層黨組織借助組織、政策等優勢，通過產業引導、投資引進、培育村民自治等進行“全面賦能”，實現鄉村社會充滿活力、和諧有序。

共同富裕需要鄉村社會治理不斷創新。面對鄉村發展中村民多元化訴求，需要在鄉村治理中抓住主要問題。對于村民生活問題，以社會保障為依托，保證每位村民都享受鄉村發展成果。鄉村社會保障資源分配是過程中，需要通過公開評議，公示等方式確保公平公正。集體經濟工作機會分配、收益分配等需要鄉村社會治理中發揮民主自治。產業發展方面，則利用好地區優勢，通過建設產業發展所需基礎設施服務于產業發展。實現共同富裕為鄉村社會治理提出更高的要求，需要鄉村社會治理與時俱進，不斷創新。鄉村社會治理需要村民自治與基層黨組織管理兩方面共同推動。鄉村社會治理主體包括鄉鎮政府、村兩委、社會組織、村民等，各主體之間并非自上而下的逐級管理，而是主體之間共同參與，實現政府權力“有機嵌入”，同時對鄉村建設“全面賦能”，實現鄉村公共利益最大化和鄉村經濟社會和諧發展，鄉村主體共建共享鄉村社會發展成果。

基層黨組織在鄉村社會治理“有機嵌入”和“全面賦能”成效表明：鄉村治理需要黨組織總攬全局、協調各方；鄉村社會治理創新要以人民為中心，充分調動以農民為主體的鄉村社會各治理主體積極性，及時獲取農民的利益訴求，保障他們的權益；鄉村社會治理要著眼鄉村發展全局，解決鄉村公共事務，服務于鄉村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富裕。

五、結語

新時代鄉村全面進入小康社會，鄉村面貌極大改善，農民生活水平快速提高，但我國鄉村發展不平衡不充分問題仍十分突出，鄉村治理體系和治理能力亟待強化。面對鄉村社會治理主體趨向多元，鄉村與城鎮二元界線逐漸消失，需要不斷進行鄉村社會治理創新以適應鄉村社會的發展變化。精準扶貧、鄉村振興、共同富裕等戰略舉措為中國特色社會主義新時代鄉村治理做了創新性實踐，形成了鄉村社會治理寶貴經驗。基層黨組織成為鄉村社會治理中承上啟下的核心，承擔著“有機嵌入”的重要作用，實現鄉村各主體之間緊密連接與整合，平衡以村民為主的各鄉村主體之間的利益關系，以治理有效提升鄉村發展效率。“全面賦能”著力解決鄉村發展不充分問題，通過“有機嵌入”科學、精準發現鄉村發展短板與梗阻，有針對性的破除鄉村發展障礙，為中國鄉村現代化發展提供堅實的保障。