新時代優化法治營商環境建設的對策研究

四川省資陽市委黨校 劉天福

中央領導多次強調指出“法治是最好的營商環境”。法治是營商環境的前提與首要條件，沒有法治就沒有營商環境。營商環境離不開政府的依法行政，離不開嚴格的行政執法行為，政府行為對營商環境影響重大，政府行為是否法治化對營商環境就顯得尤其重要。

新時代面對百年未有之大變局，我國要在國際形勢日趨復雜，國際貿易瞬息萬變中立于不敗之地，政府層面在日常工作的展開與推進過程中，要充分貫徹落實新時代發展理念及內涵，為現代企業及經濟發展構建完善有效的營商環境，國務院于2019年10月8日頒發了《優化營商環境條例》，明確要求充分發揮法治的引領、規范和保障作用，全面推動我國市場由大到強，促進高質量發展。這不僅為建立一個國內循環暢通的高質量市場體系提出了明確方向，同時，也為地方各級政府對標優化營商環境，進一步規范地方政府在法治營商環境建設中的行為供了基本遵循。

一、行政執法層面在建設法治營商環境過程的主要作法

為貫徹落實國務院《優化營商環境條例》，各地都開展了優化營商環境的系列實踐，不同程度推進了地方營商環境的優化。

（一）注重規范引領

以西南部分省（市）為例，云南省2020年6月30日發布了《云南省優化營商環境辦法》，同年11月6日發布了《云南省進一步優化營商環境更好服務市場主體28條措施》，而貴州省在2021年11月26日發布了《貴州省優化營商環境條例》，四川省2021年3月26日 發布了《四川省優化營商環境條例》，重慶市2021年3月31日發布了《重慶市優化營商環境條例》。這些地方性法規都明確堅持“黨委領導、人大立法、政府主導、法治保障”思路，科學謀劃原則與目標、大膽探索與實踐，推動著現代化法治營商環境進一步優化與完善。

為貫徹央省優化營商環境要求，地方各級黨委政府也開展系列實踐探索，如四川省ZY市就先后出臺了《ZY市創建一流營商環境2021年行動方案》《重大執法決定法制審核目錄清單》《部門聯合抽查事項清單》《ZY市行政執法機關聯動執法暫行辦法》等系列規范性文件，明確政府要將市場化、法治化、國際化作為營商環境建設的工作方向，圍繞政務服務提高市場環境成效，為推進法治營商環境建設有章可循提供了一定的規范基礎。

（二）著力實踐探索，大力推進“柔性執法”

一是根據現階段經濟社會發展實際，對首次違規不處罰等情形進行分析研判，制定符合法治化營商環境建設與地方經濟社會發展需求的“首違不罰”、減輕處罰、從輕處罰的行政執法規則，利用這種方式來提高柔性執法的工作成效。二是根據社會的包容程度來制定審慎監管制度。三是嚴格落實“雙隨機一公開”的實施，四是強化聯動執法，有序開展協同執法、聯合執法、違法案件移送等工作。五是開展集中勸導示范，宣傳培訓，提高思想認識。通過大力推進“柔性執法”，提高了行政執法質效，減少了對市場主體的時耗，增強了市場主體信心，增進了理解與支持，同時也提升了法治營商環境。

（三）強化執法監督

一是加強專門監督，紀檢監察部門與相關執法部門就行政執法開展聯合監督檢查，評查行政執法卷宗，督促整改行政執法存在的問題。二是強調專業監督，司法行政部門通過與法院、檢察院召開“府院”“府檢”聯系會議與司法機關溝通辦理行政執法監督、行政復議、合法性審查糾錯監督的情況，研析行政執法存在的問題，督促嚴格執法。三是拓展社會監督，聘請監督員全方位、多形式開展走訪調研、明察暗訪活動，為營商環境“挑刺”“揭短”，對不擔當、不作為、慢作為、亂作為等損害營商環境的情形展開監督。通過前述監督行為提高了行政執法效能，贏得了市場主體及社會層面的普遍認可。

二、行政執法層面在建設法治營商環境過程中存在的主要問題

法治營商環境建設實踐過程中確實取得了一定成績，但同時也還存在一些影響著營商環境的優化的問題。

（一）優化營商環境的地方規范政出多門沒有形成合力

央省的優化營商環境規范較為原則，還需要各地方配套具體落地措施，但缺乏就優化營商環境行政執法的統一規范，目前是地方各職能機構各自為政制定了一些措施，但缺乏部門之間的協調配合，執行起來缺乏可操作性，行政執法主體、職責、流程、配合、問責等方面缺乏統一、合理預期的制度環境。

（二）執法主體不到位

觀念不到位，“營商環境”認知不到位，營商環境是“舶來品”，不少的政執法執法人員對營商環境與法治營商環境的知識不了解、缺乏正確認知，尤其是錯誤認為“柔性執法”與“首違不法”就是不執法、不處罰的認知較為普遍，導致執法主動性差，執法阻力大，影響了法治營商環境優化進程。“執法為民理念”樹得不牢，從有關調研情況梳理分析顯示，缺乏溫度和人情味的機械執法較為普遍，執法為民理念要義把握不透，沒有牢固樹立“以人民為中心”的法治思想。履職不到位，行政執法趨利避責現象較為普遍，執法“真空”和“一事多罰”的亂象時有發生。同時，以文件完成上級文件要求任務的情況也還較為普遍。

（三）監督不到位

從執法監督的結果來看，系統化、制度化、經常化和全面化的執法監督機制的建立和作用發揮不夠。表現在執法檢查形式不統一，“雙隨機、一公開”監管結果共享不夠，同一單位或同一事項被重復檢查。包容審慎監管不深入，國省就“四新經濟”所針對不同行業、不同領域存在不同的性質和特點未統一明確，行政執法部門對是否屬于“四新經濟”的情形難以判斷，不敢輕易設置“觀察期”和“過渡期”，監督評判依據不足。“首違不罰”實施不徹底，僅有部分職能部門出臺了相應“首違不罰”的適用規則和清單。自由裁量標準運用不統一的監督不到位，一些行政執法部門對同樣或者同類的違法行為，給予罰款適用的標準不一樣，同一行政執法機關的不同行政執法人員針對同一檢查事項，向管理相對人表述的適用標準不統一，導致“執法不公”影響了法治營商環境。

（四）地方政府履約不到位

由于西部地區地方政府財政普遍困難，導致其在購買社會服務等產品的民商事合同中，支付款項履約不到位的情形較為普遍，嚴重影響了政府的誠信及形象，對地方的法治營商環境帶來了較大的負面影響。

三、對策建議

市場經濟離不開營商環境，而法治是市場經濟的內在要求，是市場經濟平穩運轉的基礎性保障，這便使得優化法治營商環境顯得尤為重要。政府及職能部門首先要帶頭守法，同時要以法治方式推進營商環境建設，依法行政、規范行政執法行為。為此，提出以下建議。

（一）牢固樹立“以人民為中心”的執法理念

理念是行動的先導和指南，正確的行政執法理念是優化法治營商環境首要的內在要求，作為國家非常重要、數量巨大、與人民群眾日常生活息息相關的行政執法行為，其執法主體應當有一個正確的執法理念。根據新時代堅持“以人民為中心”法治思想的內涵和要求，將“努力讓人民群眾在每一次行政執法中都感受到公平正義”作為完善和優化法治營商環境的執法理念，是新時代優化法治營商環境的必然要求。一要確立并宣傳“讓人民群眾在每一次行政執法中都感受到公平正義”這一行政執法理念，為優化法治營商環境提供行動的先導和指南。各地通過文件等方式將“讓人民群眾在每一次行政執法中都感受到公平正義”作為行政執法的理念和目標，運用各類媒體向社會廣泛宣傳，讓行政執法主體和市場主體知曉行政執法的時代理念。二要踐行“讓人民群眾在每一次行政執法中都感受到公平正義”這一執法工作目標，以此來不斷為優化法治營商環境提供實踐保障。行政機關在行政執法過程中，要時刻堅持踐行“努力讓人民群眾在每一次行政執法中都感受到公平正義”這一行政執法理念和工作目標，把人民放在心中，把公平正義落到實處。此時相關工作者不但需要全面立足于各方面事實依據，將法律規定作為自身的工作準則，還需要全面把控社會在發展過程中市場主體的心態變化，充分考慮并照顧群眾情緒，以及相對人的具體情況，全面推進嚴格執法，合理應用柔性執法，從而帶動社會群眾能夠在執法工作展開的過程中，全面感受到行政執法所帶來的公平正義感及安全感，在持續優化法治營商環境的同時，推動經濟社會的全面發展。

（二）對標營商環境評價體系，以提高行政執法質效優化法治營商環境

不論是世界銀行對營商環境評價的11項1級指標，43項2級指標，還是中國對營商環境設置的3項1級指標，12項考核指標與48項2級指標，對市場主體從事商務活動的“便捷性”都是評價營商環境體系中占比權重大的硬性指標，普遍就行為程序及條件公開透明、簡便、耗時短、質效高等要求。一要推行“嚴格執法與人性服務”并行，以“案結人和”提升法治營商環境。整體上而言，行政執法工作在具體內容的展開與推進方面，主要是指行政執法工作主體，在現代行政管理工作推進過程中需要遵循并維護法律法規、規章制度與規范性文件，以此來推進更加高質量的行政管理工作。該工作內容包含行政確認、行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等多種執法行為，是國家重要權力。因此，嚴格行政執法是全面推進依法治國和優化法治營商環境的必然要求。目前 “一罰了之”導致執法主體與相對人之間關系“緊張”“對立”的現象還較為普遍，在行政執法過程中，就既要嚴格執法，又要幫助相對人深挖違法根源，根據不同情況對癥下藥，盡量徹底根除再次違法的發生，充分體現嚴格執法中“人性服務”。這樣做既能節約行政執法資源、提高執法效能，又能提高市場主體的經濟效益，還能增進執法主體與相對人之間的理解與信任，達到“案結人和”的良好營商環境。二是開展行政執法文書“釋法說理”，以“案結事了”優化法治營商環境。目前的行政執法文書中都太過簡要，尤其是行政處罰決定書、行政征收決定書、行政強制決定書等具有“行政強制性”，相對人不理解、不認同行政執法行為發生行政復議、行政訴訟、信訪纏訪等現象較多。因此，建議借鑒司法裁判文書“釋法說理”的成功做法，因為行政執法與司法裁判都是遵循以事實為依據、法律為準繩的原則。推廣行政執法文書“釋法說理”，將釋法說理貫穿行政執法全過程。通過證據的收集、展示、采證分析認定違法事實，通過法律條文的引用、法理分析進行行政執法處理。讓相對人看清楚違法行為是什么，為什么被執法（處罰），法律依據是什么，講清“法理”、講明“事理”、講透“情理”，解開情理這一“心結”，進而增進執法主體與相對人之間理解，配合執法，實現“案結事了”，讓人民群眾在每一次行政執法中都感受到公平正義的行政執法理念落到實處，營商環境也得到有效提升。

（三）嚴格執行執法監督制度

健全行政執法監督體系是優化法治營商環境的保障。首先是全面落實嚴格行政執法，從而提高執法成效。相關工作者在進行這方面的工作時，需要將各方面執法內容進行全方位的落實，以此為基礎更好的實現嚴格公正的執法，切實維護市場主體在運營過程中的合法權益，維護國家政府聲譽，確保政府公信力不會受到負面影響。建議司法行政部門會同相關部門加強監督和指導，督促各級行政執法部門全面落實行政執法“三項制度”，加強通報批評、督促整改工作，提高行政執法的社會滿意度。其次是對行政執法責任制度進行完善和優化。在推進行政執法工作任務以及目標時，要對行政執法內容進行全面監督，既能促進行政執法工作得到更好落實，又能起到保護執法工作者正確履職的良好效果。因此，建議司法行政部門會同相關部門制定地區統一的《行政執法責任制規定》，明確行政執法工作責任，特別要明確免責情形，達到既嚴格問責追責，又保護執法人員擔當作為的積極性。再次是建立健全行政執法考評內容。行政執法是維護法治營商環境質量向好的重要手段，而不是阻礙提升法治營商環境的拌腳石。建議合理設置法治營商環境考評內容，將行政執法機關是否堅持“嚴格執法、柔性執法”作為評判優化法治營商環境建設成效的一個主要參考內容。

（四）重視政府誠信建設，發揮其在優化法治營商環境中的示范帶頭作用

政府及職能部門在優化營商環境中行使國家職能，其行政執法行為對優化營商環境起作主導作用。同時，政府及職能部門在行使政府采購活動中又常常作為公共產品與服務的需求方參與市場采購行為，與其他市場主體簽訂民商事合同（契約）。誠信是合同（契約）的靈魂，政府的誠信與否關系著地方營商環境優劣，關系著招商引資力度、地方投資積極性。所以，市場主體在投資時，往往將地方政府的誠信作為營商環境的重要考量因素，政府的誠信影響著營商環境優化，影響著地方經濟社會發展。

西部地區地方財政收入不足，導致政府及職能部門在政府采購合同中延遲支付違約的情形較為普遍。長此以往，政府誠信將會嚴重影地方營商環境，影招商引資及經濟發展。這與國家西部大開發，縮短東西部發展差距的頂層設計相悖。因此，建議：一是中央財政要加大對西部地方財政轉移支付力度，國家應當盡快幫助解決西部地方政府面臨過的履約誠信缺失問題，優化西部地區的營商環境。只有加大中央財政轉移支付的力度，才能有效化解西部地區政府采購合同付款違約的難題，才能重樹政府誠信，優化營商環境。二是地方政府采購要“量財而行”，對于財政能力短期內不足以承載的政府采購，就要在付款約定做好文章，盡量體現靈活性和長時性。三是政府采購中要體現厲行節約原則，盡量避免采取過資格審查即“隨機抽取”的這種“不計成本”的類似民間“抓鬮”的采購方式，這種方式有可能價格低、履約能力強的投標人沒有被選中，而價格高、履約能力不強的投標人反而被選中，極大的浪費了政府資本，又增加了采購產品或服務質量不達標等風險。盡量在合法前提下探索以靈活采購方式降低政府的采購成本。通過以上方式重樹政府及職能部門的誠信，政府在優化營商環境中起到積極的示范帶動作用。

四、結束語

優化法治營商環境是一個系統綜合工程，必須高度重視樹立正確的行政執法理念，提升行政執法質效。還需要司法機關的公正司法對失范行為的監督與校正，需要人大的權力監督，需要黨委和政府對行政執法部門開展定期與不定期相結合的專門監督，及時懲治行政執法中不作為、亂作為等破壞法治營商環境的違法行為。同時，還需要行政執法機構的誠信與示范引領作用。久久為功，苦干實干，才會實現法治營商環境的不斷優化，進而推動地方經濟的高質量發展，為建設全國統一大市場提供優良土壤，為實現國際國內“雙循環”的國家發展戰略提供有力支撐。