基礎設施貫徹國防要求的政策機理及問題對策

■劉鶴

基礎設施貫徹國防要求，是統籌經濟建設和國防建設的重要內容，是實現安全與發展兼顧的重要手段。剖析政策運行機理，針對現有政策存在的問題，研究提出打通政策堵點、填補政策空白的對策建議，對于“十四五”時期從更高水平上推進基礎設施貫徹國防要求，具有現實意義。

一、政策現狀與機理分析

基礎設施貫徹國防要求領域，最早的政策文件可追溯到上世紀70 年代，主要涉及公路跑道建設、邊防公路建設、海底電纜管道建設、軍用飲食供應站管理、國防交通資金管理、交通通訊基礎設施貫徹國防要求、國軍標融合等六個方面。其中，公路跑道建設方面，1971年、1980 年先后發布了《關于公路跑道建設問題的請示》和《關于加強公路跑道建設的通知》，兩個文件均強調選點工作應由空軍主導，對于經費問題，1971年文規定在公路建設和養護費中開支，1980 年文規定列入國防公路建設計劃。國防公路建設方面，1990 年、1993 年先后發布了《關于加強邊防公路養護管理工作若干意見》和《關于調整明確國防公路網規劃編制工作有關具體做法和要求的通知》，明確了邊防公路養護經費的保障渠道和國防公路的規劃編制規范。海底光纜管道建設方面，國務院出臺了《鋪設海底電纜管道管理規定》，軍隊和國家海洋局分別制定了具體實施辦法。此外，有關部門還出臺了《國防交通資金管理規定》《軍用飲食供應站供水站管理辦法》《交通運輸、郵電通信基本建設貫徹國防要求規定》《關于進一步加強國家標準化和軍用標準化工作管理有關事宜的通知》，對相關業務進行了規定和說明。

該領域政策的核心關注點是中央政府和地方政府的責權利匹配問題。從央地投入與收益看，中央政府投入主要為了維護國防安全，同時兼顧地方經濟發展；地方政府投入主要考慮當地經濟發展需要，同時兼顧國防安全。雙方就投資分攤比例存在四種博弈情況：一是國防效益和經濟效益都較高時，雙方均有足夠的基礎設施建設需求，建設過程中可視各地財政實力情況靈活確定資金分攤比例；二是國防效益高但經濟效益較低時，應以中央投資為主建設；三是國防效益較低但經濟效益高時，應以地方投資為主建設，同時兼顧國防需求；四是國防效益和經濟效益都較低時，雙方建設需求不足，應暫緩建設。

二、現行政策存在的問題

（一）國防事權及支出責任不夠合理，地方參與國防建設的經濟負擔較重

圖1 基礎設施貫徹國防要求政策機理分析

在現有政策體系下，公路跑道、國防公路、邊防公路等國防項目，地方出資建設維護的比重較高。例如，《關于公路跑道建設問題的請示》規定，公路跑道修建和維護經費，在公路建設和養護費中開支；《關于加強邊防公路養護管理工作若干意見》規定，一類邊防公路養護經費由國家和省財政專項補助費安排，二類邊防公路養護經費除財政部門撥給的專項補助費外，其余由公路養路費安排支出；《國防交通資金管理規定》規定，國防交通工程設施建設投資，由中央人民政府、地方人民政府和企業共同承擔；《交通運輸、郵電通信基本建設貫徹國防要求規定》規定，在地方財政預算內基本建設投資中，安排一定數量的資金，由本級政府國防交通主管部門用于地方交通運輸、郵電通信基本建設貫徹國防要求項目。這在一定程度上影響了地方參與國防建設的積極性，尤其是廣大延邊地區，財政實力較差，很多地市都是吃飯財政，地方配資建設國防項目非常困難，長期下來將導致重點方向和地區國防基礎設施建設滯后和維護不力的局面。

（二）相關標準不夠科學，導致地方維護成本過高

基礎設施貫徹國防要求后產生的維護成本主要由地方政府或施工主體承擔。在具體建設過程中，部分項目按照“戰時不經改造即可使用”的標準執行，這種高標準既不符合實際需要，又給地方長期維護帶來較大壓力。例如，公路跑道的修建問題，應由駐地空軍與軍區、地方有關部門共同勘察選點，修建公路時將預選公路跑道地段的路基加以處理，保持兩側兩端凈空要求，為國防功能預留好足夠空間，戰時再按照相關標準進行緊急加改裝。但如果按照戰時可以起落戰斗機的標準進行修建和維護，相關成本投入較高，地方維護起來壓力很大，長期來看這種模式不可持續。

（三）部分政策缺乏強制規定，對軍地雙方沒有約束性

基礎設施具有天然的軍民兩用性，最適合也最應該由軍地共同謀劃建設。目前，相關政策問題中也提出了這種建設導向，但總體上引導性、倡議性規定較多，剛性強制規定較少，軍地雙方在執行政策時“可做可不做”，做了沒什么好處，不做也沒什么壞處。例如，《關于調整明確國防公路網規劃編制工作有關具體做法和要求的通知》，在軍用公路新、改建上，對于軍民結合條件較好、線路較長而很重要的公路，可納入國防公路網建設規劃一并綜合考慮；《關于進一步加強國家標準化和軍用標準化工作管理有關事宜的通知》中，對于軍標轉國標問題，采用的是“一般應申報制定國家標準”“應轉換為國家標準”的表述方式；國務院、國家海洋局、軍隊關于海底電纜鋪設的三份文件中，均沒有強制性規定。這種規定對于基礎設施貫徹國防要求缺乏約束力，軍地雙方在具體項目建設上仍延續“你干你的、我干我的、各搞一攤”的傳統模式。

（四）對社會資本參與國防設施建設缺乏激勵政策，部分項目資源配置效率較低

引入社會資本建設國防設施，是提高資源配置效率和綜合效益的重要途徑。目前缺乏相關激勵政策，社會資本參與國防基礎設施建設無門可入、無利可圖。例如，按照《軍用飲食供應站供水站管理辦法》規定，軍供站由政府出資修建維護，在保證完成軍供任務的前提下，實行平戰結合，可以利用現有設施，為部隊服務，為社會服務。在執行過程中，大多數軍供站都存在投入不足、經營不善、設施陳舊、效率低下等問題。出臺相應激勵政策，引入社會資本參與建設運營，是解決該問題的有效途徑。此外，部分政策文件提到要出臺激勵政策，但后續配套措施沒有跟上。例如，《國防交通資金管理規定》指出，交通通信企業事業單位開展國防交通工作的有關經費開支，可以給予適當稅收優惠政策，稅收優惠的具體辦法由國家國防交通主管機構會同國務院財政管理部門另行制定，但相關辦法遲遲未能出臺。

三、對策建議

從政策原理及問題分析來看，應重點從央地事權劃分、補貼補助標準、社會資本參與激勵等方面，完善基礎設施貫徹國防要求政策。一是適度提高中央財政國防基礎設施建設分攤比例。在完善中央決策、地方執行機制的基礎上，適度加強中央政府承擔國防基礎設施建設和維護的職責和能力。落實重大基礎設施貫徹國防要求中央財政事權，由中央承擔支出責任。對于重大基礎設施貫徹國防要求相應設施的后期維護，健全中央與地方共同承擔機制，適度提高中央財政分攤比例。二是優化國防交通基礎設施中央專項資金補助標準。西藏地區和新疆南疆四地州等國防公路項目，由中央全額補助。其余國防公路，按照東部、中部、西部（和東北）地區，由中央財政給予梯次補助。國防公路建設任務重、地方財政困難的東、中部地區省市，以及享受中央財政一般性轉移支付的東、中部地區省市，補助標準參照西部和東北地區執行。三是給予軍地共用的重大基礎設施建設項目用地用海豁免等優惠政策。將軍隊需求迫切、地方經濟建設需要、雙方達成共同建設意愿的重大基礎設施建設項目，納入國家“重大戰略項目”，享受用地、用?；砻庹摺Ｋ氖钦{整基礎設施貫徹國防要求相關標準。按照“戰時經快速改造即可使用”的原則，合理確定公路飛機跑道、戰備碼頭等基礎設施的建設標準，降低建設成本，減少維護壓力。五是引導社會資本參與軍供站等經營類國防設施建設。通過PPP、BOT 等項目運作模式，吸引社會資本參與國防設施建設和運營管理，提高資源配置效率和綜合效益。按照“政府劃撥土地、企業投資建設運營、軍方無償使用”的思路，在保證完成軍方任務的前提下，允許企業利用現有設施開展市場化經營，破解部分國防設施長期存在的投入不足、經營不善、設施陳舊、效率低下等問題。