以“四化建設”推進國有資產共享共用

柯秧秧

宜昌市點軍區財政局 湖北 宜昌

一、“過緊日子”背景下國有資產共享共用的必要性

保持勤儉節約是我們歷來堅持的優良傳統，強調“過緊日子”對當前我國經濟高質量發展和宏觀調控轉型尤其重要。由于疫情增加全球經濟的不確定性，我國經濟外需縮減的概率提升，同時大宗商品價格上漲增加了中下游企業的成本，制造業的生存發展變得更為艱難。為了構建友好的營商環境，政府會繼續堅持既有的減稅降費政策，從而面臨財政收入下降的局面。同時，中央政府堅持“房住不炒”的理念，嚴格限制流向房地產行業的信貸資金，因此在較長時間內政府土地出讓收入也存在較大壓力。而另一方面，要推進科技創新以解決“卡脖子”問題，推進經濟結構調整以實現“雙碳”戰略，完善社保體系以實現共同富裕，這些都需要較多的財政資金支出，因此財政收支矛盾顯著。西方發達國家通常采用發行巨量國債來緩解財政收支矛盾，實際上是在消耗世界資源以支撐其財政支出。政府債務過高不僅會提高社會杠桿率從而威脅金融安全，而且會推升市場利率從而加重中小企業的債務負擔，因此并非解決財政收支矛盾的“萬能良藥”。堅持“過緊日子”的思想可謂另辟蹊徑，試圖在傳統的擴大政府債務水平和降低政府支出之間找到另一條道路。

《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）的頒布，為行政事業性單位如何“過緊日子”提出了標準和措施。“過緊日子”不意味著要“一刀切”縮減所有開支，反而要加大對科技創新、綠色發展、鄉村振興等領域的投入。“過緊日子”也不要僅僅著眼于資金側，還要想辦法提升資產利用效率。《國務院關于2019年度國有資產管理情況的綜合報告》顯示，截至2019年末，全國行政事業性單位國有資產總額37.7萬億元，其中，行政單位資產總額11.8萬億元，事業單位資產總額25.9萬億元。如何推進國有資產整合利用、盤活閑置資產成為“過緊日子”的重要舉措。《行政事業性國有資產管理條例》第十八條明確指出，縣級以上人民政府及其有關部門應當建立健全國有資產共享共用機制，采取措施引導和鼓勵國有資產共享共用，統籌規劃有效推進國有資產共享共用工作。因此，有必要分析國有資產共享共有推進過程中存在的經驗和問題，在此基礎上進行國有資產共享共有機制設計，從而提升國有資產使用效率，實現“緊日子”和“好日子”的平衡。

二、共享共用制度典型案例——成都“現代公物倉”建設

公物倉制度最早于2008年提出，并在青島、常州、上海等城市得到了較好發展。2009年成都市開始探索“公物倉”模式，并且根據需求和技術變化不斷迭代其服務模式，其發展歷程共分為三個階段。

第一階段為實物倉模式（2009—2016年）。主要使用倉庫模式，將單位閑置的辦公設備和家具等進行集中存放和分配。這一階段，閑置的辦公物資需要運送到公物倉，當其他單位需要時再運走，所以倉儲和運輸成本較高，而且運輸過程中可能會出現損壞，影響相關設備的使用壽命。不僅如此，辦公物資的管理和匹配也存在一定難度，導致共享資產使用率并不高。

第二階段為“實物倉+虛擬倉”并行模式（2017—2020年）。將閑置資產信息在網上展示并進行撮合，不需要相關物資運到實物倉儲存，而是在撮合成功后直接運送到需要該物資的單位，降低了倉儲和運輸成本。同時，構建的信息平臺可通過網頁、手機端多種模式接入，提高了相關物資的信息獲得概率，進而提高共享資產使用率。

第三階段為租售一體模式（2021—）。在原有物資調劑的基礎上，加入租賃模式。辦公設備租賃可以為黨政機關組建臨時機構、舉辦大型會議活動、臨時突擊性工作更方便快捷地提供辦公設備、耗材和維修服務，實現辦公設備循環利用。安全無紙化會議系統主要面向黨政、軍工、企事業用戶，解決重要會議的無紙化需求，可提供會議簽到、資料分發、意見表決和自動銷毀等功能，幫助會議組織者大幅提高辦會效率、降低成本。同時，響應國家“雙碳”戰略，推廣智慧節能云管控平臺、雨回收利用系統在線檢測平臺和中央空調綜合節能系統等設備的租用。

三、國有資產共享共用推進中存在的問題

2020年以來多個城市響應國家號召，開展國有資產共享共用的試點工作，取得了一定效果，不過在主體參與、運營成本、財物核算和法律規范等方面存在一些問題。

1.單位參與國有資產共享共用的積極性不高

雖然部分城市建立了共享共用機制，不過實質推進效果一般。有些單位不愿意將質量較好的辦公物資調劑出去，共享共有的標的物往往是質量較差的辦公物資，導致需要辦公物資的單位更傾向于購買全新物資。較多高校相繼推出實驗設備共享平臺，不過運行效果并不好。很多實驗設備是教師用自己的科研經費購買，對實驗平臺共享有一定抵觸心理。同時，實驗平臺共享增加了管理部門的工作難11114*/度，也削弱了其推進共享共用的主動性。因此，如何理順共享共用機制、調動各單位參與積極性成為推進國有資產共享公用的關鍵問題。我們要牢固樹立“過緊日子”的信念，避免“面子”工程短期運動式改革，需要扎根的共享戰略來充分調動各單位參與的積極性。

2.國有資產共享共有的運營成本較高

閑置設備和物資需要有較大的倉儲場所，在調劑成功后再運輸到相應單位。部分辦公物資，如木質辦公家具，在運輸過程中還有可能會發生損壞。除此以外，部分高校的設備共享平臺建立后，原來自行保管的設備需要集中起來統一管理，而管理人員由于對一些專用設備缺乏了解無法判斷設備狀態，導致流轉設備在使用過程中缺乏精準的監督管理。因此，要完善共享共有的各個環節，通過多種手段降低運營成本，從而提高資產使用效率。

3.國有資產共享共用的核算較為復雜

國有資產閑置資產流轉過程中，確保國有資產流轉過程中不出現丟失。因此，需要進行國有資產的賬戶管理和流轉登記等工作。物資核算登記手續必須簡單高效，否則會影響行政事業單位參與的積極性。除此以外，還涉及財務核算問題，尤其是租賃形式的共享共用如何確定租賃價格，這對于財政透明有直接影響。對于高校的大型實驗設備共享，同樣存在物資核算和財務核算問題。尤其是對外開放時，缺乏相應定價機制設計和財務制度可能會造成財務漏洞。

4.國有資產共享共用的操作規范不夠細致

雖然出臺了《行政事業性國有資產管理條例》，對國有資產共享共有進行了立法上的確認，然而國有資產共享共用涉及共享共用資產范圍、運行機制和監督反饋等界定，缺乏細致的操作規范則很難執行。目前，僅有上海市2020年推出了《上海市市級行政事業單位國有資產公物倉管理辦法（試行）》，對國有資產共享共用的具體細則進行了界定，大多數城市尚未形成相關操作規范。因此，制定操作細則、明晰運作規范對于推進國有資產共享共用至關重要。

四、國有資產共享共用機制優化設計

1.以常態化建設堅定共享方向

要避免國有資產共享共用陷入運動式改革，需要堅持常態化建設的思路，具體包括運營組織常態化和運作機制規范化。首先，設立常態化組織統一調配。根據《行政事業性國有資產管理條例》，可以在縣級政府設立專門機構處理國有資產共享共有相關事宜。常態化組織設立后，需要做好和行政事業單位的對接工作，從而構建網絡狀的共享共有單元集合。其次，出臺共享共有運作機制的規范化文件。由于國有資產共享共有涉及各行政事業單位的調劑工作，缺乏運作機制的規范性文件會增加執行難度。比如，各單位都希望采購新的辦公物資，不愿使用舊的辦公物資，因此什么情況下使用閑置資產需要明確規定。另外，關于共享共有中存在的核算和收費問題，也需要在規范性文件中加以明確。

2.以云端化建設打好共享基礎

從成都和上海等城市成熟的公物倉建設經驗來看，虛擬倉模式應該是國有資產共享共有的主流模式，因此需要加快云端化建設來適應這一模式。首先，要構建國有資產共享共有網絡平臺。各單位需要在國有資產清查的基礎上，將可供共享共有的資源及時發布在共享共有網絡平臺上，從而豐富資源庫。同時，也要作為反向的需求反饋工作，允許單位發布自身需求，從而實現更為有效的撮合。網絡平臺建設需要增加網絡云等功能，縮減操作程序，提高運作效率。其次，要積極開展共享共有平臺的對外開放工作。部分單位需要使用大型科研設備，共享共有平臺需要響應這一需求。要設計外部單位的準入審核、使用監督和收費定價等機制，并考慮將上述體系在各層級網絡平臺間，以及其與征信系統等進行聯網處理，將對外開放過程中所面臨的不文明、不規范行為進行曝光，從而約束外部單位的行為。

3.以市場化建設提高共享透明度

國有資產共享共有涉及行政事業單位之間，以及行政事業單位與企業之間的交易，同時也涉及對外部機構商品和勞務的采購業務，因此應堅持市場化建設路線從而提升共享業務的效率。首先，要構建“內部定價+市場定價”雙軌機制。在閑置物資配置上，可以采取低收費和免收費模式提高單位接收閑置物資的積極性；利用外部服務時，包括閑置物資的運輸成本、會展服務租金等，要考慮通過招標等市場化機制來避免國有資產流失。其次，要構建國有資產的退出機制。對于部分已經無法使用或者無須使用的國有資產，可以考慮通過拍賣等方式進行市場化處置，從而提高資產管理效率。

4.以協同化建設推進共享共用

堅持國有資產共享共有是大勢所趨，并要與其他治理機制協同發展。首先，共享共用與預算管理相互協同。在實施細則中，要求各單位在申請購買新資產前先確認公物倉中是否有閑置物資，能使用閑置資產的盡量使用閑置資產，并對各單位參與國有資產共享公用的情況進行考核評價，將考核評分作為預算分配的依據之一。其次，共享共用與內部治理相互協同。做好本單位的資產賬本清算工作，明確單位資產中正常使用的資產、低效運轉的資產、超標準配置的資產和其他閑置資產，提高本單位的資產使用效率，并將其與內部考核和績效分配相掛鉤。

五、結語

在減稅降費和“房住不炒”的宏觀背景下財政收入面臨下降的壓力，而同時防范系統性金融的任務會約束政府發債規模，牢記“過緊日子”思路成為解決宏觀困境的有效路徑。“過緊日子”也不要僅僅著眼于資金側，還要提升資產利用效率。分析很多城市國有資產共享共用在主體參與、運營成本、財物核算和操作細則上存在的一些問題，堅持常態化、云端化、市場化和協同化的“四化建設”以優化共享共有機制設計，提升國有資產使用效率，構建節約型政府治理體系。