財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理思考

吳麗鑫

武漢市新洲區(qū)財(cái)政局 湖北 武漢

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線，為實(shí)施預(yù)算績效管理帶來了機(jī)遇，項(xiàng)目支出均納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。財(cái)政專項(xiàng)資金是財(cái)政支出的重要組成部分和大額資金的主要渠道，涉及科技、文化、交通、水利和民生等各個(gè)領(lǐng)域。在當(dāng)前形勢下，預(yù)算單位需要不斷提升財(cái)政專項(xiàng)資金的配置效率與使用效益，在財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理方面實(shí)現(xiàn)新突破。

一、財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

2018年9月印發(fā)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），對全面推行預(yù)算績效管理進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步重申了績效管理的重要性。《意見》針對當(dāng)前預(yù)算績效管理中的突出問題，提出需要在三個(gè)層面下足功夫：一是優(yōu)化財(cái)政資源配置效率和提升使用效益；二是實(shí)施全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理；三是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績效管理一體化。

近年來，各級政府部門進(jìn)行了一些有益的嘗試，預(yù)算績效管理改革取得了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的預(yù)算績效管理提供了有力的技術(shù)支撐。

1.改革目標(biāo)方面

目前，稅收優(yōu)惠政策陸續(xù)出臺(tái)，財(cái)政收支矛盾有所增加，風(fēng)險(xiǎn)壓力增大，部分財(cái)政資金的利用率低。如何科學(xué)合理地配置財(cái)政資金，是我國財(cái)政體制改革的關(guān)鍵。要想有效節(jié)約財(cái)政資金，將財(cái)政資金用在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)和國家重點(diǎn)扶持領(lǐng)域，就必須不斷提升管理水平，優(yōu)化財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)。

2.改革途徑方面

專項(xiàng)資金項(xiàng)目的基本信息、績效目標(biāo)表、績效指標(biāo)等，都納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。在政策層面，預(yù)算績效管理邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，要求對每一筆財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)施全過程的預(yù)算績效管理。專項(xiàng)資金按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行資金申報(bào)和分配，專項(xiàng)資金項(xiàng)目主管部門與財(cái)政部門聯(lián)合制定專項(xiàng)資金管理辦法，設(shè)置相關(guān)的績效指標(biāo)。財(cái)政部門以財(cái)政專項(xiàng)資金的績效評價(jià)結(jié)果為重要依據(jù)，安排以后年度的預(yù)算資金。

3.改革方式方面

通過將統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的管理數(shù)據(jù)庫嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了專項(xiàng)資金項(xiàng)目儲(chǔ)備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)整、資金撥付、會(huì)計(jì)核算等工作的標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化，通過對專項(xiàng)資金全流程實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提升了財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益。預(yù)算管理一體化抓住了預(yù)算管理的關(guān)鍵內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向、成本效益、責(zé)任約束，促進(jìn)預(yù)算績效管理工作不斷規(guī)范。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理存在的問題

1.預(yù)算績效意識(shí)不強(qiáng)、認(rèn)識(shí)不足

預(yù)算績效管理是近年來預(yù)算管理改革的“點(diǎn)睛之筆”，是“花錢必問效、無效必問責(zé)”的具體舉措。當(dāng)前，部分預(yù)算單位的績效意識(shí)不強(qiáng)，常常是財(cái)政部門“唱獨(dú)角戲”，相關(guān)單位缺乏重視。在實(shí)踐中，一些單位認(rèn)為預(yù)算績效管理僅僅是財(cái)務(wù)管理的一部分，由財(cái)務(wù)人員單獨(dú)完成財(cái)政專項(xiàng)資金績效申報(bào)，造成績效評價(jià)工作流于形式，績效評價(jià)結(jié)果無法應(yīng)用。

2.事前績效評估機(jī)制不健全

目前，部分地區(qū)僅在省級層面強(qiáng)制要求開展項(xiàng)目事前績效評估，基層單位還沒有形成長效機(jī)制。一些地方雖然制定了預(yù)算績效管理制度，但是制度內(nèi)容不合理、可操作性不強(qiáng)。績效評估機(jī)制不健全，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)和績效目標(biāo)設(shè)置存在偏差，績效指標(biāo)不合理、不精準(zhǔn)，影響了預(yù)算績效管理工作順利開展。

同時(shí)，財(cái)政專項(xiàng)資金的事前績效評估情況，直接影響項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性、可行性、合理性、合規(guī)性。一些單位進(jìn)行項(xiàng)目事前績效評估時(shí)，未能了解財(cái)政專項(xiàng)資金的政策目標(biāo)，導(dǎo)致績效評估的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性受到影響。

3.預(yù)算編制和資金分配不合理

首先，預(yù)算編制不規(guī)范。一筆財(cái)政專項(xiàng)資金往往涉及多個(gè)業(yè)務(wù)科室，財(cái)務(wù)人員與業(yè)務(wù)人員之間容易出現(xiàn)工作脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理，影響了預(yù)算績效管理工作質(zhì)量。

其次，資金分配不合理。部分單位在分配財(cái)政專項(xiàng)資金時(shí)，采取部門分配模式，導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金存在碎片化、部門化的現(xiàn)象。這既不利于對財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行有效監(jiān)管，也無法及時(shí)分析資金使用問題，造成項(xiàng)目整體效益不高，影響了財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率。

4.財(cái)政專項(xiàng)資金使用不規(guī)范

首先，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)會(huì)先收到批復(fù)的預(yù)算項(xiàng)目信息，而紙質(zhì)文件傳達(dá)存在滯后性，影響了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。

其次，存在“重申請、輕監(jiān)管”的問題，財(cái)務(wù)人員大多只對財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行核算和支付，對項(xiàng)目的整體情況不了解，對績效指標(biāo)不了解，無法有效監(jiān)管財(cái)政專項(xiàng)資金的使用過程。

最后，缺乏行之有效的績效評價(jià)機(jī)制。部分單位的績效自評工作存在走過場的現(xiàn)象，財(cái)政部門也沒有定期對重大項(xiàng)目開展績效評價(jià)，導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益不高。

5.績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足

首先，預(yù)算績效評價(jià)具有專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、工作量大的特性，財(cái)政部門自身的力量不足，復(fù)合型人才短缺，無法高效地進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)。第三方機(jī)構(gòu)對財(cái)政政策不熟悉，專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)存在缺陷，導(dǎo)致績效評價(jià)結(jié)果質(zhì)量不高。

其次，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)還處于開發(fā)完善階段，沒有覆蓋財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價(jià)的全過程，績效評價(jià)結(jié)果也沒有跟預(yù)算資金安排掛鉤。

最后，未建立預(yù)算績效問責(zé)機(jī)制，問責(zé)主體、程序、責(zé)任不明確，具有一定的隨意性，無法發(fā)揮績效評價(jià)結(jié)果對預(yù)算單位的約束和激勵(lì)作用。

三、財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理的優(yōu)化建議

1.加大組織宣傳力度，增強(qiáng)績效意識(shí)

財(cái)政部門要精心組織、大力宣傳，貫徹落實(shí)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理工作部署，增強(qiáng)預(yù)算單位的績效意識(shí)。

首先，積極運(yùn)用新媒體等形式，大力宣傳績效管理理念，不斷加強(qiáng)各單位對績效管理的認(rèn)識(shí)，營造良好的績效管理氛圍。

其次，精心組織安排培訓(xùn)活動(dòng)，將預(yù)算績效管理與具體的業(yè)務(wù)工作相結(jié)合，開展專題培訓(xùn)，督促各單位的相關(guān)人員熟悉制度規(guī)范，掌握績效評價(jià)方法。

再次，在項(xiàng)目實(shí)施過程中落實(shí)預(yù)算績效管理工作。財(cái)政部門可以成立宣講團(tuán)，針對財(cái)政專項(xiàng)資金量較大、項(xiàng)目較為復(fù)雜的預(yù)算單位，可以上門進(jìn)行宣講培訓(xùn)，使相關(guān)工作人員了解政策、掌握方法。

最后，編制翔實(shí)的培訓(xùn)資料，制作PPT和學(xué)習(xí)視頻，提升各單位的預(yù)算績效管理水平。

2.完善事前績效評估機(jī)制

財(cái)政部門要加強(qiáng)組織和協(xié)調(diào)，引導(dǎo)預(yù)算單位完善內(nèi)部管理體系，不斷完善事前績效評估機(jī)制。

首先，加強(qiáng)各部門之間的配合。地方政府部門可以根據(jù)相關(guān)政策文件，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定事前績效評估細(xì)則，明確部門職責(zé)，不斷壓實(shí)工作責(zé)任。

其次，落實(shí)“應(yīng)評盡評”要求，通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)事前績效評估全覆蓋。按照績效評價(jià)的相關(guān)要求，財(cái)政部門進(jìn)行有力督導(dǎo)，嚴(yán)格進(jìn)行事前績效評估，并對評估結(jié)果進(jìn)行審核。同時(shí)，還可以邀請具有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)開展事前績效評估作為補(bǔ)充，根據(jù)評估結(jié)果嚴(yán)把項(xiàng)目“入庫關(guān)”。

最后，實(shí)行“二上二下”評估模式。結(jié)合預(yù)算編制“二上”進(jìn)度，進(jìn)行分組審核，也可以進(jìn)行“點(diǎn)對點(diǎn)、面對面”的現(xiàn)場評審，提升預(yù)算審核的針對性，為預(yù)算績效管理提供支持。

3.設(shè)置合理的績效指標(biāo)，強(qiáng)化績效運(yùn)行監(jiān)控

設(shè)置合理的績效指標(biāo)，是預(yù)算績效管理工作的重要條件。通過建立科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測的財(cái)政專項(xiàng)資金績效指標(biāo)體系，為預(yù)算績效管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

首先，強(qiáng)化學(xué)習(xí)交流。財(cái)政部門可以牽頭成立預(yù)算績效管理工作專班，前往工作成效較好的地區(qū)學(xué)習(xí)交流，借鑒已經(jīng)取得的成果和經(jīng)驗(yàn)，充分利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，結(jié)合實(shí)際情況，指導(dǎo)各預(yù)算單位建立績效指標(biāo)體系，并將績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，將績效指標(biāo)設(shè)置從“填空題”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑x擇題”，將復(fù)雜問題簡單化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化。

其次，加強(qiáng)績效指標(biāo)審核。專項(xiàng)資金項(xiàng)目主管部門應(yīng)該按照具體詳細(xì)、可衡量、可達(dá)到、與政策相關(guān)等要求，對各單位上報(bào)的績效指標(biāo)進(jìn)行審核，并將審核結(jié)果作為財(cái)政專項(xiàng)資金分配的重要依據(jù)。財(cái)政支出業(yè)務(wù)科室根據(jù)各項(xiàng)目需要取得的成效，審核項(xiàng)目主管單位提交的績效指標(biāo)，并將審核結(jié)果作為預(yù)算編制的重要前提。財(cái)政績效管理部門從績效指標(biāo)的完整性、相關(guān)性和適當(dāng)性等方面進(jìn)行最后把關(guān)。

最后，強(qiáng)化績效運(yùn)行監(jiān)控。財(cái)政部門和預(yù)算單位需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，堅(jiān)持績效監(jiān)管與資金運(yùn)用同步，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。針對重大項(xiàng)目可以成立工作小組，按照專項(xiàng)資金撥付的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對照前期的績效目標(biāo)申報(bào)表，開展定期或不定期核查，對財(cái)政專項(xiàng)資金的支出情況、項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。通過加強(qiáng)日常監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取糾偏措施。

4.推進(jìn)信息化建設(shè)，完善績效評價(jià)方法

要想高效地開展預(yù)算績效管理工作，需要將項(xiàng)目庫、績效指標(biāo)體系、績效評價(jià)體系等嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，形成一個(gè)有機(jī)體系，促進(jìn)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。

首先，預(yù)算單位加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的績效自評工作。在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中設(shè)置財(cái)政專項(xiàng)資金績效自評模塊，績效自評工作由預(yù)算單位登錄系統(tǒng)完成。財(cái)政部門對預(yù)算單位的績效自評情況進(jìn)行抽查、復(fù)核、綜合評定。對于財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行率低，以及項(xiàng)目執(zhí)行與績效目標(biāo)存在較大差異的項(xiàng)目，不采納績效自評結(jié)果；同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況對財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，直至取消預(yù)算資金安排。

其次，以“財(cái)政+第三方”的模式開展績效評價(jià)。當(dāng)前，部分財(cái)政部門邀請第三方機(jī)構(gòu)開展績效評價(jià)工作。從短期來看，選取具有較好資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)，能夠提高績效評價(jià)質(zhì)量；但從長遠(yuǎn)角度來看，應(yīng)該充分利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，通過合規(guī)程序建立第三方機(jī)構(gòu)庫、專家?guī)欤瑢?shí)現(xiàn)信息共享，推動(dòng)績效評價(jià)工作高效開展。同時(shí)，財(cái)政部門既是績效評價(jià)的組織者，也是績效評價(jià)實(shí)施的全程參與者，應(yīng)該充分利用財(cái)政工作人員的政策優(yōu)勢與第三方機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢，不斷提升績效評價(jià)工作質(zhì)量，提高績效評價(jià)報(bào)告的公信力和權(quán)威性。

5.強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

加強(qiáng)預(yù)算績效管理，能夠有效地發(fā)揮約束作用。財(cái)政部門和各單位應(yīng)該按照績效管理的相關(guān)要求，不斷落實(shí)責(zé)任，提升預(yù)算績效管理的約束性，切實(shí)做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。

首先，完善配套政策。地方政府部門需要對現(xiàn)行的績效管理制度進(jìn)行梳理，制定具有可操作性的實(shí)施細(xì)則。財(cái)政部門應(yīng)該加強(qiáng)與審計(jì)、監(jiān)察等部門的溝通，形成監(jiān)管合力，推動(dòng)預(yù)算績效管理工作落到實(shí)處，提升財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率，避免各種風(fēng)險(xiǎn)問題。

其次，完善約束激勵(lì)機(jī)制，健全獎(jiǎng)懲制度。財(cái)政部門要加強(qiáng)對預(yù)算單位的指導(dǎo)和監(jiān)督，針對績效評價(jià)工作較差的單位，定期進(jìn)行通報(bào)，督促相關(guān)單位限期整改。對于發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，需要依據(jù)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行追責(zé)。對于績效評價(jià)工作優(yōu)秀的單位可以進(jìn)行表揚(yáng)，對績效管理優(yōu)秀人才進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并納入人員選拔任用的參考范圍。在條件允許的前提下，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金，督促各單位不斷完善績效管理。

最后，將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金安排掛鉤，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的“指揮棒”作用。每年對財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行綜合績效評價(jià)，分析項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果差異過大的原因，根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果排名，對于排名靠前的單位，在預(yù)算資金安排方面予以傾斜；對于排名靠后的單位，適當(dāng)核減下一年度的預(yù)算資金，促進(jìn)預(yù)算單位不斷提升財(cái)政專項(xiàng)資金使用效率。

四、結(jié)語

綜上所述，加強(qiáng)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，為財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理帶來了新的契機(jī)。借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，能夠有效收集、整理和分析預(yù)算績效管理的數(shù)據(jù)信息，切實(shí)提升財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益。財(cái)政部門和預(yù)算單位需要加強(qiáng)聯(lián)系，增強(qiáng)績效意識(shí)，建立健全制度體系，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為載體，完善績效指標(biāo)庫，積極探索和創(chuàng)新績效評價(jià)方法，積極應(yīng)用績效評價(jià)結(jié)果，發(fā)揮預(yù)算績效管理的約束和激勵(lì)作用，不斷提升財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理水平。