高校內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型探索

陳桂研

（大連理工大學，遼寧 大連 116081）

一、引言

當前，我國高校處在內(nèi)涵式建設的關鍵時期，各高校都在積極完善現(xiàn)代大學制度和治理體系，加緊建設世界一流大學。國家對高等教育的重視程度逐年提高，財力投入也逐年增加。內(nèi)部審計對規(guī)避風險、提高教育資源使用效益起著至關重要的作用，隨著高校經(jīng)濟活動的規(guī)模和范圍不斷擴大，高校內(nèi)部審計環(huán)境也相應發(fā)生了變化，現(xiàn)有的內(nèi)部審計模式已經(jīng)跟不上高校財經(jīng)形勢的發(fā)展需求。發(fā)揮內(nèi)部審計的職能作用，把審計資源轉(zhuǎn)化為高校發(fā)展資源，對促進大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設具有重要意義。

二、高校內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型的背景及必要性

（一）高校內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型的背景

1.內(nèi)部審計的內(nèi)涵

2018年《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》明確提出“內(nèi)部審計應提供建議服務”，這意味著內(nèi)部審計工作面臨新形勢和新要求；2020年《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》提出，“內(nèi)部審計是指對本單位及所屬單位財政財務收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風險管理等實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標的活動”，明確定義了服務職能是內(nèi)部審計的重要職能。這些都表明高校內(nèi)部審計在對經(jīng)濟活動進行監(jiān)督時，也要將主動服務融入監(jiān)督中。

2.我國高校內(nèi)部審計現(xiàn)狀

一直以來，我國高校的內(nèi)部審計重心始終處于動態(tài)發(fā)展之中，早期的工作以傳統(tǒng)的查錯防弊為主，之后參與到組織的內(nèi)部控制建設，為風險管理提供導向，在服務組織管理方面發(fā)揮了重要作用。但隨著規(guī)模不斷擴大，高校參與的經(jīng)濟活動較之前明顯增多，業(yè)務分工逐步細化，形成了較長的管理鏈條，高校管理任務明顯加重，然而其內(nèi)部審計模式仍以傳統(tǒng)的監(jiān)督導向型為主，存在“重監(jiān)督，輕服務”的現(xiàn)象，沒有充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用。

3.傳統(tǒng)的監(jiān)督導向型內(nèi)部審計存在缺陷

監(jiān)督導向型內(nèi)部審計側(cè)重于關注財務收支的真實性、合法性與效益性，在實施事后監(jiān)督的基礎上對審計問題進行描述，沒有與高校總體目標和發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，創(chuàng)造的總體價值有限，作用層次較低，難以實現(xiàn)高質(zhì)量的審計目標；同時，內(nèi)部審計對服務職能的忽視，也導致戰(zhàn)略決策、管理機制、風險控制等方面的配合度不高，無法提升審計質(zhì)量和發(fā)揮審計作用。

（二）高校內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型的必要性

1.高等教育發(fā)展的需要

隨著高等教育改革的深化和相關法律法規(guī)的健全，高校治理逐步規(guī)范科學，內(nèi)部審計揭示問題的整改力度不斷加大，服務導向型審計比之前的監(jiān)督導向型審計擁有更廣的思路，出發(fā)點和落腳點都有所調(diào)整，對組織建設和內(nèi)部控制的關注更有助于構建內(nèi)部審計和高校治理良性互動的發(fā)展關系。

2.應對外部環(huán)境風險的需要

當前，受到全球疫情和經(jīng)濟形勢不確定性的影響，我國發(fā)展面臨著一些難以預料的影響因素，這意味著財政很可能從整體上面臨減收增支的問題［1］。就高等教育領域來說，今后無論在事業(yè)上還是在經(jīng)營上，財政撥款之外的收入都可能減少。充分發(fā)揮內(nèi)部審計的服務職能，對規(guī)避高校風險、提升組織整體效益起著保駕護航的作用。

3.審計自身業(yè)務提質(zhì)的需要

在實際開展內(nèi)部審計工作的過程中會遇到有些問題未必觸犯法律，但明顯不合理；有些問題可能給高校增加了短期利益，卻使高校長遠利益受損等等。這些審計風險在“以違規(guī)違紀的工作成果來評價審計工作成果”的監(jiān)督導向型內(nèi)部審計模式下往往被忽視，而服務導向型內(nèi)部審計強調(diào)組織效益的提升，只要對提升高校經(jīng)濟效益不利的問題，都會被列為工作要點，使?jié)撛趩栴}得到有效整治。通過主動服務實現(xiàn)審計創(chuàng)新發(fā)展，全面提高審計人員的業(yè)務素質(zhì)，進而充分發(fā)揮審計的專業(yè)優(yōu)勢，與管理層達成共識，為高校尋找合規(guī)、高效的治理策略。

三、高校內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型的發(fā)展思路和關鍵點

（一）總體思路

新形勢下，高校內(nèi)部審計要積極轉(zhuǎn)變思路，拋棄以查處問題為宗旨的審計理念和居高臨下的審計方式，增強宏觀意識，提升審計層次。從審計各因素的關聯(lián)性分析入手，科學把握高校發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，通過審計發(fā)現(xiàn)問題，分析體制機制的不足，使審計兼具宏觀調(diào)控和微觀管理的雙重價值。

（二）監(jiān)督導向型內(nèi)部審計向服務導向型內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型的關鍵點

1.提升審計站位

如何提升審計站位，筆者認為，一是要充分認識到內(nèi)部審計的最終目的是幫助學校實現(xiàn)預期發(fā)展目標，不能局限在監(jiān)督財務收支的層面，而應當全方位、多層次為高校管理和可持續(xù)發(fā)展提供咨詢服務；二是要深刻認識到轉(zhuǎn)型是適應我國高等教育高質(zhì)量發(fā)展的需要，是高校內(nèi)部審計自我完善、自我提升的需要；三是服務導向型內(nèi)部審計是在監(jiān)督導向型內(nèi)部審計基礎上實現(xiàn)創(chuàng)新與發(fā)展，并不意味著弱化和否定對財務收支的監(jiān)督作用，其通過強化各部門聯(lián)動協(xié)同工作，打破審計與業(yè)務的邊界管理思維，形成監(jiān)督合力。

2.轉(zhuǎn)變審計視角

以高校經(jīng)濟效益和長遠發(fā)展為目標，將關注點擴展到高校管理的各個方面，探尋管理上的薄弱環(huán)節(jié)，促進管理體制機制和制度體系的完善，從揭露問題向持續(xù)改進和推進高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，從“糾錯查偏”朝著“促進創(chuàng)建優(yōu)化管理程序”的方向拓展，在原有的“免疫系統(tǒng)”清除功能的基礎上，進一步發(fā)揮內(nèi)部審計“免疫系統(tǒng)”的修補功能，同時為審計高質(zhì)量發(fā)展做好技術儲備［2］。

3.優(yōu)化組織結(jié)構

內(nèi)部審計部門要從單純的監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性風險管理部門，以促進高校事業(yè)長遠發(fā)展為核心，科學配置審計資源，構建新的審計資源組合；強化審計隊伍建設，打造組織增值型隊伍，培養(yǎng)復合型審計人才。審計人員要轉(zhuǎn)變角色，并調(diào)整工作重心，優(yōu)化知識結(jié)構，開拓服務領域，為今后內(nèi)部審計內(nèi)涵式建設拓寬發(fā)展空間。

4.創(chuàng)新審計方式

審計方式由事后靜態(tài)審計向全過程動態(tài)審計轉(zhuǎn)變。審計過程以全面控制為核心，對組織經(jīng)濟活動過程實施全程跟蹤和監(jiān)督，通過對基本業(yè)務數(shù)據(jù)的收集、分析、預測來發(fā)現(xiàn)和解決問題，并以此為基礎改進審計技術，達到提高經(jīng)濟效益和降低風險的目的。

5.拓寬審計范疇

以高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃為出發(fā)點，進一步拓展審計新業(yè)務。第一，面向深化高校內(nèi)部治理結(jié)構改革和建立現(xiàn)代大學制度改革的要求，開展治理型審計，提升高校管理制度建設和內(nèi)部控制制度建設水平；第二，面向高校黨委從嚴治黨的要求，開展規(guī)范型審計，在完善財務收支審計、經(jīng)濟責任審計的基礎上加大審計結(jié)果運用力度；第三，面向基層單位規(guī)范管理的需求，開展服務型審計，通過關注基層管理過程中存在的問題，揭示管理漏洞，提出改進建議，夯實基層治理根基，提升高校整體治理效能［3］。

6.處理好原有的監(jiān)督導向型審計與新興的服務導向型審計的關系

做好監(jiān)督可以為內(nèi)部審計改善服務創(chuàng)造條件，重視服務可以創(chuàng)造更加寬松的監(jiān)督環(huán)境，二者相輔相成、缺一不可。服務導向型內(nèi)部審計提倡關注服務，但不代表放棄監(jiān)督，監(jiān)督仍是其本質(zhì)，通過監(jiān)督揭示并分析問題，從源頭提出改進建議，幫助被審計單位堵塞漏洞，加強制度建設，提高管理水平。

四、服務導向型內(nèi)部審計工作的著力點——以M大學為例

（一）以貫徹落實中央“過緊日子”要求為著力點推行績效審計，發(fā)揮內(nèi)部審計提質(zhì)增效的服務職能

按照2021年中央經(jīng)濟工作會議中提出的“保證財政支出強度”“堅持過緊日子”“增強發(fā)展內(nèi)生動力”要求，高校內(nèi)部審計要協(xié)助管理層樹立大預算思維，對學校運轉(zhuǎn)進行通盤考慮，圍繞發(fā)展戰(zhàn)略探索資源拓展新辦法，通過總體發(fā)展戰(zhàn)略目標，設置科學合理的績效目標，并以此確定不同階段和不同層級的審計目標、資源分配、評價標準管理鏈條。在堅守風險控制底線的基礎上，處理好節(jié)約與拓展的關系，為高校引入更多的外部資源保駕護航。

開展績效審計應關注以下方面：第一，圍繞學校改革發(fā)展大局，統(tǒng)籌學校各項財力及資源，優(yōu)化項目設置和支出結(jié)構，防止資金使用的碎片化，將有限的財力投入學校發(fā)展的關鍵領域；第二，嚴格遵循教育部的要求，將《關于全面實施預算績效管理的意見》落實到位，將預算資金與績效管理相結(jié)合，形成“花錢必問效，無效必追責”的審計理念；第三，構建完善的績效評價機制，形成內(nèi)生動力，提高資金使用效益。

（二）以科研“放管服”為著力點開展科研經(jīng)費管理審計，發(fā)揮內(nèi)部審計開源增收的服務職能

根據(jù)2021年中央經(jīng)濟工作會議提出“科技政策要扎實落地”“深化產(chǎn)學研結(jié)合”“完善優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)”的會議精神，在“放管服”改革大背景下，內(nèi)部審計要積極探索新途徑，使學校科研管理做到“放得下、管得好、服務優(yōu)”，真正釋放科研活力，助力高校創(chuàng)新發(fā)展。

開展科研經(jīng)費管理審計應關注以下方面：第一，從改進技術方法入手，關注立項合規(guī)性、使用合法性、結(jié)題真實性，深入調(diào)查和了解高校的科研環(huán)境、科研經(jīng)費管理控制措施以及科研經(jīng)費管理流程的規(guī)范性，對科研經(jīng)費管理情況進行風險評估，以評估結(jié)果倒逼高校完善內(nèi)部科研經(jīng)費管理體制機制；第二，從加強協(xié)調(diào)合作入手，基于一切工作服務于學校總體目標的原則，幫助科研主管部門整合優(yōu)化科研管理涉及的組織、制度、流程、平臺、服務等要素，主動靠前服務，使規(guī)范細則有效落地；第三，從提供咨詢建議入手，圍繞高校建設總體規(guī)劃布局和目標要求，聽取一線科研人員的利益訴求，從審計視角提供咨詢建議服務，為更好落實國家政策發(fā)出審計聲音；第四，設立科研經(jīng)費負面清單，并加大追責懲處力度，減少對科研活動的干擾，創(chuàng)建內(nèi)部審計結(jié)果共享機制，實現(xiàn)對科研經(jīng)費的統(tǒng)籌監(jiān)管［4］。

（三）以深化內(nèi)控體制建設為著力點加強內(nèi)部控制審計，發(fā)揮內(nèi)部審計風險防控的服務職能

內(nèi)部控制審計是指內(nèi)部審計機構對組織內(nèi)部控制設計和運行的有效性進行的審查和評價活動。內(nèi)部控制審計范圍必須進一步拓寬，以圍繞構建完善的風險預警為核心，持續(xù)優(yōu)化評估和建設工作。

開展內(nèi)部控制審計應關注以下方面：第一，立足學校治理和管理高度，為構建內(nèi)部控制整體框架提供優(yōu)化建議；第二，健全內(nèi)部控制體系，關注內(nèi)控缺陷，準確識別潛在風險，并做好評價工作；第三，以風險為導向，將審計工作貫穿內(nèi)控的全過程，及時捕捉潛在風險，并提出改進建議［5］。

（四）以緊跟形勢熱點為著力點開展政策跟蹤審計，發(fā)揮內(nèi)部審計宏觀戰(zhàn)略引導的服務職能

目前高校政策從縱向的政策制定部門到橫向的政策覆蓋面，均有詳細劃分：按照制定部門劃分，國家層面如中央八項規(guī)定、學生利益、企業(yè)減負、科研活力、科研創(chuàng)新等，學校層面如學校“十四五”規(guī)劃、年度計劃、財政財務收支、預決算管理、內(nèi)控管理等；按照政策內(nèi)容劃分，如資產(chǎn)管理、工程管理、學科建設等。

開展政策跟蹤審計應關注以下方面：第一，深入研究政策制定背景和出發(fā)點，找準突破口，把握審計重點，將政策跟蹤審計定位到高校決策所需上來；第二，從政策、資金等多個維度透視政策跟蹤審計，獲得全面準確的結(jié)論；第三，建立政策跟蹤審計的全過程動態(tài)管理，聚焦中心工作，并及時根據(jù)新情況和新變化調(diào)整工作重點；第四，提煉總結(jié)共性問題，創(chuàng)建指標評價體系，在完善組織建設的同時促進政策落地生根。

（五）以專項檢查為著力點開展審計整改及結(jié)果運用，發(fā)揮內(nèi)部審計提升治理水平的服務職能

第一，要持續(xù)鞏固審計整改成果，健全財務監(jiān)督機制；第二，要履行全面從嚴治黨主體責任，嚴肅財經(jīng)紀律，規(guī)范財務收支，貫徹落實中央八項規(guī)定精神，開展常規(guī)財經(jīng)紀律自查自糾工作；第三，以內(nèi)控建設為抓手，不斷梳理完善業(yè)務流程，查找防控風險點，建章立制，堵塞漏洞。

（六）以數(shù)字化建設為著力點構建業(yè)財審融合的管理審計模式

高校內(nèi)部審計要以全面預算管理為抓手，通過信息化技術實現(xiàn)業(yè)務流、資金流、信息流等數(shù)據(jù)資源的共享，實現(xiàn)審計資源的多維度應用。開展多專業(yè)融合、多角度分析、多方式結(jié)合的數(shù)字化審計模式，可以聚焦面上有高度的體制機制問題和點上有深度的疑點線索，實現(xiàn)精準審計。

五、結(jié)語

新形勢下，高校內(nèi)部審計應緊跟高等教育體制改革和高校治理能力現(xiàn)代化建設步伐，在鞏固已有的監(jiān)督審計成果的基礎上，勇于嘗試，積極探索，不斷推進改革創(chuàng)新，找到適合高校發(fā)展的內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型路徑。高校事業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)除了需要內(nèi)部審計做好清晰合理的職能定位外，更需要決策機構、職能部門承擔起相應的責任，形成工作合力，開創(chuàng)高等教育發(fā)展新格局。