財政支出結構固化問題探究

王永勝

威海市環翠區土地儲備中心 山東 威海

一、引言

財政支出也被稱之為預算支出，財政支出只有和財政收入保持動態平衡，才能夠確保財政可持續發展。當前，我國經濟發展步入新常態，經濟由高速增長逐漸轉變為中高速增長，財政收入下行壓力增大，財政增量空間相對狹窄。同時，財政支出呈現持續增長態勢，財政支出方向逐漸固化，資金浪費現象在一定程度存在，也不利于政府工作開展。

財政支出結構固化使得重大項目難以全面落實，對此，政府通常會采取增加稅收或者舉債方式彌補收支差額，但這些措施將會對社會經濟發展產生不利影響。為從根本上改善財政支出結構固化問題，應進一步壓縮一般項目支出，優化支出結構，解決財政收支矛盾，充分發揮財政的積極作用。只有從根本上解決財政支出結構固化問題，才能夠實現財政資源合理配置，規避財政風險問題。通過化解技術層面、制度層面、治理層面的多種問題，才能有效解決財政支出結構固化問題。

二、財政支出結構固化的原因

1.影響使用效率的技術層面原因

（1）預算條塊分割現象嚴重?，F階段，隨著我國對預算工作的重視程度提高，預算完整性與統一性有了一定改善，但從實際情況來看，我國財權仍處于分割狀態，分散于政府的各個部門中。針對部分專項收入，如排污費用收入與礦產資源補償費用收入等，均有著明確規定，要確保?？顚Ｓ茫沁@些規定容易導致財政資金使用碎片化問題。部門二次分配問題突出，財政部門分配財政資金到各預算單位，再下達至各個部門，并由部門進行再次分配，這將會導致資金支出方向難以統籌與規劃。部門在使用財政資金過程中，資金分配渠道固化，加劇了財政支出結構固化問題。此外，財政資金固化還體現為預算分割問題，如政府性基金預算往往具有特定征收范圍與使用范圍，雖然可將其納入一般公共預算，但卻無法進行統籌分配，受部門利益影響較大，政府性基金預算統籌難度大。

（2）預算執行前置。對于財政支出，應當始終結合預算方案嚴格執行，但在財政支出過程中存在預算執行前置的問題，使得預算審批不夠嚴格；同時，也向各個預算單位傳達了“多報預算且削減可能性低”的錯誤信號，導致預算單位在實際預算需求基礎上多報預算。另外，在預算年度與預算審批時間方面存在錯配問題，部分財政支出撥付時間早于預算審批時間，財政支出得不到預算約束，難以發揮出預算的約束作用。我國預算主要是由人大代表進行審核，受審計時間與專業技能等因素限制，導致審核不嚴謹，通常會按照原有支付方式進行，預算嚴肅性受到影響。

2.影響資源配置效率的制度層面原因

（1）轉移支付制度不合理。轉移支付制度不合理是造成財政支出結構固化的重要原因。首先，轉移支付的職能相對較多，規模較大。據有關數據調查顯示，部分地方政府支出中40%的支出需要依靠中央政府轉移支付，地方政府收入與支出之間的關聯性不斷降低，使得地方政府對中央政府的轉移支付依賴程度增加。通過轉移支付改善收支缺口問題，可能會導致財政資金使用效率降低。其次，在轉型轉移支付分配方面，通常是相關部門依據相應條例進行合理分配。為從根本上改善地方政府的財政缺口問題，我國轉移支付規模在逐漸增加，出現了多個專項轉移支付類別。最后，在轉移支付制資金分配方面，忽視經濟社會發展的實際要求，采用因素法進行轉移支付資金分分配。這一方法較適用于差異較小且具有普遍性特征的項目，但在公共服務成本測算方面，因素法的弊端逐漸突顯。

（2）未充分發揮出中期財政規劃作用。現階段，我國中期財政規劃在實施過程中仍存在多種突出問題，其作用與優勢難以發揮，無法改善財政支出結構固化問題。造成這一現象的原因可從多方面分析，首先是行政決策管理體制與中期財政規劃要求不相符。未構建中期財政決策機制，使得各項決策不完善，存在隨意性問題，管理缺乏規劃。其次是由于各個部門對中期規劃的重視不足，在項目庫申報中，主要是由各個部門的財務人員負責申報工作。財務人員并不是決策人員，自身權限不足，使得最終填報項目的資金管理存在碎片化問題。最后是由于預測性較差。部分部門制定的五年規劃存在籠統性問題，對中期預算規劃缺乏指導性，嚴重影響預算科學性。

3.影響總量配置效率的治理層面原因

（1）制約制衡機制不完善。針對當前存在的財政支出結構固化問題，為從根本上解決這一問題，需要構建完善的運行機制。在預算編制環節，存在行政部門權限過于集中的問題，而審批部門的積極作用難以發揮，運行機制不夠完善，正是由于這些因素限制，加劇了財政支出結構固化問題。例如，預算審批不嚴謹，受審查時限制約，預算管理工作往往需要依據行政部門的分配模式進行。而新預算法對這一內容進行了明確規定，行政部門具有總收入與總支出的預算調整權限，在一定程度上限制了行政部門的權限，但行政部門仍具有一定調整空間。雖然預決算工作有效開展，但仍存在諸多問題，精細化程度不足，公眾監督不充分，導致預算管理過程中的制約制衡機制不夠完善，財政支出結構固化問題得不到解決。

（2）部門溝通協調機制不完善。不同部門在日常工作中，會結合實際情況對支出進行排序，在排序后還需要相關部門進行協商，實現統籌管理。在這一過程中，會導致部分部門的支出被進一步壓縮，而部門間的溝通與交流不充分使得財政支出結構調整受到影響。針對這些情況，需要各部門進行協調溝通，給予充足時間來履行程序。例如，基礎建設投資計劃與項目安排工作由發改委部門負責，資金預算與審核方面工作則是由財政部門負責，因而各個部門間需要進行溝通。但在實際工作中，各部門預算編制工作通常是采用分散工作方式，缺乏統籌協商機制，而各部門都較為重視本部門的利益，忽略了預算管理的協調性，引發支出結構固化問題。

三、財政支出結構的優化措施

1.優化預算管理，解決技術層面問題

（1）提升預算編制的合理性與科學性。提升預算編制的科學性與合理性，是改善財政支出結構固化問題的重要措施。首先，需要對地方政府資金進行整合并運用。在這一過程中需要始終遵循“一個部門一個專項”的原則，在沒有專項的情況下，不盲目增加專項，控制地方政府專項的項目數量。同時，還需要明確地方政府資金統籌時間，可依據先行先試原則，將同種類型的非普惠性資金相融合，發揮資金的整體合力作用，規避風險。其次，需要加大財政部門在新增項目支出中的決策權。針對最新支出政策，應當深入研究，重視預算審核工作。針對各部門提出的年度預算新增支出需求，財政部門應積極主動介入，審核預算額度的合理性，還需要研究政策與預算的匹配性，確保項目在財力方面的可行性。最后，應保證預算信息的公開性與透明性，主動接受監督。

（2）推進績效評價管理。通過開展預算績效評價管理工作，有利于改善財政支出結構固化問題，發揮績效評價的作用與優勢，減少低效支出。首先，應積極構建績效評價機制。各個部門應制定績效評價問題的整改方案并上報，將績效評價結果與整改情況及時公開，同時部分評價結果還需要及時向社會公開。針對未及時整改的項目或整改不合格的項目，需要取消或壓縮預算。針對重大項目，可開展全過程績效管理工作，發揮績效評價的作用。其次，需要提升績效評價對象參與績效評價工作的積極性。通過公開績效評價信息，構建完善平臺與數據庫，公開詳細信息，并采用多種措施，如問卷調查與訪談等，調動各單位部門的參與積極性。最后，需要完善績效評價指標體系。在績效考核體系設計及實施過程中，應構建多元化指標體系，不僅需要采用定性指標，還需要采用定量指標。只有保證指標體系的全面性、科學性，才能夠提高績效管理評價質量，發揮績效評價管理對財政支出結構的優化作用。

2.統籌制度建設，解決制度層面問題

（1）優化轉移支付管理。通過優化轉移支付管理，改善財政支出結構固化問題。首先，需要構建因素法分配與清單管理相結合的管理模式。在分配過程中采用因素法，需要考慮諸多新因素與新情況，如人口流動情況、城鎮化建設情況等，通過這一方式合理選擇因素，明確不同因素的權重，加強對相關工作的指導與考核。針對部分重點項目，應采用清單管理方式，明確項目申報的相關信息，并及時將項目清單進行公布，主動接受社會監督。其次，需要加強地方政府轉移支付與預算制度之間的銜接。地方政府在社會經濟發展中，對上級政府轉移支付依賴性較大，在預算編制工作中通過掌握本年度轉移支付規模，提高地方政府預算編制的科學性與合理性。各級政府應及時確定轉移支付數量，確保地方政府擁有一定財力資源。最后，加強財政轉移支付法治化建設。結合實際情況，制定完善且科學的轉移支付條例與規章制度，優化財政轉移支付管理。

（2）促進資金統籌與整合。首先，需要對專項轉移支付進行整合與優化，取消績效不合格且資金使用較為散亂的專項，在此基礎上加強專項資金審核，推進相關規章制度的修訂及完善。當前，部分規章制度與專項資金使用政策要求之間的銜接不到位，?？顚Ｓ玫南嚓P規定不夠完善，加劇了基層部門的資金整合難度。針對這一問題，應當與審計部門建立合作關系，制定相應的規章制度，改善地方政府資金統籌問題，避免出現政策不完善導致的難以作為問題。其次，需要加強專項轉移支付整合力度，針對專項轉移制度應采用清單管理方式。當前，我國在專項轉移收付信息公開時，對項目數量這一基本信息進行了公開，但是其他詳細信息公開不到位，未采用清單管理方式。最后，財政部門應發揮作用，完善資金動態管理機制，不僅需要對審批環節加強管控，同時還需要對專項資金分配進行全過程管理。通過這一方式，能夠及時發現專項資金分配中存在的問題，實現資金統籌與整合。

3.完善治理機制，解決治理層面問題

（1）積極推進相關立法工作。針對當前存在的財政支出結構固化問題，應推動財政法律法規建設，為財政工作提供支持與保障。新預算法明確規定應取消政策性支出掛鉤事項，但在其他法律條文中，關于財政預算安排的條例仍具有法律效應，導致財政政策與法律條例相沖突的問題。正是由于不同法律法規之間存在沖突問題，并且受政府審計的約束，導致地方政府工作開展受限，加大了財政管理壓力。為改善財政支出結構固化問題，應推動立法與法律修訂工作，完善預算實施細則，將重點支出與財政收支政府掛鉤，從根本上規避鉆制度漏洞的現象出現，為財政結構優化提供政策支持。

（2）確定支出保障順序。通過確定支出順序，有利于改善財政支持結構固化問題。首先，需要明確支出保障順序。針對財政經費，應在保障民生、行政管理等經費基礎上進行分配。同時，財政還需要保證各項公共服務的高質量供給，例如基礎教育、群眾救濟等。在財政收入允許情況下，可進行收入分配調節與公眾福利等支出，帶動整體經濟高速發展。其次，需要落實控支減支相關要求。在推動控支減支目標實現時，可發揮法律法規的規范及約束作用，采用立法方式完善自動減支機制。同時，還需要結合實際情況完善相關機制，將其納入法律法規。通過全面優化頂層設計的方式，引導各單位及各部門形成良好的支出優化意識，轉變傳統支出分配方式，改善財政支出結構固化問題。最后，還需要壓縮無效或低效項目。為有效管控各項支出情況，需要明確不同項目的性質，針對無效及低效的項目支出需要進一步壓縮，促進財政資源優化配置。同時，還需要結合財政資源實際狀況選擇恰當項目，合理控制支出，解決財政支出固化問題。

四、結語

財政支出結構固化問題突出，引發多種問題，該減少支出的難以減少，而需要增加支出的項目受多種因素影響，難以獲得充足資金，資金使用績效下降，資金使用效率低下。針對當前存在的財政支出結構固化問題，需要科學編制預算，強化預算支出績效評價管理，同時還需要優化轉移支付管理，強化資金統籌與整合，優化政府治理體系，從根本上改善財政支出結構固化問題，提高財政資金使用效率。