村規民約助力農村人居環境整治面臨的困境及對策
——以貴州省H縣為例

劉 梅

（貴州大學 經濟學院，貴陽 550025）

引言

改善農村人居環境是保障農民福祉的重要民生工程，同時也是實現農村現代化必然要求。農村人居環境整治一直是國家“三農”工作的重要內容，截至2020年底，全國農村衛生廁所普及率達到68%以上，農村生活垃圾進行收運處理的自然村比例穩定保持在90%以上，農村生活污水整治率達到25.5%，農村人居環境明顯改善。盡管如此，農民參與不充分、長效機制不健全等問題仍阻礙著農村人居環境整治常態化和可持續化整治目標的實現。

能否推動農民在農村人居環境中的有效參與是環境整治成效可持續的關鍵。村規民約作為農村基層自治的重要載體，對提高農民參與整治經濟性和保護環境整治成效具有重要作用。近年來，我國相繼出臺系列政策，強調要重視村規民約在發揮農民主體作用中的重要性。同時，學者們從認知[1～2]、制度因素[3]、民主協商[4]、整治主體[5]等角度直接或間接地論證了村規民約在農村人居環境整治中的重要作用。但總體而言，村規民約在農村人居環境整治中的動力作用仍待激發。

一、村規民約助力農村人居環境整治的作用機理

規范激活理論由施瓦茨于1977年提出，被廣泛用于環保行為的研究，認為個人規范是個體親環境行為的最直接的影響因素，而個體的結果意識和責任歸屬是個人規范的重要前提。基于規范激活理論認識村規民約在農村人居環境整治中的作用，將有利于提升對村規民約參與環境整治的作用認識。

（一）村規民約對村民環境整治結果意識的認知塑造

結果意識指個體對不實施某一行為可能會帶來的不良后果的認知。村規民約對村民環境結果意識的塑造主要體現為兩方面。一是村民對不遵守村規民約可能會給自身帶來不良后果的認知。一方面，村規民約作為村莊的社會規范在鄉村社會具有較強的社會輿論約束力，村民個體能明確感知其違規行為將受到社會輿論的譴責。另一方面，村規民約中的懲罰性條例使村民在做出違規的行為決策時能明確感知其行為將導致的損失。二是村民不實施相關環境保護行為將會帶來不良后果的認知。農村環境涉及農民的生產、生活、消費等多方面，許多傳統的不環保生產生活方式已成為習慣。留守農村的老人、婦女以及兒童缺少環境保護信息的獲取意識、渠道及處理相關信息的能力。通過規約修訂前動員、修訂中協商、修訂后宣傳教育與動員，能有效提升村民環保知識儲備，推動村民對不實施環境保護行為將造成的不良后果的認知形成，轉變村民不良生產生活習慣形成，推動農村人居環境整治常態化、長效化。

（二）村規民約對村民環境整治責任歸屬的認同提升

責任歸屬指個體認為其對不實施某一行為所造成的不良后果負有責任。村規民約對村民環境責任歸屬的認同強化主要體現在以下幾方面。一是村規民約的內容方面。村規民約在內容上強調對村民個體責任和義務，多體現為“應”如何做以及“禁止”如何做。圍繞村民對農村人居環境保護踐行責任進行規范細化，將環境整治這一宏觀理念落實到村莊的具體行為規范中，能有效提升村民個體自身對村莊環境整治的責任和義務的理解與認知。二是村規民約的制定過程方面。村規民約是在廣泛征求民意、民主協商的基礎上設立的，這是國家村民自治制度的政策規定，同時也是村規民約作為村民的價值觀和行為規范共識凝聚的基礎。由于村規民約是村民自身通過民主協商的方式修訂的，其民主性特征能夠增強村民對其中責任歸屬的認同。三是村規民約的執行保障方面。村規民約的遵守和落實，能夠再次有效強化村民對相關責任歸屬認同。

（三）村規民約對村民環境整治個體規范的意識內化

個人規范是指個體對自身責任與義務的認知。村規民約對村民環境整治個體規范的內化主要體現在以下幾方面。一是村規民約的價值引導功能。環境整治村規民約所體現的社會價值導向與村民自身健康保障、生活舒適等需求取向是相統一的，所形成的社會氛圍能直接或間接地引導個體形成符合群體期望的觀念。二是村規民約的傳承性。村規民約是歷經千百年傳承鄉村有效治理經驗，是鄉土文化的重要組成。一方面，通過代際文化、知識、價值觀念的傳遞以及行為的引導，塑造了新個體基于村莊生存的個人規范。另一方面，其文化特性也會對人的認識及行為方式具有重要導向作用。三是村規民約的自治性。村規民約是對村莊自治的重要體現與載體。在村民自治的背景下，村民對村莊具有較強的主人翁意識和社會責任感。將農村人居環境整治納入村規民約，能推動村莊將農村人居環境整治作為村莊事務而進行自治管理，進而內化為村民個體責任與義務。

二、H縣村規民約助力農村人居環境整治面臨的困境

H縣是貴州省2020年脫貧摘帽的最后9個深度貧困縣之一，農村基礎設施長期薄弱，環境整治工作艱巨。在2018—2020年，H縣共計59個村入選貴州省村規民約示范村。在三年整治計劃中，通過將農村人居環境整治納入村規民約取得較好的整治成效。但村規民約約束力減弱、內容不合理、執行保障機制不完善等因素，仍制約了H縣村規民約在新階段對農村人居環境整治的有效推動。

（一）民主性難以保障，村規民約的約束力減弱

一是民意收集程序的虛化。民意收集是村規民約制定流程的開始，也是在環境整治村規民約制定中對村民環境整治結果意識塑造的關鍵環節。然而部分村委會干部由于思想意識不足、精力有限等原因，往往會簡化甚至虛置這一程序，直接由村委會擬出問題并組織討論，違背了村規民約制定的民主性與自治性，降低了村規民約對村民結果意識的認知塑造效力。二是制定主體錯位。村（居）民會議是村規民約制定的法定形式、審議主體。然而，筆者對H縣收集到的106份村規民約整理后發現，在95份注明審議主體的村規民約中，有30%的村規民約以村民代表大會代替村民會議作為審議主體，不符合制定程序的合法性，同時違背了制定過程尊重和體現全體村民的共同意愿的工作原則，降低了村規民約的約束效力。

（二）內容制定不合理，難以滿足村莊現實需求

第一，內容同質化現象突出。村規民約能夠發揮行為規范作用的關鍵在于，它是對本村生活秩序與生活邏輯的提煉總結，合理的規范內容能有效促進村民責任歸屬感的形成并利于執行落實。但是調研發現，H縣村規民約同質化現象突出，表現出鄉（鎮）范圍內的高度重合性。以H鎮為例，該鎮21個村莊中，有19個村在兩套“模板”內高度重合，不同之處僅在于村（社區）名字。第二，環境整治規約范圍較窄。當前農村人居環境整治中基礎設施建設與運行問題仍舊突出，除了要求政府“硬件”服務要完善外，村規民約作為“軟件”也理應協同并進。但H縣村規民約的整治規范多限于“三清”“八亂”整治工作的部分要求，較少涉及環境整治基礎設施使用與管護等規范，難以有效契合農村人居環境整治整體提升的新階段任務。第三，規約對象的局限與現實需求的矛盾。在筆者收集到的村規民約中，有接近20%的村在其村規民約中明確規定“居住在本村的外來人員，參照遵守本村規民約”，但在農村自治的長期實踐中，村規民約的效用一般被認為限于本村村民。在鄉村產業發展的背景下，非本村外來人員的進駐將不可避免，但相關村規民約是否能對其行為具有規范效力較為模糊，容易激發矛盾。

（三）執行保障機制不完善，村規民約有效落實困難

第一，獎勵機制不健全。合理的獎勵有利于促進村民遵守行為規范，并且有利于社會責任感的塑造。但在村規民約的實踐中，獎勵機制的效能仍未有效激活。首先，缺乏獎勵性條約，筆者在收集到的106份村規民約中，接近80%的村在其村規民約中未設立獎勵性條約。其次，獎勵措施缺乏保障。調研發現，H縣“黨建+積分”的獎勵方式在農村人居環境整治中取得良好成效，但部分鄉鎮的“積分超市”資金來源依賴脫貧專項資金，政策調整導致資金來源停滯，使“積分超市”難以維持成為擺設，對村民的信任感造成了極大的負面影響。第二，懲罰機制不完善。首先，懲罰措施內容的違法違規。在H縣的調研中發現，該縣村規民約的懲罰條例中普遍采取“暫緩或者取消一切惠農政策”的懲罰方式，明顯違反了不得損害農民權益的法律規定。在實際執行中常常會受到村民反駁與抵抗，降低了規約落實的難度與信力。其次，懲罰措施籠統。該縣村規民約的懲罰措施普遍不具有針對性，多采取整個村規民約共同適應某幾條懲罰條例的方式。最后，懲罰條例缺乏標準。在其規約中，多表述為“凡違反本規約的，村民委員會有權根據客觀事實和本規約規定，酌情對行為人做出相應的處理”。由于懲罰實施標準沒有細化，導致在執行時往往無規可依，給村民造成村領導凌駕于村規民約之上的誤判，嚴重影響村規民約在村民群體中的認同感。

三、村規民約助力農村人居環境整治的對策建議

（一）保障村規民約制定的民主性，強化村規民約的效力

村規民約的民主性指村規民約的具體內容必須由大多數村民通過既定程序認可后方可形成，在一定程度上決定了村規民約是否有約束效力以及約束力的強弱。保障村規民約的民主性，主要可從以下幾方面入手：第一，加強對村規民約制定程序規范性的審查監督。地方政府在村規民約的制定中有嚴格把關的主體責任。一方面，要嚴格把關制定程序合法性，保障農民主體地位；另一方面，要嚴格監督制定程序合理執行，避免程序虛化、有形無實，保障民主性充分發揮。第二，創新構建民主協商平臺。利用“互聯網+村規民約”“線上+線下”的方式拓寬村民參與村規民約制定的渠道。借助騰訊會議等互聯網在線會議及投票工具，使外出務工者能參與村規民約的民主協商討論、審議表決。需要注意的是，線上會議與線下會議的召開應在時間上保持一致性，保證規約的充分協商，同時降低制定的時間成本。在生計空間分散化的現實情況下，利用互聯網等方式構建新的民主協商平臺將成為鄉村自治民主性保障的重要趨勢。

（二）以村莊發展需求為導向，確保內容合理有效

村規民約是村民會議或村民委員會本村村務進行管理的依據，在合法性的基礎上，要確保規約內容的合理有效必須要立足于本村實際需求。第一，充分尊重村民主體地位。村民是村莊的主人，也是村莊發展需求最深切的體會者。只有充分尊重村民的意愿，才能做到一村一策，確保規約符合村莊需要并得到村民認同。第二，堅持現實需求與整體發展相結合。農村人居環境整治提升是重點突破與整體推進相結合的過程，村民關注的多是當下的需求，為了推動農村人居環境的整體性提升與常態化保障，還需以縣域整治規劃為參考，以村莊發展需求為導向，以村落文化為紐帶，與時俱進更新村規民約，逐步建立農村人居環境整治系統性行為規范。第三，建立健全村規民約對外來人員的約束機制。對外來人口的約束需根據實際情況區別對待，可通過民主協商、“經濟組織+責任承諾書”的方式，逐步探索村規民約對外來人員的行為規范的適用方式。

（三）健全執行保障機制，推動村規民約有效落實

村規民約的執行落實是村規民約諸多作用發揮的前提，為此，需要有一個健全的執行保障機制。第一，健全獎勵機制。各村應設立符合本村的獎勵措施，注重精神和物質激勵相結合。同時，地方政府應給予適當資金支持，以確保有效的獎勵機制長效運轉。第二，完善懲罰機制，加強制度供給。首先，加強對懲罰條例合法性的審查，確保合法合規。落實一村一法律顧問制度，要求法律顧問履行在村規民約制定中進行法律指導的責任義務。其次，加強制度供給。縣級部門應結合實際出臺指導村規民約懲罰措施制定的地方規章制度，為地方村規民約懲罰機制劃定范圍閾值，使懲罰措施的制定和落實有法可依、有規可據。避免因難全面把握“合法權益”范圍而違法或不敢制定的情況，并鼓勵在合法的基礎上挖掘本村約束懲罰的“土辦法”“老辦法”。最后，懲罰條例要對應細化并明確標準。確保違規行為的懲罰落實時有規可判，避免懲罰措施執行落實的主觀性而導致村民對村規民約的質疑。第三，加強規約執行監督。一方面，明確監督主體，落實監督責任，形成村（居）務監督委員會為主導的多元化共督共查體系。另一方面，巧用科技支撐，利用“雪亮工程”平臺，通過視頻監控系統實現對村民環境整治行為規范的有效監督。第四，構建常態化宣傳機制。充分發揮群眾性組織的宣傳作用，組織建立宣傳志愿團隊，利用形式多樣的宣傳方式，構建宣傳常態化工作目標。保障村規民約人人知曉、人人掌握，推動形成遵規光榮的社會氛圍，助力農村人居環境質量提升的常態化、長效化。